（二）刺史制度的演变

刺史本是汉中央政府用以督察各郡的官。秦时，中央政府有时以侍御史临监各郡，但不常置，而监察区的大小，也不得而知。汉立国后，这制度停顿了一个时期，到惠帝时，才派遣御史巡视地方；文帝也有时派丞相史出巡，但尚不是常制。武帝元封五年（前106），正式分全国为十三个监察区，名曰“部”；每部设刺史一人，以监督所属各郡国。但三辅、三河（河东、河内、河南）及弘农七郡，因系畿辅之地，不在十三部内。刺史有经常的治所，每年多以八月巡行各郡国，遇有郡国守相以及其境内的强宗豪右有不法情事，即向中央举劾。其所举劾的事共分六项：（一）强宗豪右田宅逾制，凌暴寡弱。（二）守相不奉诏书，贪污舞弊。（三）守相刑赏冤滥，烦扰刻暴。（四）守相选才署吏，阿私不公。（五）守相子弟，倚恃势力，请托官府。（六）守相阿附豪强，割损政令。畿辅七郡的监察事宜，最初仍由御史或丞相负责，至武帝征和四年（前89），另设司隶校尉部以统之，自此监察区增至十四。十三部的名称以及每部所辖的郡国如下：

（一）豫州部 察颍川、汝南、沛三郡及梁国，今河南、安徽、江苏三省交界地。

（二）冀州部 察魏、巨鹿、常山三郡及清河、赵、平干、真定、中山、广川、河间七国，今河北省中南部地。

（三）兖州部 察陈留、山阳、东、淮阳、大河、泰山六郡及济北、城阳、济阴三国，今河南省东部及山东省西南部地。

（四）徐州部 察琅玡、东海、临淮三郡及泗水、广陵、楚、鲁四国，今江苏省长江以北及山东省南部地。

（五）青州部 察平原、千乘、济南、北海、东莱、齐六郡及菑川、胶东、胶西三国，今山东省中部及东北部地。

（六）荆州部 察南阳、南、江夏、桂阳、武陵、零陵六郡及长沙国，今两湖及河南省西南隅地。

（七）扬州部 察庐江、九江、会稽、丹阳、豫章五郡及六安国，今江苏省南部、安徽省中南部及浙江、江西、福建三省地。

（八）益州部 察汉中、广汉、犍为、越隽、益州、牂柯、沈黎、汶山、巴、蜀十郡，今四川、贵州、云南三省大部及陕西省南部地。

（九）凉州部 察陇西、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、安定、北地、武都九郡，今甘肃省全部、青海省东端及宁夏东南隅。

（十）并州部 察太原、上党、云中、定襄、雁门、代六郡，今山西省中北部、内蒙古东南部地。

（十一）幽州部 察渤海、涿、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、真番、临屯十一郡及燕国，今河北省北部、辽宁大部及朝鲜半岛北部。

（十二）朔方部 察朔方、五原、西河、上四郡，今陕西省北部、内蒙古河套地区、宁夏东部及山西省东北隅。

（十三）交趾部 察南海、郁林、苍梧、交趾、合浦、九真、日南、珠崖、儋耳、象十郡，今两广及越南北部地。

以上十三部所察各郡国，系以武帝时为准；其后虽郡国略有减削，但十三部范围并无多大变化。平帝时，王莽柄政，分全国为十二州，即将汉的朔方、司隶二部取消；并改凉州曰雍州，交趾曰交州。东汉仍省去朔方，而列司隶于州数，仍为十三部。

刺史秩六百石，地位较郡太守为低，刺史须任职多年，绩优者始可升任太守。但因其代表中央监察地方，权威甚重，渐至凭凌守相。成帝绥和元年（前8），改刺史为州牧，秩中二千石，位在守相之上。哀帝时以州牧权过大，于建平二年（前5）罢州牧，复置刺史，秩仍六百石。平帝时，复置州牧。东汉光武建武十八年（42），始再改州牧为刺史，其后一直维持到灵帝。但东汉刺史的权力较西汉为大，例如东汉时，刺史有考问人犯之权。刺史的这种权力，可能始于西汉末年，东汉时则更为普遍。又如刺史领兵出征的事，安帝时已屡有记载，这是西汉所没有的现象。因州较郡的范围为大，遇有较大规模的战事，一郡一国之力所不能胜任的，由刺史统筹，自然比较便利。正因如此，刺史的权威益形增加。顺帝时，更于诏书中明令刺史指挥诸郡，并把刺史名衔排在“二千石”之前，已等于是地方的最高行政长官。灵帝时，因四方寇起，汉廷于中平五年（188）在益、幽、豫等州设牧，以重臣出任，统领全州军政，与刺史并置。于是州牧之权益重，州部遂正式由监察区成为地方最高政区，往昔地方政区的郡县二级制，也变成州、郡、县三级制。［参看劳干《两汉刺史制度考》（载《国立中央研究院历史语言研究所集刊》第十一本）］