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- 第十七章 唐代的制度 >
- 二、地方政区
(一)府道的建置
唐代地方政区的划分,仍大体承袭隋制。隋制以州县为主,州以上又有总管府。炀帝时,撤销总管府,并改州为郡。到唐高祖武德元年(618),罢郡置州,复设总管府。七年(624),改总管府为都督府。玄宗天宝元年(742),又改州为郡。肃宗乾元元年(758),复改郡为州,其后一直沿用到唐亡。至于州县的数目,代有不同,开元末,全国共有府州三百二十八,县一千五百三十七,外族地区的“羁縻府州”,尚不在内。
都督府多设于国内冲要地区,每府督统数州。武德时,规定凡统十州以上者称大都督府。贞观时,全国共有四十一个都督府,三百五十八个州。除京畿九州外,其余各州,均隶属于都督府。其后府数时有增减,睿宗时,分都督府为大、中、下三等;玄宗时,又分为上、中、下三等。都督府的主要任务,为统理所属各州的军事,对于各州的政事,并不能完全控制。因为安史乱前,诸州政事均直接报告中央,中央的政令也直接下达各州。州刺史以下的重要官吏,有别驾、长史、司马各一人,录事参军事一人。又有六曹,即司功、司仓、司户、司兵、司法、司士,每曹有参军事一人,分掌各项政务。
都督府以外,还有两种府,一是设于外族地区的都护府,一是设于京都及行在的府。都护府一名,承自西汉,自太宗至武后时代,前后凡设八都护府,用以统理降附的外族。八都护的名称及范围,前面已有说明,不再赘述。都护府以下,也辖有若干都督府和州,称“羁縻府州”,以别于内地的府、州。羁縻府州的都督刺史,皆由异族充任。从贞观到开元,唐室于四裔所设的羁縻府州,多至八百五十六个,这可看出唐帝国疆域的辽阔。
在京都所设的府,前后共有七个。唐初,以长安为京师;高宗时,以洛阳为东都;武后时,又以太原为北都;玄宗开元时,乃于三地设府,以长安为京兆府,洛阳为河南府,太原为太原府。玄宗并一度以蒲州(今山西永济县)为中都,置河中府,不久罢府为州。肃宗时,又复设府。肃宗至德二年(757)以扶风郡(今陕西凤翔县)为西京,置凤翔府;蜀郡(今四川成都市)为南京,置成都府;不久罢京名,但仍置府。其后又以荆州(今湖北江陵县)为南都,置江陵府,不久又罢都而置府如旧。行在亦即皇帝临幸之地,所置的府有三,即兴元府,原梁州(今陕西南郑县东),因德宗于其地避朱泚之乱而置;兴德府,原华州(今陕西华县),因昭宗于其地避李茂贞而置;兴唐府,原陕州(今河南陕县),因朱全忠挟昭宗幸其地而置。总计上述于京都、行在所设的府,共有十处。
至于道的建置,太宗曾于贞观元年(627)分全国为十道,其名称和辖区如下:
(一)关内道 今陕西省中北部(秦岭以北地区)内蒙古南部,宁夏东南隅和甘肃省东北隅。
(二)河南道 今黄河与淮水之间,西到潼关东到沿海的地区。
(三)河东道 今山西省及河北北部内外长城间地区。
(四)河北道 今太行山以东,黄河以北,东到辽河一带的地区。
(五)山南道 今汉水流域及长江中游沿岸地区。
(六)陇右道 大致包括今六盘山以西、青海省青海湖以东及新疆东部地区。
(七)淮南道 长江与淮水之间的地区。
(八)江南道 长江与南岭之间的地区。
(九)剑南道 今四川省。
(十)岭南道 五岭以南地区,包括今两广及越南一带。
十道并非实际的行政单位,也不是为巡察吏治而分,初可能只是一种地理上的区划。到武后、中宗时,才渐成监察区。武后天授二年(691),设十道存抚使,督察各道政务,但不常置。中宗神龙二年(706),置十道巡察使,每道二员,二年一替,以按诸州,自此渐有定规。其后这种监察制度时废时复,名称也常有更改。直到玄宗开元二十年(732),才规定每道置一采访处置使,如汉刺史之职,三年一奏,永为常式。次年,又析关内道置京畿道,析河南道置都畿道,分山南道为东西两道,分江南道为东、西、黔中三道,共十五道。