第三节　围绕土地开发权的争夺

2013年夏初，我在沪郊的一个自然村做土地流转方面的驻村调查时，巧遇一位朱姓老伯。他在“大跃进”时期进城做建筑工，后又在城里当过建筑公司老总，退休后回村定居。我们每晚沿村庄边界边散步边聊天，村庄人口流动和村民住房情况的变动是常谈的话题。临走前一天，朱老伯给我算了一笔账：这个村庄的本村常住人口（包含户籍在村而居住在城镇的人口）为185人，自20世纪50年代来累计外迁人口为36人，目前实际在村留守居住人口为52人（基本为老年人）。这52人的现有居住情况如何呢？根据我们的观测，村中房屋结构是“三间房”的人家有6户，“两间房”的人家有38户。按照当地统一的宅基地使用及房屋建筑标准计算，三间房占地为340.27平方米，两间房占地为237.5平方米。那么全村住房建筑面积为11 066.62平方米，约合16.6亩。如按该村所在区县的人均住房面积27.46平方米标准计算，这52人“住房城市化”后只需占用2.1亩土地。朱老伯的这番论证，正可为这些年来农村社区化、土地整理、城乡建设用地增减挂钩、“农民上楼”等政策和乱象做一个注脚。同类的问题，从土地利用效率的角度和从农民的土地权利角度来看，就大不一样。

1．以人为中心：新型城镇化的内涵

“土地开发权”是华生教授的著作《城市化转型与土地陷阱》的关键变量。他从21世纪以来风卷残云的城市化进程和大刀阔斧的新农村建设这对相反相成的互动之中，抽丝剥茧般揪出了这个概念，并将其产生与流变作为透视中国城乡发展既有道路的重要线索，进而将对这一权利的再调整作为设计未来中国“人的城市化”转轨方案的核心因素。(8)

“以人为核心的新型城镇化”，这是十八届三中全会在“全面改革60条”（即《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以下简称《决定》）中的明确态度。政府部门和学术界对城市化或城镇化的研究热情长期以来都远高于农村研究，这当然是社会发展阶段和趋势的一种反映。但自1997年十五大首提社会主义新农村建设、世纪之交“三农”问题的泛起直到21世纪初正式推动新农村建设以来，关于中国现代化着力点和方向的判断就出现了一些争议。一面是摊大饼式粗放占地扩张的城市发展模式和由此生成的愈发严重的现代城市病，另一面是打着城乡统筹、反哺农村旗号而各怀心腹事地惦记农民的“三块地”（承包地、宅基地、集体建设用地）甚至明火执仗地驱动“农民上楼”的闹剧。我们看到整个中国都陷入了莫名其妙的建设狂热之中，无论是在金融危机之前抑或之后，无论城市还是乡村，多处都出现了千人一面的人造“鬼城”——个别农村不顾实际的旧居改造“大跃进”产生的同质化景观，甚至还要可怕。这十来年的城乡发展所暴露出的异变，使主要支持新农村建设的学者和主要支持城镇化道路的学者之间逐渐相看无语，欲说还休。从贫民窟、土地私有化到小产权房，几乎每一次争论最后都上纲上线到意识形态非此即彼的程度。

与此同时，官方的政策语词也悄然生变。十八届三中全会《决定》文本中是以“健全城乡发展一体化体制机制”为标题，将新农村与城镇化两块内容一并涵盖的。值得注意的是，在全会说明中，涉及这一条时，只谈了农村发展和城乡一体的部分，独独没有专谈城镇化。中央领导在此后的一次视察活动中又提到：“一手抓城镇化，一手抓新农村，即使将来城镇化达到70%，30%的人还在农村生活……让农村成为农民幸福生活的美好家园。”进而告诫当地干部，城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长、急于求成，而要积极稳妥、水到渠成。随后的中央城镇化工作会议公报中的“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的话语，更令备受城市病困扰的“小清新”们生发共鸣。这几次表态也与“新四化”或“四化同步”目标相一致，既确认城镇化和工业化是现代化的两大引擎，又要告别传统发展模式，并使新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步推进。

“四化同步”的提法，带有潜在的紧迫性，这是迫于国内外环境突变和战略机遇期收紧带来的压力，试错空间实已不多。先行国家现代化的成功实践和一些发展中国家的沉痛教训也明示后人，一着棋错，就可能陷入停滞与倒退的困境。

人类社会分别在几个不同的发展阶段跨越了相应的障碍。从狩猎经济向农业经济的转变，仰赖于种植与驯养技术的进步，我们的祖先跨越了生存陷阱。农业社会中，人们长期受人口数量与农产品产量之间的严苛关系制约，是工业革命的伟力帮助人类跨越了这道关口。农业国的工业化转型，首当其冲的是资源制约下的食品供给压力，即在一穷二白的基础上节衣缩食地积累原始资本，同时保持食品供应的稳定，这是李嘉图-舒尔茨陷阱或工业化起步陷阱。在这之后，还会出现低人均收入和低储蓄之间的恶性循环即低均衡陷阱，以科学和教育为核心的知识生产与技术进步带来了突破。而到了现代化中期的快速城市化阶段，人口由农村向城市的大规模流动引发对产业、资源、环境、权利的重新调整，如果没有一个公平的权利分配机制使转移人口实现体面居住和充分就业（即可持续、可融入的市民化），则城市化的大规模移居就会沦为贫困与机会不均的空间平移，在人口集聚状态下，这种悬殊的贫富差距可能激化社会对抗、加深阶层断裂。城市化阶段的发展陷阱，其症结在于土地权利，焦点是土地开发权的转移和分配。

在城市化尚未充分展开时，土地承载的权利是微薄的，土地的增值收益也就无从谈起，社会发展的重心在于农业、农村、农民。均田制、零租金的长久土地使用权，加上农民全部税费负担的免除，即永佃、自耕、无税，这是中国传统小农社会所能设想的最高理想。40多年的农村改革，基本完成了传统小农的这一终极目标。但1984年重新启动、1992年开始加速的城市化进程，又催生了传统“三农”问题的新变种：地由谁来种、人往哪里去、土地增值收益如何分配，即农田流转、农民进城、农地转用三大问题。这三个问题中，农地的流转和规模经营，绝大部分学者乐见其成，政府也积极推动；农业转移人口市民化，学界和政府部门在方向上分歧不大；唯有农地的非农使用，涉及市民、农民、资本、政府多方利益，成了冲突的焦点。

2．统筹还是割据：争执的演变历程

部分执着于所有制之争的人认为，只要土地私有化，农民就能转变土地用途，随意进行开发。这其实是一种误解。从人类历史的一般角度看，工业社会以前，拥有一个物品所有权的同时，自然就拥有了开发、利用乃至毁坏它的全部权利。但随着工业化、城市化的发展，土地的非农使用和相应的用途管制越来越成为各国的普遍做法，甚至普遍立法将土地的所有权与开发权相分离，以此处理土地价值波动产生的外部性。即便在私人所有的土地上，不得随意开发、搭建、改建也成为常见规制，前几年时任香港特首在离任前就陷入了这种土地开发权纠纷。就中国而言，土地开发权问题在改革实践中的逐渐显现，经历了一个过程，其间有三个重要时点：1986年、1998年、2004年。

现行的“八二宪法”制定之时，农村改革已初见成效，而工业化刚刚加速、城市改革正待起步，因而尽管宪法文本首次明确了城市和农村的土地所有权性质，但土地开发权的归属还远未提上议事日程。改革的深入带来了两方面冲击：一是沿袭自计划体制下的无偿划拨的建设用地管理制度，极大放纵了城市建设用地需求的剧烈扩张；二是“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业异军突起，既促成农地转工业用地的事实，也成了后来的农村集体经营性建设用地的主要来源，而富裕农民的改善性建房需求也推升了农村居住用地粗放扩张的浪潮。小渔村深圳的原住村民更是得借特区政策的风气之先，在政府鼓励为外来务工者提供住处的政策导向和农民自身的增收驱动下，建了不少二三十层的高楼，如今坐拥几十套“小产权房”的“房叔房婶”们当是不少。为应对改革初期这些“成长的烦恼”，1986年《土地管理法》出台。以该法为核心的用地管理制度体系的实质，就是对独立于土地所有权的土地开发权的管理和分配。此后不久，经国务院批准，深圳市在1987年12月1日首次公开拍卖了一宗开发土地出让50年的使用权，自此开始了城市国有土地的有偿出让。

1998年，城镇住房体制改革成为当届政府提出的五项改革之一，住房分配进入市场化、货币化阶段。这一年也修订了《土地管理法》，明确了国家按照农用地、建设用地和未利用地的划分对土地用途进行管制的总体规划，基本原则是“严格限制农用地转建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护……任何单位和个人进行建设……必须依法申请国有土地”。但《土地管理法》的这次修订并没有遏制地方占地扩张的步伐，各地以化整为零、先租后征、先征地改变用途再申请等待用地指标的下达等方式屡屡违规用地；城市郊区的撤村并镇、撤村并居高潮大约也是在这段时期。

2004年，国土资源管理体制进行了改革，所有土地的一级开发由政府主导进行招、拍、挂出让，这一原本旨在治理土地开发乱象的举措，迅速成为地方政府建立土地财政的契机。但这种垄断性的制度也最终成为压倒以经济适用房为主体的住房体制改革的“最后一根稻草”。由于经适房需要一系列税费减免和用地限制，地方政府的积极性本就不高；而对开发商来说，经适房只是廉价拿地的幌子，其限售年限很短、与普通商品房差别有限，因此这时大可“挂羊头卖狗肉”改换门庭。各地都涌现出大量100平方米以上的经适房也就见怪不怪了。

2004年的另一件大事，是城乡建设用地增减挂钩机制的创立。当年的国务院28号文（即《国务院关于深化改革　严格土地管理的决定》）首次表示“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，国土部则很快发了专文并在首批五个城市开展试点。增减挂钩机制的内容是，只要将农村建设用地复垦为耕地，就可以等面积增加城镇建设用地征地指标。这一方案的实质是对从计划经济体制继承下来的行政性分配城镇建设用地指标的补充和改进。其积极意义在于为城乡互相隔绝的两种土地所有制度和土地管理制度提供了转化通兑的渠道，既满足中央政府保增长、保耕地的意愿，也照顾地方政府的发展冲动。在试点的八个省市中，以重庆、成都两地实行的地票制度最为典型。地票模式是城乡建设用地增减挂钩的货币化形式，也是其最高形式，这一探索的最大意义在于，它使土地的增值收益可以突破空间区位的天然束缚，为非城郊农民所分享。远郊农民是进城务工进而是城市化建设的重要力量，但他们所拥有和离开的农村土地并不或很少增值，他们因就业而移居的城市土地恰恰会产生巨大升值，这一逆向配置和相应的权利倒挂，往往是城市化转型当中诸多社会冲突的根源。

城市的扩张总是平面的，因而城郊农民总是最直接的受惠者。这些只占中国农民整体3%的人群，在城市化的过程中因近水楼台之故占得先机，甚至很多以并不合法的方式获得巨大利益。土地开发权在城市及其近郊的使用，是以绝大部分农村区域的土地开发权被无偿剥夺和严格限制为前提的。换言之，由于城市土地的空间垄断和外部性，使得政府实施规划和用途管制有其合理性，才形成了这种貌似属于郊区农民的天然权利而实际上不过是人为区划产生的一种特惠。地票将城乡建设用地增减挂钩的指标，物化为可交易的标的物。企业在土地交易所拍得的地票主要用于城镇建设用地的招、拍、挂，提供宅基地复垦的农民则获得地票价值扣除复垦等费用后的净收益。这是一个将土地开发权剥离、转移并落地的机制，它把非城郊农民土地开发权的价值呈现于城市化巨镜的面前。但地票制度的局限在于，它只是强大的行政性建设用地指标体系外的微小增量，即使这样一个部分，也极易首先用于满足地方政府的谋地冲动。地票的实践是区域性的，而由农民工的跨区域就业产生的土地开发权转移的巨量需求，却需要一个全国性的要素市场，这样庞大而复杂的机制设计显然受到规划部门执行能力和既有城市布局的严格制约。于是，增减挂钩机制日渐演化为一种执果索因的裱糊法，供地方官员借之拆东墙补西墙，以土地整理之名做应景文章，画虎不成反类犬，以表面稳定的耕地数量和实际下降的耕地质量，拼凑和兑换“唯GDP症状”下的城市建设用地。

人口的集聚、产业的勃兴、土地的高效利用唤醒了城市这个巨人。城市的生长带来一系列制度的创生或重建。是以西谚有云，“城市的空气使人自由”，它针对的正是中世纪领主制度下的人身依附状态。城市化是一连串制度变迁。使人的城市化与土地的城市化、权利的城乡一体与硬件设施的城乡一体并进，使土地的增值收益取之于民、用之于民，这不仅是欧洲“走出中世纪”的必须，也是中国现代转型的必须。孙中山当年“平均地权”“地尽其利”“地利共享”的主张，日、韩等东亚国家的实践都警示我们：新型城镇化也好，新农村建设也好，最终需要围绕人来做文章，思量如何保护人的基本权利，激发人的创造活力。否则，空有器物之堆砌，而无人气之升腾，纵然造就万千景观，不过徒有其表，又何足道哉。