（二）内朝的产生

秦与汉初的丞相，虽掌握全国的大政，但丞相由皇帝委任，必须向皇帝负责，因此事实上皇帝是行政最高领袖。论理皇帝须经常视事，裁决国家的大计，但皇帝因不向任何人负责，所以他视事的范围和程度，全由他本人的意志或兴趣来决定。所以秦始皇可以事必躬亲，二世也可以一切不管。丞相的权力就因此轻重不一，遇到政治兴趣浓厚的皇帝，丞相除听命办事外，便没有多大权力；相反的，如果皇帝对政治不感兴趣，一切托付丞相，丞相便成为全国的主宰。大体说来，汉初的几位皇帝，因受无为政治原则的影响，对政治都不十分积极，虽也听事，却颇能持其大端，因此丞相权重。到武帝时，因为他本人想大有作为，亲自过问的事较前倍增，相权也就随之低落。

因为武帝要多管事，他的侍从和随员也增加了一大批，这批人便渐渐夺了丞相之权。而武帝晚年又把听事的地点，从外廷迁移至内廷，更低减了丞相的重要性。汉代的皇宫，可分前后两部，前部为“省中”，即所谓“外廷”，是皇帝与大臣决事之所，后部为“禁中”，亦即所谓“内廷”，是皇帝私人燕居之所。武帝既于内廷决事，丞相因位尊望隆，不便随时召入内廷，因此皇帝与丞相无形中疏远起来；而经常襄助皇帝处理国事的人，乃是一部分特许出入禁中的朝臣，以及经常侍从皇帝左右的士人和宦官，如侍中、尚书、散骑、中常侍、给事中等。这批人便形成了所谓的“内朝”，内朝的领袖便是武帝本人。内朝已决定的事，交给丞相去办，因此丞相渐变为听命于内朝的执行官，失去参与国家最高决策的权力。内朝的尚书原属少府，本是皇帝的一个私人秘书组织，其首长为尚书令，秩不过千石。但因有宣示诏令和阅读章奏的权力，乃渐变为发布命令的机关。武帝以后，尚书的权力益大，成为当政大臣所必兼的职务。

昭帝时，霍光以“大司马大将军领尚书事”的头衔辅政，又置前、后、左、右将军，成为内朝的最高决策集团，自此内朝从以皇帝为主变成以将军为主。在此以前，大将军本为出征时统帅的最高头衔，向例由外戚充任，如窦婴、卫青均曾出任此职。此外，又有骠骑、车骑等将军，地位不及大将军。最初这类名号，于战事结束后即予取消。武帝时，卫青、霍去病开始以将军开府于京师，位望虽隆，亦不大干涉政事。其后，重臣多加将军之号。到昭帝，大将军成为实际的摄政，丞相则变成大将军的部属；外朝官员，只有加侍中、给事中头衔的，才能参与内朝的决策，这是汉代政制的一大变革。其他名号的将军，如车骑、骠骑、卫将军等，也都从此成为辅政大臣的头衔。霍光以后，这类辅政将军，照例是外戚的禁脔。成帝时，罢辅政将军之号，仅称大司马，也都由外戚充任；只有哀帝时，以幸臣董贤为大司马，是个例外。由于外戚的辅政，造成王莽的篡位，结束了历史上的西汉时代。