第二节议政王大臣会议

议政王大臣会议产生的历史背景

议政王大臣会议，是“议政王”与“议政大臣”集议诸事的一种议政形式，在清朝前期相当长的时间里，为皇帝指挥下议处军国大政的最高权力机构。这种特殊的治理国政制度的产生，有着深刻的历史背景，首先是与八旗制度及八和硕贝勒共治国政制密切相联的。

努尔哈赤创立了八旗制度，分封子侄为旗主贝勒，辖治旗下人员，两者之间有着严格的君臣君民的隶属关系。天命年间，努尔哈赤亲领正黄、镶黄两旗，大贝勒代善是正红、镶红两旗的旗主，二贝勒阿敏主镶蓝旗，三贝勒莽古尔泰辖正蓝旗，四贝勒皇太极领有正白旗，镶白旗为汗之长孙杜度辖领。汗之其他子侄、孙阿巴泰等贝勒，也各自拥有汗赐予的若干牛录。

由于各旗主贝勒的强大权势及其激烈争夺汗位，努尔哈赤于天命七年（1622）三月初三日向八旗贝勒宣布，今后要实行八和硕贝勒共治国政的制

①《光绪大清会典》卷43。

度，新汗由八贝勒商议后“任置”，军国大政由八贝勒议处，汗与八贝勒并肩而坐，同受大臣国人朝拜。天命十一年八月十一日努尔哈赤病故，经大贝勒代善提议，诸贝勒“任置”皇太极为新汗，以汗与代善、阿敏、莽古尔泰为主，辅以诸贝勒，议处全国军政要务。

雄才大略的皇太极对这种“共治国政”制十分反感，利用各种条件和机会，极力压抑旗主贝勒权势，提高汗的权力。天聪四年，他借二贝勒阿敏放弃永平之事，将其定为欺君误国十六大罪，幽禁终生，以忠顺于己的济尔哈朗继任镶蓝旗旗主。天聪九年底，又追定已故三贝勒莽古尔泰及其亲弟德格类谋叛大罪，将正蓝旗并为己有，独掌正黄、镶黄、正蓝三旗，并借故训斥大贝勒代善。这样一来，旗主贝勒的权势受到了一定的限制，八和硕贝勒共治国政制度难以延续下去了，因而议政王大臣会议应运而生。

崇德年间的议政王大臣会议

天聪十年（1636）四月，大贝勒代善等八旗贝勒大臣尊天聪汗皇太极为“宽温仁圣皇帝”，改国号为清，年号崇德。皇太极分封代善、济尔哈朗、多尔衮、多铎、岳讬、豪格为和硕亲王，阿济格为多罗郡王，杜度、阿巴泰为多罗贝勒。崇德二年（1637）四月，帝又命贝子尼堪、罗托、博洛等与议国政，各旗又各设议政大臣三员。此时的亲王、郡王皆是议政王，杜度、岳讬、阿巴泰等在天命年间就是“议政贝勒”，此时继续与议国政，八固山额真原来便系在议政处，“与诸贝勒偕坐共议”，加上各旗专设议政大员三员，及几位被帝指定议政的贝勒，这就是“议政王大臣会议”或“议政王贝勒大臣会议”的全部成员，约有四、五十人。

崇德元年起，清国正式进入在皇帝指挥之下，由议政王大臣会议议处军国大政的新时期。崇德年间（1636—1643），议政王大臣会议的职掌不算广泛，各旗内部事务由该旗旗主贝勒处理，特殊者交六部，一般事务，如举行科举，佥拨差役，分配人畜财帛，兴建殿、堡、山陵工程，等等有关吏、户、礼、兵、刑、工六部政务，由各管理部务之王贝勒督责本部官员，分别处理，只是当各部事务“有不能决断者”，才由议政王贝勒大臣会同议决。此时议政王大臣会议之职掌主要有二，一是军务，“凡遇出师，必先议定而行”，二是审理满洲王公大臣刑案。

这七、八年中，议政王大臣会议主要是遵依皇帝之旨，对宗室贵族过误予以议处，以压抑王权，提高君权，加强专制集权制。第一件大案就是对岳讬的惩治。岳讬是礼亲王代善之子，封成亲主，主镶红旗，长期“统摄”兵部，机警聪睿，善于用兵，是当时诸贝勒中不可多得的文武全才。岳讬早年与皇太极交往密切，在任置皇太极为新汗的过程中，起了十分重要的作用。但正因为其有才有权有功有势，与其父代善一起，红旗势力过分强大，故在相当一段时间里，这俩父子成为皇太极打击的主要对像。崇德元年八月，皇

帝命诸王及大臣，议处岳讬，以根据不足之六事，给其定上心怀异志对君不敬之罪，实际上是罗织罪状，有意加害。王大臣拟议岳讬论死，或免死监禁、籍没，皇帝却命革亲王爵，降为贝勒，罚银千两①。次年八月十八日，皇帝命岳讬在八旗王公大臣较射时射箭，岳讬以臂痛推辞未遂，随意拉射，弓堕地，掷向蒙古，诸王、贝勒、贝子、公、大臣以其妄自尊大，议论死或幽禁籍没，皇帝命降为贝子，解兵部任，罚银五千两，暂令不得出门①。

第二件大案是处罚代善。崇德二年六月，皇太极命法司审理上年进攻朝鲜时违令人员。法司断言，代善犯有多选十二员侍卫、秣马于王京等六罪，拟议削王爵。皇帝命王贝勒贝子大臣会审，议政王贝勒大臣赞同法司之议。可能皇太极知道，法司与议政王大臣系揣摩己欲压抑红旗势力，因而小题大作，太过分了，不利于政局的稳定，故仅“以代善罪状宣谕亲王、郡王、贝勒、贝子、群臣”，而“悉宥之”②。

此后，议政王贝勒大臣又遵依帝旨，多次议处代善、岳讬及其他王公，如豫亲王多铎、睿亲王多尔衮、郑亲王济尔哈朗、英郡王阿济格、肃亲王豪格、郡王阿达礼，贝勒阿巴泰、杜度、罗洛宏，贝子尼堪、博洛、公扎喀纳、篇古、博和托、屯齐喀、和讬、杜尔祜、穆尔祜、特尔祜等，皆因各种过失而遭受议处。这样一来，诸王权下降，君主权上升了。

顺治年间议政王大臣会议的发展

顺治元年（1644）清军入关后，事务纷繁，摄政王多尔衮、福临给予议政王大臣会议更加广泛的职权，议处军国大事。顺治元年六月，多尔衮与在京王贝勒大臣定议，“应建都燕京”，遂由沈阳迁都北京③。顺治四年七月，多尔衮命内大臣、六部尚书“偕诸王定议”，进封多铎为辅政叔德豫亲王之事，王大臣遵谕赞同此议。顺治五年十一月，摄政王出京行猎，闻喀尔喀部落二楚虎尔临近边界，立“集诸王大臣议”，决定遣英亲王阿济格、郡王博洛、硕塞等，统兵戍守大同①。六年六月，多尔衮统军离京往征大同叛将姜瓖时，谕令各部事务由内大臣、大学士、固山额真谭泰等人裁处，“其军国大事，集英亲王、议政大臣、固山额真，公同商议”②。

摄政王多尔衮充分利用议政王大臣会议来打击反对派，惩办与己不和的王公大臣，首先是集中打击肃亲王豪格及正黄、镶黄二旗拥戴豪格的大臣。

①《清太宗实录》卷30，页29。①《清太宗实录》卷38，页10。②《清太宗实录》卷36，页21。③《清世祖实录》卷5，页15。①《清世祖实录》卷41，页16。②《清世祖实录》卷44，页26。

早在入关前夕，顺治元年四月初一，正黄旗满洲固山额真何洛会等，讦告其主肃亲王豪格欲与属员杨善等谋乱，辱骂多尔衮，于是，“诸王、贝勒、贝子、公及内大臣会鞫”，遂“夺其所属七牛录人员，罚银五千两，废为庶人”，诛杨善等四员大臣③。同年十月，以豪格从征，仍复王爵，但顺治五年三月初六日，豪格又被人讦告徇隐部将冒功，欲将杨善之弟机赛补护军统领，“于是诸王、贝勒、贝子、大臣会议”后奏称，“豪格应拟死”，多尔衮假示宽大，命免死幽禁，夺其所属人员④。豪格寻即幽死，妻被叔父多尔衮霸占。就在幽禁豪格之前两天，诸王大臣会议，郑亲王济尔哈朗与两黄旗索尼、图赖、鳌拜、巩阿岱、锡翰、谭泰、图尔格、塔瞻等八大臣，于太宗死时谋立豪格为君，拟议处死郑亲王、鳌拜、索尼、革塔瞻、锡翰、图尔格等人爵职，多尔衮降旨，降郑亲王为郡王，罚银五千两，鳌拜免死赎身；索尼免死革职赎身，黜为民；塔瞻等分别削爵、革职①。

多尔衮运用议政王大臣会议来制裁反对派，固然收到了很大效果，但他

万万没有想到，他自己很快也要成为议处的对象。

顺治七年十二月初九日多尔衮病故，次年正月十二日福临亲政，议政王

大臣会议进入到新阶段，活动频繁，成员增加，议题广泛，权限很大。

福临相继命亲王硕塞、富绶，郡王多尼、济度、岳乐、勒都、罗科铎，贝勒尚善、杜尔祜、杜兰议政，加上原有的议政王济尔哈朗、满达海、博洛、尼堪、勒克德浑，以及贝子务达海、锡翰，镇国公韩岱，共有二十名议政王、贝勒、贝子、公。皇帝又规定，六部满蒙尚书、蒙古八旗固山额真皆系议政大臣，大学士满洲希福、额色黑、图海，汉军范文程、宁完我一度也被任命兼议政大臣，后因“其在内院办事，不宜又在议政大臣之列”，方予取消。一些内大臣、侍卫、长史、护军统领如鳌拜、索尼、额尔克戴青、遏必隆等人，也被任为议政大臣，加上各旗议政大臣三员，多达六七十人，人数之多，成员之广，空前绝后。

议政王大臣会议的职责和权限也扩大了，并常与大学士、九卿、翰詹科道联合会议。从其议处的内容看，主要包括以下十项。第一，审断重大案件。这主要是议处反对皇上的宗室王公及其党羽，如追论皇父摄政王多尔衮谋叛大罪，尽夺其母、子、妻封典，削爵籍没，将其正白旗改隶于皇帝，处死其亲兄英亲王阿济格，削爵籍没，降其亲侄多尼（多铎之子）为郡王，斩杀其党贝子巩阿岱、锡翰，大学士刚林、祁充格，吏部尚书谭泰、内大臣冷僧机等人。

第二，议处宗室王公、满洲大臣爵职的袭承晋封。顺治八年正月初十日，皇帝“命议政诸王、固山额真、大臣会议睿亲王子多尔博承袭事”（时尚未

③《清世祖实录》卷4，页3。④《清世祖实录》卷37，页15。①《清世祖实录》卷37，页2—14。

追罪多尔衮）。王大臣拟议，其俸禄、护卫名数及诸用物，三倍于亲王，将其原有百名护卫，裁去四十名，帝命留八十员。①

第三，商议军务，议定对策，惩治败将。顺治十一年，南明延平郡王郑成功拒不听抚，抗不剃发，皇帝命“议政王贝勒大臣会同密议速奏”，王大臣会议：郑成功“不降之心已决”，请敕该督抚整顿军营，固守汛界，勿令其兵登岸，骚拢生民，若有乘间上岸者，即时发兵剿捕，皇帝从其议。后郑成功进攻沿海州县，海澄公黄梧奏请诛戮其父郑芝龙，部议立即正法，皇帝谕“议政王贝勒大臣密议以闻”。王贝勒大臣议奏，应将芝龙及其弟、子正法，皇帝命免死、籍没，流徙宁古塔②。顺治十六年三月经略大学士洪承畴以即将消灭南明永历帝，“请敕议政王贝勒大臣密议”，进攻之三路大兵，“作何分留驻守”，兵部议奏，“留拨大帅官兵，镇守滇南，事关重大，请旨定夺”。皇帝命议政王贝勒大臣会议。王大臣等议奏，平西、平南、靖南三藩内，应移一王驻镇云南，一王分镇粤东，一王分镇蜀中，何王应驻何省，恭候上裁。皇帝命平西王吴三桂驻镇云南，平南王尚可喜镇广东，靖南王耿继茂镇四川（后改福建）。③

第四，复议死囚情罪。顺治十一年九月，皇帝谕刑部：重囚犯罪，法固难宥，但其中若万一有冤枉，死者不可复生，人命至重，恐违上天好生之心。自今以后，三法司照常核拟进奏，“复批议政王贝勒大臣详确拟议，以凭定夺施行。尔部即行传知”①。

第五，改定逃人法，惩治反对重惩窝主之汉官。顺治十一年，督捕右侍郎魏琯请宽已故窝主之家属，皇帝痛斥其偏私市恩，“著议政诸王、贝勒、大臣、九卿、詹事、科道各官，会同从重议处具奏”。王大臣等议奏，魏琯应论绞，皇帝命从宽，降三级调用。兵部议处徇私庇护窝主之托拖沙喇哈番吕献忠一案，回奏迟缓，皇帝“以兵部堂司官显有受贿情弊，下诸王大臣等议处”。王大臣议奏，尚书、侍郎及满汉司官噶达浑等，应分别降级革职罚俸，帝从其议②。不久，议政王大臣等又遵旨议定“逃入法”，窝主正法，有关官员重惩，皇帝予批准③。

第六，议处蒙藏等少数民族问题。清极重视与蒙古的关系，早期特设蒙古衙门，崇德三年（1638）改为理藩院，专管“外藩”事务，处理蒙、藏等民族事务，但遇有重大问题，仍交议政王贝勒大臣集议。顺治十年达赖五世入京朝贡后，奏称水土不服，请回西藏。因对达赖的安排，关系到喀尔喀蒙

①《清世祖实录》卷52，页11。②《清世祖实录》卷87，页4、6；卷108，页19、20；卷109，页3、4。③《清世祖实录》卷124，页14、15。①《清世祖实录》卷86，页18。②《清世祖实录》卷84，页3、7；卷85，页17。③《清世祖实录》卷86，页5—9。

古与清廷的关系，经议政王贝勒大臣议定，厚赐达赖财帛，册封名号，盛情挽留，召漠南蒙古各部王贝勒会见达赖。不久清帝赐以金册敕文，册封达赖为“天下大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛达赖喇嘛”。顺治帝曾降旨召外藩蒙古王所尚五公主及额驸来京，科尔沁部亲王吴克善、郡王满珠习礼以公主有病，奏请免朝，理藩院劾其不恭，应催令来京，严加议处。皇帝下谕：二王不闻命即至，借端推诿，“尔衙门会同议政王贝勒大臣议奏”。因满珠习礼星夜赶来，免议。议政王、议政贝勒会同上三旗大臣遵旨议奏：应夺吴克善亲王爵，降为贝勒，罚马千匹，皇帝命从宽免革爵，罚马千匹①。喀尔喀三部土谢图汗之下索诺额尔德尼遣使进岁贡驼马，理藩院因喀尔喀部曾掠外藩漠南蒙古巴林部人畜，不敢收受，请旨定夺。帝命议政王贝勒大臣集议。王大臣议奏：应遣使往视，若已全还巴林之人，则可令来使入口进贡，否则逐之。帝从其议②。

第七，惩治渎职大臣。帝谕吏都，原大学士今任刑部尚书图海，专擅恣肆，“负恩溺职，殊为可恶”，业已革职，议政王贝勒大臣、九卿、科道会同从重议罪具奏。王贝勒大臣议拟论绞，帝命免图海之死，革职籍没家产③。第八，议定典章制度，改革、完善行政制度。顺治十年正月，皇帝召集议政王大臣、内三院大学士、满汉九卿，谕告诸臣：各部院奏事，经朕面谕者，部臣回署录口谕票签，送内院照票批红发科，这样作，错误必多，朕日理万机，焉能记忆而一一予以改正。前都察院参吏部侍郎孙承泽双耳重听，通政使司参议董复年老，朕原谕交吏部议覆，乃传旨错误，致将二人革职。此尚易于改正，至于罪人生死，性命攸关，倘一时误杀，悔之何及！今后如何详明无误，合于大体，著定议具奏。王大臣等议奏：今后部臣照常面奏，候上览毕，退，上批满汉字旨，发内院，转发该科。帝允其议④。顺治十八年三月，辅政大臣传旨，谕吏部等大小各衙门：国家纪纲法度，因革损益，各代不同，必开创之初筹画精详，贻谋弘远，所定典例，可以永行无弊，“今应将大小各衙门见行事务，如铨法、兵制、钱谷、财用、刑名律例、内外文武各官一应恩恤荫赠谕祭造葬，款项繁多，难以枚举”，“著议政王贝勒大臣、九卿、科道，会同详考太祖、太宗成宪，斟酌更定，汇集成书，勒为一代典章，永远遵行”①。

第十，议处特殊大事。顺治十年八月，皇帝以皇后博尔济吉特氏系科尔沁亲王吴克善之女，为多尔衮所聘定，相处不协，谕将其降为静妃，改居侧宫。礼部奏谏，皇帝命“议政诸王、贝勒及大臣、内三院、九卿、詹事、六

①《清世祖实录》卷125，页17、18；卷126，页9。②《清世祖实录》卷78，页6。③《清世祖实录》卷125，页14。④《清世祖实录》卷71，页8、9。①《清圣祖实录》卷2，页5、6。

科都给事中、各掌道御史会议具奏”②。

顺治年间的议政王大臣会议，对扩大、巩固清皇朝的统治，维护满族贵

族的利益，提高皇权，削弱王权，起了相当大的作用。

议政王大臣会议的消失

顺治后期，十名议政王病故，五名议政贝勒贝子公中两名病逝，两名被处死，一人削职。其子嗣袭爵者，仅三人奉旨议政，议政的宗室王公已显著减少。三藩之乱时，郡王勒尔锦、贝勒洞鄂、察尼、尚善，贝子温齐，以贻误军机削爵罢议政，其后，亲王岳乐、福全、常宁又罢，亲王杰书病故，就很少见到王贝勒贝子参预议政了。这一机构也常写为“议政大臣会议”，有时也袭用“议政王大臣会议”旧词。

议政大臣的成员也减少了很多。康熙元年（1662），裁去八旗所设固定的二十四名议政大臣，八年又因人员繁杂泄漏机密，停止王府长史及闲散议政大臣议政。此后，议政大臣主要由满蒙八旗都统、尚书左都御史和内大臣三种官员充任了。

康熙年间，议政王大臣会议除一般事务外，主要议处用兵、民族关系、边界和重大案件等四个方面的问题。从平定三藩之乱、取台湾、雅克萨之战、三征噶尔丹，到征讨策妄阿喇布坦与罗卜藏丹津等等重大战争，其决策、军事方略、调遣兵将，等等，都由议政王大臣会议或参与处理。

三征噶尔丹前后，对漠北喀尔喀三部蒙古的安置，对青海蒙古各部的争取，派官入藏协助拉藏汗，册封六世达赖，等事，亦经议政王大臣商议处理。议政王大臣会议对中俄边界的签定，也作了大量工作，如议定《尼布楚

条约》签定后应行事宜。

平定三藩之乱后，对靖南王耿精忠等叛逆的处理，对贻误军机之王贝勒

贝子公和大臣的处治，皆经议政王大臣会议审讯议处。

议政王大臣会议虽然仍在议处一些军国要务，但是由于南书房的设立及康熙帝对入值书房大臣的倚任，索额图、明珠、高士奇、熊赐履、马齐、张廷玉等先后参赞机密，代拟诏稿，裁处部务，成了真正的宰相，议政王大臣会议的最高权力机构之地位和影响，受到了相当的限制和削弱。

雍正初期，胤禛充分利用议政王大巨会议来惩治反对派和威胁皇权的大臣，谕命王大臣议处廉亲王允禩、敦郡王允■、抚远大将军川陕总督年羹尧等人，分别将他们处死、削爵或监禁。

雍正帝为了加强和巩固绝对君权，在革除下五旗王贝勒对该旗之旗主权力的同时，于雍正七年设立军机处，将用兵及与此相关的蒙藏等少数民族事务归军机处办理，从根本上动摇了议政王大臣会议的基础，不叫议政王大臣

②《清世祖实录》卷77，页10。

经理政务。

乾隆前期，满蒙尚书、左都御史福敏、纳彦泰（蒙）、鄂善等人，仍按旧例列为议政大臣，称“议政处行走”，但已未见满蒙都统担任此职。议政大臣对一些具体事务尚在集议，如祭堂子典礼，出师告捷典礼，乾隆十几年用兵金川之时，它也有所活动，但军国大政已由军机处商议报乾隆帝批准，议政大臣会议已名存实亡，“议政大臣”成为虚衔，因此，乾隆五十六年十月二十四日，弘历下谕将其革除，谕旨称“国初以来，设立议政王大臣，彼时因有议政处，是以特派王大臣承充办理。自雍正年间设立军机处之后，皆系军机大臣每日召对，承旨遵办，而满洲大学士尚书，向例俱兼议政虚衔，无应办之事，殊属有名无实。朕向来办事，祇崇实政，所有议政空衔，著不必兼充，嗣后该部亦毋庸奏请。”①议政王大臣会议终于在成立一百五十六年之后正式消失了。

①《清高宗实录》卷1389，页26、27。

第一节职官制度第三节财政管理