4.4中国的国有企业改革和价格自由化

双轨制的第三个例子是中国的国有企业改革和价格自由化(SachsandWoo,1999，P17)。到1983年，一个事实上的国有企业承包制已经出现。一个国有企业与它的主管部门签订一个合同，规定每年上交国家的收入(税收连同利润)的数量，因而一般相信给予企业最大化其财务盈余的激励。然而，国有企业仍然受软预算约束支配，如果财务结果不佳就被免除了支付合同规定数量的责任。管理者和工人合谋以奖金和各种实物津贴的形式蚕食国有资产，其结果，国家发现财政收入占GDP的比重下降得比预计大得多。

1983年，国家开始以收入税代替承包制，然而，这种收入税制度是短命的，因为它不仅不能抑制财政收入占GDP比例的下降，而且国有企业试图与政府就税收条款讨价还价，并宣称对低利润承担责任的是政府定价而不是他们的管理。到1986年，国有企业转向扩大的承包制，在这种制度下，许多管理者建立集体企业把有价值的资产转移到那里，把所有坏债留在签合同的国有企业，许多承包者也不能执行他们的合同(见《企业经济》1995年第7期，P45)。这并不令人惊异，因为根据产权经济学,如果没有人对国有企业有剩余权的话，没有人有激励找到好的承包者并有效地执行合同，1994年1月，承包制再次被收入税代替。杨和黄(YangandNg,1995，也见SachsandYang,2001,第8章)认为，企业家服务的直接定价成本高得无法接受，而对一个企业的私人剩余要求权是对企业家服务间接定价的根本。因此，国有企业的私有化是成功改革的根本，中国国有企业改革的经验是否证实这一点有赖於经验证据。萨克斯和胡(SachsandWoo,1999,PP19至28)?述说，国有企业的生产率绩效仍然是一个高度争论的问题。一些研究者看到了提高，而另一些没有看到。然而，在评论这些争论以前，值得记住两个重要的一致观点：(1)国有企业生产率提高，如果有的话，也低於非国有企业生产率提高。(2)全要素生产率(TFP)的提高，如果有的话，也与国有企业财务表现急剧恶化同时发生。根据白，李和王(Bai,LiandWang,转引自SachsandWoo,1999)，在中国，TFP的提高，如果有的话，也不增加经济福利，这是为什么中国公众继续把国有企业改革看成一个失败的原因。一些中国国有企业生产没有销路的产品，但有著更大的生产效率。宏观存货资料支援这一理论。1980至93年间中国的存货投资平均是GDP的7%，而相比而言OECD(经合组织)国家平均为2至3%，只有一些东欧国家在1990年以前有那么高的存货投资率。这么高的存货水平表明相当多的产品没有市场，特别地，在中国，卖不出的存货也算作国有企业的产量。因此，基於产量资料的TFP的估计被明显高估。拉迪(Lardy,1998,P206)也用文件证明了卖不出的存货的堆积如山和国有企业日益增加的坏帐之间的相关。

即便有人相信在中国国有企业的管理者主要是最大化利润，技术创新只构成最大化国有企业利润的方法之一。对於中国的一些国有企业管理者而言，花时间与政府官僚搞好关系与增加生产效率相比，也许在财务上更划得来。直到1990年代，大中型国有企业必须以低於市价向政府交售生产定额。他们收到补贴的投入品作为补偿，如果补贴的投入品的数量高的话，这种定额制度将给企业产生高的租金，李(Li,1997)估计，一个在定额生产之上有市场利润的国有企业，在1986至1988年间收到其市场利润2.7倍的租金。官僚主义的讨价还价远远比市场竞争更有利可图。李的租金估计也许是下限，因为它不包括国有企业从税收协议中收到的租金。代替当时开始生效的55%的法定税率，国有企业事实上支付33%的收入税率的习惯做法相当普遍。

经济学家们对国有企业的极差财务表现并无异议，从1980代国有企业的放权让利改革後，国有企业的亏损稳步增加，1990至91年间当国家试图收回一些移交给国有企业的决策权时，这种状况稳定下来，1992年，为了避免苏联的命运，邓小平号召加快经济改革，那以後，分权的努力在地方领导的带头下加快了，想不到地结果是更高的经济增长伴随著更大的国有企业亏损，1992年当年产出增长13%，而大约有2/3的国有企业经营亏损，这些企业亏损不能归罪於价格控制，因为在1992年价格控制只覆盖国有企业的一小部分，从此以後，国有企业的亏损继续加快，在1996年第一季度，整个国有企业部门自1949年中华人民共和国成立以来首次滑入红灯区，它报告了34亿元的净亏损。(〈创记录的国有部门亏损〉，《南华早报》，1996年6月29日)。一些经济学家强调管理者和工人对企业利润的自发侵吞是国有企业利润普遍下降的最重要原因，随著中央计画的终结和财务决策权下放给国有企业，工业局有关国有企业资讯的主要来源是由国有企业自己提交的报告，在持续软预算约束的条件下，国家监督能力的降低意味著国有企业的管理者几乎没有激励抵制工资需求，因为他们将来提升到更大的国有企业部分地由他们任期内增加工人的福利所决定的。最早的把国有企业的利润流失归於分权改革的是1986年中国经济体制改革研究会的一份报告，这份报告指出了国有企业出现的通过各种记帐手段来过度消费和过度投资的趋势。即使国有企业绩效改进，这反而会加强裁判-球员一体化的国家机会主义。因此国有企业绩效改进对社会福利而言可能并不是好事。中国的儒家学者早就了解这点。他们认为政府经商是与民争利。现代宪政规则也严禁执政党直接从事营利性活动。美国的执政者必须将其营利性生意交给独立的信托行。一些经济学家声称国有企业关心政府的社会福利，新的非国有企业有更年轻的员工，几乎没有养老金支付和其他福利津贴的负担。因此，当私人部门的规模相对于国有部门增加时国有企业财务状况恶化，可以理解。拉迪(Lardy,1998,pp.53-57)记载了这个事实：依据产出和就业水平，依据就业比例和资金融通比重，国有企业一直在扩张。尽管它的产出比重下降，财务状况恶化。由垄断的国有银行体制提拱的贷款大多数进入了国有企业。对国有企业的其他投入也持续增加。如他所示，在过去的二十年，尽管日益增加的竞争和持续的市场自由化，国有企业的财务状况已经恶化。国有企业负债对资产的比例在1995年升至平均85%，这也许是最有力的证据。根据拉迪(Lardy,1998，p.119)的分析，中国的四个主要国有银行作为一个整体的净值为负，因而无清偿能力。这个潜在的金融危机主要是由国有企业恶化的财务状况造成的。他指出，上升的储蓄率和国家发行货币权力相结合已经提供给中央政府用来暂时掩盖根深蒂固的结构性问题的金融资源。与白等人(Bai,et.al,1999)相反，这个观点表明在中国造成异常高储蓄率的存款匿名制，是潜在金融危机的一个来源而不是中国发展的一种推动力。匿名存款制一方面能够保护私人财产防止国家掠夺，另一方面它也保护了洗黑钱和与之相联系的腐败。因为制度化的国家机会主义，随著私有部门的发展，中国政府的徵税能力迅速减弱。因此白等人(Bai,etal,1999)把与利率的控制相结合的匿名存款制，当作政府间接向居民徵税的一种有效方式。但这再一次产生了效率和对腐败的容忍造成的不公正之间的两难冲突。何清涟(1997,PP71-240)记载了由土地市场化、国有企业改革和价格改革双轨制造成的大规模腐败。在她看来，大规模的腐败已普遍到使不道德和机会主义传播到社会的每一个角落。我们接触过的许多中国人认为，对这种大规模的腐败造成的社会不公的不满，可能造成政治动乱。但双轨制这个严重的潜在後果并没有得到中国以外的经济学家们的应有注意。从1995年起，报告显示中小型国有企业的全面出售已经在全中国发生，最为人知的例子是山东省诸城市。1992年诸城开始私有化国有企业，当时它的国有企业有2/3亏损或者刚刚收支平衡。在诸城差不多90%的县属国有企业已经被私有化。国有企业转变到股份合作公司的加速反映了领导层的看法：通过股票市场上公开的证券出售以及与外国公司合资的局部私有化是承包制的一个改进。然而在缺乏正式私有化的情况下，国有企业的公司化造成大规模腐败。

何清涟对中国两种类型的自发私有化的记载说明了双轨制和腐败之间的关系。何(1997,pp.101-138)记载了1987至93年间在中国，国有企业通过股份化的局部私有化。在规则制定者、仲裁者和参与者都是同一政府代理人的游戏规则下，这种自发的私有化产生大规模的腐败。她分析了在这种政府内部人控制过程中的四类腐败。腐败的第一种方式是直接把国有合股公司的股份分配给那些有成立和管理这些公司的批准权的政府官员和有权分配土地、银行贷款和其他重要资源的政府官员。(何,p.55)。在第二种方式下，在香港或海外建立私人公司作为国家合股公司的合作者或子公司，然後通过两个企业间不正常的各种交易(例如低价卖出高价买进)，国有资产从後者转移到前者(He,P60,P69)，在第三种方式下，在这样的合股公司里，私人股东收买政府代表通过各种所有权的重组计画无偿地把政府的股份转移给前者。(何,pp.57-60)。在第四种方式下，国有企业和外国公司的合资企业中的政府代表故意低估国有资产的价值，然後在私下得到外国合资者的报酬。最终，许多真正私人合股公司在这个期间产生，但这些公司的所有者必须支付非常高的贿赂金以使它们得以登记并保持运转(即得到土地和其他基本原材料以及各类官方的批准和允许，以避免政府没收和限制私人企业)。在中国，有权的政府官员对私人企业的有力监护，是私人企业生存之绝对必要条件。陈益南，周致仁(1996)记载了很多私人公司的案例，说明1992年前私人公司受到政府的极端歧视和打压，政治的波动尤其使私人公司经营的风险加大。而1992年後，私人企业发展的制度环境大大改进。项飙(2000)提供了北京市浙江村从原始资本主义发展到现代资本主义，分工不断加深，城市化不断发展的极好案例。

何和其他中国学者坚持说国有企业通过股份化的局部私有化是一个失败。大多数股份化的国有公司的绩效没有改进，甚至在1994年中国的《公司法》通过以後，中国的《公司法》的同股同权原则在这些股份化的国有公司里没有贯彻。政府持有的股份有更多的投票权，内部人交易和腐败非常普遍，在何(1997)的记载中，这种国家控制公司的自发私有化的许多实例，涉及到资本外逃。根据邢(转引自Sachs,Woo,andYang,2000),中国的国际收支平衡表的'错误和遗漏'项下的巨大数位，反映了大规模的资本外逃。这个数字1994、1995、1996、1997年分别是98亿、178亿、156亿和169亿元。

何(1997,pp.71-100)也记载了在土地的国家所有权和土地使用权交易的双轨制下，土地使用权自发私有化的许多例子，在她看来，这是一个大规模腐败的过程，在这个过程里，有取得买卖土地批准权的政府官员为了钱而出卖他们的批准档。用於购买土地的钱大部分来自国有银行。因此，在1988至94年大规模的中国圈地运动中，许多有贷款审批权的国有银行官员和他们的主管人卷入腐败。再一次，双轨制一方面创造了土地使用权市场，另一方面制度化了腐败和国家机会主义。

在1995年，「国际透明度」进行的41个国家腐败严重程度排序，中国按腐败程度排名第二(SachsandWoo,1999)。继续腐败和国有资产的滥用将进一步降低公众对现存政治制度的支持。双轨制的负面效果也许大大超过通过赎买其既得利益而增加改革支持者的正面效果。这种公司模式变成了内部人窃取国有资产的一个工具。

另外，双轨制产生了与无效率相结合的非常不平等的收入分配。由户籍制制度化的对农村居民的歧视造成了城乡之间反效率的不平等收入分配。给予部分沿海地区贸易特权制度化了对内陆地区的歧视，它造成了沿海和内陆地区之间反效率的不平等收入分配。由简，萨克斯和沃纳(Jian,SachsandWarner,1996)所记载的沿海和内陆省区增大的收入差距以及一个日益增加的基尼系数不仅限制了市场的范围，阻碍了劳动分工的演进，而且产生了对政权普遍的强烈不满，这已经造成许多抗议并可能导致大规模反抗。中国的基尼系数从1978年的0.2上升到1994年的0.433(何,1997,P25)，她认为官方1994年的基尼系数因为富人隐瞒的不法收入而低估了不平等。她援引一个基尼系数非官方的估计，1995年为0.59。中国的双轨制并没有提供世界其他地方制度试验不曾提供的多少新资讯。

它恰好再次验证了成功的经济发展不仅需要市场，还需要宪政秩序和法治来保持个人权利并提供对政府权力的有效制衡。适当的道德准则，行为规范以及打破执政党的政治垄断是宪政秩序形成的根本。2000年，中国领导人开始认识到基本制度的改革是解决制度化贪污的关键。WTO的入会谈判也使中国的制度设计不再完全由执政党垄断，而是由中国政府与各国政府平等讨价还价过程决定。中国的经济立法在八十年代和九十年代有长足进展，民法，刑法，公司法，专利制度等方面都逐渐恢复到民国三十年代的水平。特别是最近正在制定的物权法，对经济发展有重大意义。杨小凯，王建国，威尔士(1992)定量分析了这些法律政策变化对交易效率和人均收入的正面影响。中国参加WTO的谈判过程使中国政府认真考虑对满足模糊面纱原则的游戏规则作出可信承诺。WTO规则要求非歧视，司法独立，第三者仲裁，游戏规则透明，稳定，公平，可信。WTO成员国要求中国制定实现这些规则的具体日程表，例如废止党的红头文件超越法律的地位的具体日期，废止不准私人经营的行业表的具体日期。但是中国的立法过程仍十分封闭，咨商面太窄，太草率，没有充分辩论，因而产生过分立法，立恶法，也没有宪法司法(通适当程式可告法律，如胜诉，可使法律被判违宪)，使司法执法得不到社会的广泛认同和支持。