（一）变法的酝酿

宋代对外的战争，屡次失败，至于纳币饵敌，勉强维持一个暂安的局面。而其内部的经济危机，也日深一日，政府终年闹穷，渐至无法支持。这种危机的造成，并非由于皇室的穷奢极欲，最主要的原因，是财政的入不敷出。政府最庞大的支出，约有三项，即岁币、军费和官俸，尤以后两项浪费最大。换句话说，冗兵和冗吏，造成宋室财政上的严重危机；而冗兵和冗吏的产生，又与宋室“强干弱枝”的国策，有着密切的关系。

冗兵的情形，是兵的数目愈来愈多，而素质愈来愈差。太祖末年，全国有兵不过三十七万，到仁宗时，全国兵数增至一百二十五万，其中禁兵占八十二万。英宗时，兵数略减，但仍有一百一十六万，其中禁兵占六十六万。从太祖到仁英时代的百年间，兵额竟增加三倍以上。［见《宋史》卷一八七《兵志》“禁军上”］军队的来源，绝大部分来自召募，其分子多半是无业游民和负罪的亡命者，每遇荒年，朝廷更以招兵为救荒的手段。以这类分子组成的军队，又不勤加简校，其素质的低劣，自可想见。宋代军队之多，固然由于外患，而宋室为推行国策，一意扩充禁军，也是主要原因之一。据宋人的统计，英宗时的军费，约占中央政府全部岁入的六分之五。

冗官由于宋室的重文轻武而造成。宋代科举，以进士科为主，及第者立即任官，待遇远较唐代为优，录取名额也远较唐代为多。唐代进士科岁取不过数十人，宋代虽为三年一试，但录取多至数百人，其高第者，多仕至公辅。至于官吏的俸禄，宋初甚薄，真宗以后，逐渐增添，渐至异常优厚，此外更时有额外的恩赏。又有所谓恩荫，某人任大官，其子孙甚至异姓亲属及门客，均可获得官禄，因此官吏愈来愈多。真宗时，全国的官不过一万余员。到英宗，增至二万四千员；宗室吏员，也有一万五千人。官吏的俸禄既厚，员额又多，自然造成财政上的沉重负担。宋室外困于敌国，内困于兵财，逼得它不得不寻求解决之道。

宋室的大举变法，在神宗时，新法的主持者是当时的宰相王安石。但在神宗以前，尚有一段酝酿时期。至迟在仁宗庆历时，就有人主张革新政治，但因士大夫积习已深，群起反对，转眼便烟消云散。到神宗时，由于神宗本人的决心，加上王安石的学识魄力，才展开大规模的改革。这里先说庆历变政的经过。

庆历变政的发动者，是当时的大臣范仲淹。仲淹，苏州吴县（今江苏苏州市）人，少孤贫，读书于僧寺，每以天下为己任。他于真宗时举进士，仁宗初，任大理寺丞，即曾上书倡言改革，但未为朝廷所采纳。其后西夏叛乱，宋派他主持军事。庆历三年（1043），夏事稍缓。八月，他受任为参知政事（副相），与韩琦、富弼共同执政。仁宗屡次催促他们条陈革新政治的意见，仲淹因此提出十项改革原则，那就是有名的“十事疏”。他所说的十事，归纳起来，可分三项：一是澄清吏治，包括五事，即明黜陟，抑侥幸，精贡举，择官长，均公田。二是强兵富民，包括三事，即厚农桑，修戎备，减徭役。三是厉行法治，包括二事，即覃恩信，重命令。他认为欲求攘外，必先安内，安内的办法，必须从澄清吏治下手。

宋代的吏治，有两项极不合理的制度，即磨勘与任荫。磨勘是一种官吏升迁的办法，规定文资三年一迁，武资五年一迁，不限内外，不问劳逸，均可循资晋级。这种办法的最大弊端，是贤与不肖并进，甚至贤者被排挤以去，不肖者坐至高官。至于任荫制度之滥，已在前面说过。仲淹所说的明黜陟，抑侥幸，便是指这两种制度而言。因此他主张严订考绩之法，无功不擢；各项恩荫，也主张大加减损。精贡举，主张于各地广兴学校，作育士人；应试者不仅须艺业及格，并须稽考其平日行谊；试进士者以试策论为主，其次始试诗赋。择官长，主张先后遴选各路的按察使入手，再以按察使甄别各路的官吏。均公田，主张对政府颁给州县的职田，平均分配，使地方官无论大小，均得以厚禄而尽职。厚农桑，主张由政府帮助农民兴利除害，如开河渠，筑堤堰等。修戎备，主张恢复府兵制，先于近畿实施，然后渐及于诸路。减徭役，主张省并户口稀少的县邑，以减省其地人民的徭役。

仁宗对仲淹的建议，甚表采纳，却引起士大夫的绝大反感。自宋兴到仁宗的百年间，士大夫受政府种种优待，变成特权阶级，大家都安于现状，以保持其既得权位。仲淹的革新计划，等于完全剥夺他们的特权，自然群起反对，因此仲淹在怨谤丛集的情势下，仓皇求去。他于庆历三年（1043）八月任参知政事，次年六月，即被迫离职，出巡西北边。五年（1045）初，罢参知政事，实际在职尚不到一年。他的改革方案，在他的任内所略能实行的，只有改善科举、选择官吏等一二项。其余或甫有端绪，或未及经办，即告搁置。到他罢职后，连他在任时所实现的，也一起恢复原状。他曾有两句传诵至今的名言：“士当先天下之忧而忧，后天下之乐而乐。”从这两句话，可以看出他的抱负，可惜当时与他具有同样抱负的人太少了。他的不能尽用其才，固然是他个人的不幸，也是宋室的不幸。