东北边境
东北边境的强大边境藩镇的成长，与中国对外的和军事的总政策是完全一致的。自7世纪末契丹和奚对河北大举入侵以来，它们持续的压力需要唐朝在这里保持强大的兵力。大约到742年，范阳及其附属的平卢藩镇有兵力13万，它们形成了坚强的防御堡垒，而且还有不容忽视的打击力量。但这并没有导致任何大的领土扩张。虽然中国人终于在东北重建了远至辽河的控制，但这远没有完成7世纪隋炀帝、唐太宗和唐高宗的目标。[8]范阳的领导权如同其他边境藩镇那样，日益落到职业军人手中。以前这些人在那里很少能指望升迁到低级和中级官员以上，但现在他们之中能力最强的人发现能够升任最高的官职。
在这一背景中，我们必须先考察一下安禄山的事迹。[9]安禄山为粟特族和突厥族的混血儿，从青年起就在中国军队中服役，他的擢升无疑归功于军功。在他四十来岁时，他已取得一个职业军官的最高和最有权势的地位：在742年成为平卢节度使；在744年又任邻近的范阳镇节度使。他身兼两职是有充分理由的，因为两镇需要最紧密的协调。但容许他在这两个职位上留任达12年以上则是很不正常的（节度使的正常任期为三年），何况同时他又有兼职（750年兼河北采访使，751年兼河东节度使），从而使他成为东北不容挑战的长官。让一个人能集如此大权于一身，从这一点可以看出，朝廷在授权这一基本任务方面显然已经变得草率从事了，所以安禄山才能取得为自己招兵买马的良机——如果他愿意，他还能选择违抗朝廷这条道路。
安禄山之所以如此受宠，部分原因在于他自己的性格和过去的经历。虽然绝大部分史料——主要在叛乱进行时期写成——把他描绘成肥胖的小丑，但他仍是一个在漫长的镇守期间保持东北边境安全的有成就的军事将领。另外，他还兢兢业业地建立与朝廷各方面的关系，取得了很大的成绩；事实上，权势炙手可热的宰相李林甫在752年死亡前，玄宗在临近悲惨的结局时，仍然对他恩宠有加。鉴于他集权力和荣誉于一身，很可能从8世纪40年代中期起，他被认为是一个不可缺少的人物。从朝廷总的发展形势看，这些都不是偶然的：安禄山的崛起及其地位的巩固与玄宗不再积极领导国务和强大的节度使日益参与朝政的情况是一致的。
在玄宗朝的最后20年中，玄宗究竟提供了多少积极的指导，这是很难回答的。他越来越依靠强有力的人物：在朝廷，李林甫在734—752年这段非常长的任期内是宰相和实际的独裁者，以后接任的杨国忠几乎同样独裁；在边境，东北的安禄山和西北的哥舒翰在很长的时期内都同时掌握几个藩镇。另外，从8世纪40和50年代朝廷的政治争吵和角逐中，人们也明显地可以看出玄宗对日常的政务越来越不加过问了。
在这些情况下，比帝国其他官员能更直接行使地方和军事权力的节度使都不免卷进操纵政治的角逐之中。但这带来了边境将领——或至少那些有足够的野心和机智在政治领域中纵横捭阖的边境将领——干预政治的危险。李林甫之死是一个转折点，因为只有他拥有在帝国其他实权人物中间保持平衡所必需的毋庸置疑的权力和威望。他死后，在导致叛乱的最后几年中出现了安禄山和杨国忠之间你死我活的激烈斗争，这一斗争只有玄宗的有力行动才能解决，但他的消极态度反而助长了斗争的发展。在这种形势下，撤换安禄山的各种企图不能简单地再被看成是替换一个任期早已届满的将领或让他退隐的事情。杨国忠本人很可能主张加强中央控制边境将领的总政策，但安禄山认为，如果替换他的企图得逞，这只会使杨国忠取得更大的权力。
但是，尽管历史学家对宫廷政治斗争表现出强烈的兴趣，却不能为叛乱的起源提供圆满的或令人满意的解释。古往今来许多评述者把注意力集中在安禄山及其许多追随者的非汉族出身方面，他们坚持这些人生来（或被养成）桀骜不驯和贪婪成性。这些人所受的中国文化的影响甚为肤浅，所以不甘心接受传统约束而一心渴望征服和掠夺。因此，安禄山之乱被视为“在国内进行的外患”。[10]虽然这一观点并非全无根据，但它也不能提供有说服力的解释。它假设在作为中国兵员来源的不同民族中存在一个共性，而没有看到在它们中间存在的语言和文化上的重大差别。其次，它假设所有“胡人”接受中国文明的程度都很低，而实际上随着接触时间的长短和接触质量的高低，同化的程度也大不相同。边境城镇的长期居民——可能已与汉人婚配，或是第二代或第三代汉化“胡人”——不可能作出与来自草原的新迁入者相同的反应。再次，它忽略了一个简单的事实，即安禄山麾下包括许多汉人，而另一方面，回纥人和其他“夷狄”后来证明也属于唐王朝最坚定的捍卫者。
近年的两大论点试图参照一些地区的特征来解释叛乱。已故的陈寅恪发展了夷狄论的另一深思熟虑的变种论点：8世纪初期异族的迁入河北导致了最后使东北社会“胡化”的过程。这一过程到8世纪40年代已发展到如此程度，以致充分了解这一形势的唐朝廷只有树立一个“羯胡”（安禄山）作为保持控制河北和东北的唯一办法。因此，陈寅恪所看到的夷狄因素不仅涉及安禄山及其所属的兵将，而且还涉及整个这一地区的人口。[11]除了这类文化解说的高度主观性连同它的模糊和带激情色彩的“胡化”观念外，陈寅恪这一引人注意的假设没有足够的证据作为依据。他的叛乱前的证据所指的不是整个河北，而只是具体地指边境地区；他用的叛乱后的材料——这是他论证的大部分依据——则错误地把一些具体的后果归因于主观设想的文化变化，而不是归因于这一区域取得的事实上的政治自治。
谷霁光提出的另一个主要的解释迥然不同，他的论点稍经修改又被浦立本采纳。两个人都从河北（在东北）对唐朝廷（在西北）的长期异化这一角度来解释叛乱，这一异化过程主要是朝廷对该区的歧视政策造成的。根据这一理论，安禄山是作为这一地区的感情和利益的代表出现的。[12]但关于朝廷和河北道之间长久分裂的证据不够充分，而且几乎都来自7世纪的材料。此外，成为这一论点前提的河北地区支持叛乱的广泛基础始终不明显——不论在叛乱前、叛乱时和叛乱后都是如此。
我的观点是叛乱产生于基本上是政治性质的若干牵涉面较小的环境，它们与中国文化的敌人的大规模渗透或长期的地方分离主义无本质的联系。这场叛乱其实并不是产生于任何大的社会危机。在叛乱开始时，河北道除了提供基地外并未卷入。引起这场叛乱的原因要在边境形势中而不是在河北道内寻找。虽然边境藩镇的建立和以后的发展使得它可能对唐统治皇室进行挑战，但关键的一个发展是指挥机构逐渐被那些很难被认为是唐统治阶级的成员的人所控制。这些人为职业军人，地方观念强，社会出身往往很低，所以形成了一个与正规官僚集团显著不同的集团。[13]朝廷和它的边将之间的社会和文化差距不一定产生敌对，也不会使叛乱成为不可避免的事。但它能使一个强有力的将领纯从自己的私利出发去寻求其袍泽的支持，并对他们认为很少有共同点的朝廷宣战。从这个意义上说，这场叛乱最好用到玄宗朝快结束时已经形成的政治军事结构的变动来解释。
安禄山极不可能像我们掌握的大部分史料所声称的那样早就有谋反的计划。事实上，他潜在的敌对行动似乎只是到李林甫死后他看到杨国忠对他的地位构成威胁时才开始的。不过在他镇守边境的漫长时期，他显然已乘机扩大和巩固了他个人的权力及他指挥的军事力量。他通过合法的和非法的方式扩大其军队的规模，并建立了一支绝对忠诚于他的8000假子的精兵——这是五代私人军队的前身。据说他还从边境外征募许多新兵（这些人不可能有强烈的忠君思想）和采取提拔和滥赏的慷慨政策，这些都是为了加强他与部下的关系。他凭借自己受玄宗宠爱的有利条件，甚至直接控制了西北主要牧马中心之一，这就保证他能得到骑兵马匹的充分供应。最后，通过他在东北的漫长的任期和兼任的河北道采访使之职，他能影响东北文武官员的任命。[14]这样，到他与朝廷决裂时，他拥有一个强大富饶的地区基地，并已建立了一支庞大和训练有素的、其核心由效忠于他个人的追随者组成的军队，它与其说是属于皇帝的，远不如说是属于安禄山的。可以毫不过分地说，到755年，安禄山控制的藩镇已经出现了他叛乱后自治和半自治地方政体的主要特征，虽然这些特征尚有待于向帝国的内地渗透。
当安禄山相信他已失去玄宗的支持，失宠又一定会发生和迫在眉睫时，他才最后与朝廷决裂；他又坚信自己拥有足够的力量去推翻王朝。对于他的希望来说，关键是要进行迅速和决定性的打击；因此他的战略核心是立刻占领政治中心地区。这样就会使统治皇室威信扫地，也许还能使它垮台，从而使安禄山成为最可能的继承者。安禄山的信心是可以理解的，因为他统率的部队在开始叛乱时约为20万人，其中15万人被动员去参加重大战役。由于留守平卢镇的约2万名士兵倒戈和河东道的一些部队没有参加叛乱，他的总兵力立刻减少了。安禄山对自己在河北的控制和对他的进攻力量估计过高，这一战略归于失败，随之而来的是在帝国的心脏地带自始至终激烈地进行的消耗战。
勤王军的人数远为众多，但这一优势毫无用处，原因有二。第一，如前所述，几乎全部帝国的兵力都分布在边境沿线，这样内地已没有多少训练有素的部队能抵挡安禄山的进攻。所以安禄山的军队在遭到坚决抵抗之前经河北过洛阳而所向披靡。此外，最精锐的政府军被牵制在偏远的边境，要花相当长的宝贵时间才能被调回，而这样做又显然会削弱或被迫放弃边境的阵地。第二，在叛乱的第一阶段，勤王军的战略需要不加选择地使用兵力。他们再三在广阔的前线进行正面进攻以期制服叛军，但最后都不但以失败告终，而且因大量损兵折将而严重地妨碍了以后的行动。结果，陇右、河西和朔方三大西北藩镇的久经沙场的部队都大为损耗，只有朔方军作为一支完整的部队还能继续作战。
安禄山之乱的经过
叛乱持续了7年以上，从755年12月至763年1月。从纯粹的军事角度看，它可以分为五个明显的阶段，每个阶段都被几场决定性的或有潜在决定性的战斗所决定。它们是：
（一）755年12月至758年6月叛军最初的胜利阶段，它以叛军在潼关的进攻受阻和勤王军在叛军后方河北的起事告终。
（二）756年7月至757年11月叛军占优势及其军事力量和地域控制处于鼎盛的阶段。
（三）757年11月至759年4月政府收复京都和接近平息叛乱的阶段。
（四）759年4月至762年10月叛军重新崛起和随之而来的长期僵持阶段。
（五）762年10月至763年1月政府最后进攻和取得胜利的阶段。
这是一场长期和激烈的冲突，其结果几乎到最后仍不能肯定。但冲突中间存在军事上相对停顿的漫长时期，例如从757年秋至758年秋政府收复两京以后，事实上760年全年和最后战役前的18个月这几个时期都是这样。因此严格地说，叛乱期不应被认为是连续不断战斗的7年，而应该是帝国一直处于全面战时体制的漫长的时期。
虽然战斗的间歇有种种原因（指挥的变化、进一步征募兵员的需要、甚至天气），但主要的原因无疑是后勤的问题。每一次阵地的大变动都需要对供应线作新的部署，而这正值帝国财政结构完全崩溃之时。在这一方面，叛军的日子可能比中央政府好过些，尽管他们控制的地区较小。河北是坚固和可守之地，靠近主要的冲突地区。相比之下，政府发现自己被夺去了主要的收入来源：河北当然已经丧失；河南的部分地区被叛军占领，而且已被战争破坏；与长江诸道的联系由于叛军破坏了汴渠的几条交通线而基本上被切断。此外，玄宗时期积累的大量剩余粮食和物品在叛军占领两京时大部分已被毁掉。在这些情况下，政府被迫从三个来源取得有限度的正常岁入：关中本地的生产（但只在758年以后才有挹注）；从南方跨秦岭经汉水运来的少量资源；一切能从四川通过陆路运来的物资。在其他方面，政府只能采取短期的权宜措施：卖官鬻爵和出售委任状，操纵通货，开征商业税和生产税。因此，中央政府不得不在非常拮据的情况下与叛乱作斗争，这有助于解释它作战的时断时续的缓慢的节奏。
领导问题也影响冲突的进行。下文将谈到，政府有时因为不能对自己的战地军队和它在地方掌权的代表进行控制而严重地受到损害，但至少从756年秋季起，它在中央仍保持领导权的延续性和稳定性。叛乱政体则并非如此。有四人相继任叛军的领袖，但每人（不包括安禄山本人）都杀害了他的前任才取得指挥权。每人都僭号称王，力图使他的权力合法化。安禄山未能利用其最初优势的事实和流传至今的对他的各种描述，都说明在755年他的鼎盛期早已过去。他在757年初期遇刺，其子安庆绪接替他，控制叛军直至759年春。史料把安庆绪说成是一个平庸之辈，但他的不幸在很大程度上是由于他的洛阳政权不能从河北叛军地区得到足够的支持，这些地区那时在他后来的继承者史思明的控制之下。史思明任叛军领袖后证明是一位杰出的将领，如果不是他的儿子史朝义在761年春通过与人合谋将他杀害，他很可能推翻唐朝。虽然史朝义坚持与庞大的勤王军对抗直到762年的相当长一段时期，但结果他在年末在帝国军队最后的进攻下被消灭。且不说这四人的个人性格如何，领导权的不断地和激烈地变化显然使叛军难以保持任何巩固的团结和凝聚意识。
安禄山最初的战役取得重大胜利。在一个月内，他已占领了河北、河东的几个部分以及包括东都洛阳和黄河中段航道的河南北部。这时，河北勤王军的联合抗击和在潼关匆忙集结的帝国军队阻止了他的迅速推进，使他不能直驱西京长安。尽管遭到这些挫折，他仍在756年的阴历新年初一在洛阳称帝，国号为“大燕”。朝廷那时正在为动员抗击，为从北方和西北边境召回部队，为征募新的人力资源和授予地方官员额外的兵权而作出疯狂的努力。
事实证明，这些应急措施中有一项具有特别深远的影响。朝廷在企图为其匆忙集结的部队提供指挥机构时，求助于以前为用于边境而发展起来的节度使制的模式。第一个内地节度使是在叛乱爆发后不久时为河南道任命的。[15]由于节度使结构早就适用于战斗中的主动灵活的指挥而不同于归朝廷节制的臃肿的军事组织，它在其他地区推行的理由就不难想像了。但是，节度使制从一开始就有意使之在高度独立的情况下发挥作用，而且基本上体现了一种军事分权体制。在一些重要方面，它是与严密的中央控制的原则不相容的。虽然在一开始，它在帝国内地的扩大使用单纯是一种军事上的权宜之计，但这一制度被准许长期有效，并为地方在以后的两个世纪提供了全面的行政和军事的基础。
河北勤王军的行动是对叛乱者的一大打击。这些起事从755年末到756年后期几乎持续了一年，它们使安禄山停止西进，并且本来完全可以在早期把叛乱镇压下去。安禄山通过河北已迅速推进，很少系统地采取牢牢控制该道的措施。他显然相信，他留在幽州（今北京）和留在平卢镇境内的满洲边境的守军能控制这一区域；此外，他有充分理由对及早取得胜利抱有信心。但是在他通过河北后一个月稍过，河北勤王运动风起云涌并且迅速从东面的德州（在今河南的德州[原文如此——译者]）和西面的镇州（正定）向外蔓延。有的地方，起事由一些安禄山认为不必予以替换的刺史领导，而另一些地方，领导起事的则是把安任命的刺史杀掉或赶走的较低级的官员和地方领袖。河北多一半的州起来反对叛乱者；虽然它们之间很少协调行动（它们各自的兵力也很弱），但它们的确保持了密切联系，这样就有助于发展运动。勤王者的目标不仅是不让叛乱者控制他们本人的州县，而且更重要的是要切断安禄山在洛阳的主力军和幽州叛乱基地之间的联系。他们当然知道，如果没有中央政府军的援助，不论时间长短，他们抵御叛军的可能性实际上是不存在的。[16]
勤王运动的运势变化很大。756年初期，随着叛乱者第一次软弱无力的镇压活动的失败，大量正规军从安禄山在河南和北方的军队中抽调出来，迅速重新占领许多地方。但是李光弼和郭子仪率领的正规政府军从河东（今山西）经太行山几个关隘抵达河北，从而又激起了新的起事浪潮。接着在这一年的初春，平卢的一些部队出人意料地倒向政府，叛军的地位又趋恶化。[17]这就迫使河北的叛军后备军驻守幽州。勤王军在击退叛军的同时，于756年中期已经控制了横跨河北直至沿海的地带，完全收复这一区域的可能似乎出现。但是朝廷的大部分人却不能敏锐地看到更大的战略可能性，反而全神贯注于通往京师的各要道的形势，因为政府军正在潼关与叛军主力相持不下。最强大的政府军在那里不与叛军交锋。政治考虑支配着这些朝廷大臣的观点。他们担心，如果政府经过连续几个月的努力而显然不能彻底粉碎叛乱，就会大大地动摇人民的信心。还存在朝廷官员和潼关统军将领之间的严重战略分歧，从中人们同样可以看出在文官和武将之间、朝廷和边将之间的那些首先导致叛乱的对立和不同利益。
结果，以杨国忠——他对安禄山的敌意无疑促使叛乱爆发——为首代表朝廷文官利益的一方占了上风。756年阴历六月，朝廷下令，命军队全面出击，这在政治上是权宜之计，但在军事上是草率从事的莽撞行动。[18]结果政府一方大败：参加进攻的18万官军大部分遭到伏击，被分割和消灭。政府因缺乏完整的后备军，不能在叛军和京师之间的地带再进行防御。几天后，玄宗及其朝廷出逃，长安被叛乱者占领。玄宗前往四川避难，在一个经常加以戏剧化的插曲中，杨国忠与他的堂妹杨贵妃在途中被不满的部队所杀。同时，皇太子，即未来的肃宗，撤往西北的灵武，以期在那里集结支援力量。
在许多人看来，老皇帝此时已威信扫地，所以皇太子在下一个月的僭位掌权普遍被人接受。在肃宗流亡朝廷召集的部队中，有在河北作战的部队；征召的行动是不可避免的，但它促使河北勤王军抵抗的崩溃。勤王运动的活动中心一一丧失，这样就实际上结束了唐朝在那里的权力。东北边缘平卢的勤王守军被孤立，最后在762年，他们通过海路撤至山东。潼关的一场灾难性的战斗必须被视为一个重要转折点，因为它使叛乱者时来运转，使王朝几乎崩溃，并使战争无限期地延长下去。
但是从长期看，关键的因素证明是全国大部分地区继续留恋唐统治皇室。这种忠诚在下一年中受到严重的考验，当时肃宗的朝廷遭受一系列严重的失败，只有一些小的胜利稍稍有所弥补。一切努力都集中于收复长安这一唯一的目标。756年秋，然后又在757年春，勤王军对占领长安的叛军发动进攻，但都被击退，损失惨重。在南方，叛军穿过秦岭，直趋汉水边的襄阳，虽然他们朝东南向淮河的推进在宋州（今商丘）被持续到757年秋的英勇的抵抗所阻。[19]
再往南，动乱也出现了。在潼关败后面临政权可能垮台的情况下，玄宗已把帝国的几大地区交由诸王子控制，极力企图依靠皇族的忠诚来维系王朝。他的一个儿子李璘例外地已至长江中游镇守，在757年初期举兵叛乱。也许李璘预期自己会成功地领导唐朝中兴，所以溯江而下夺取富饶的长江下游地区；但他被迅速打败和杀死。同时在边境，外邻开始利用中国的内乱来侵吞当时仍由唐朝控制的地方。主要的受益者为吐蕃和南诏。前者侵入陇右（甘肃），限制了唐朝与中亚的交往；后者在四川进行蚕食。但是甚至在极南方（包括安南），非汉族部落也起来叛乱，迫使中国当局撤离。
虽然朝廷虚弱无能，但暂时占有军事优势并控制河北、黄河，远至长安的大部分渭水流域和大部分河南（中国最最富饶和人口众多的区域）的叛乱者却没有另立取代唐朝的稳定的政体。虽然由于材料很少，人们不可能推测他们的政策，但显然他们取得的支持很少，并一直被视为是些粗鲁的边境军人而已，除了进行军事征服外，根本无权统治。也许安禄山在一开始未能取得全面胜利的事实足以使他的希望趋于破灭；斗争一旦拖延下去，王朝就能够利用剩余的巨大力量和支持，其中大部分是无形的。这件事本身就证明了唐朝至755年的统治的成功。但叛乱者的眼光短浅的政治头脑一定也起了作用。另一个因素是叛乱者领导内部的离心离德，随着安禄山在757年初的遇刺，分裂达到了最严重的程度。[20]其子安庆绪继承指挥可能恢复了洛阳大本营的和谐，但此事却疏远了在河北继续带兵的安禄山一代的将领，其中最著名的是史思明。事实证明，当时河北和洛阳两派已经公开化了的争吵几乎是致命的。最后，值得注意的是，叛乱者在洛阳建都后，始终只对长安表示一种消极的兴趣，即不让唐朝得到它而已。除了他们的东北渊源外，他们是否也认识到渭水流域越来越不适宜充当政治中心？
随着757年秋政府军发动的进攻取得胜利，事态似乎发生了决定性的转变。转变始于英勇善战的回纥雇佣军率先大举进攻以后在阴历九月收复长安，这是他们在叛乱期间两次决定性贡献中的第一次。经过了一系列的胜利，进攻在阴历十月收复洛阳时结束。叛军不得不放弃邻近地区（其中包括他们最近已经占上风的河南南部和东部），退到黄河以北。叛军大本营被迫撤回河北西南的相州（安阳）。政府肯定作了有成效的军事努力，但它的成功主要是由于河北的叛军不能为其西面的军队提供足够的支持。这些失败以及两京的丧失在当时公开地把叛乱者分裂成两个对立的阵营：相州的安庆绪和幽州的史思明。到758年初期，叛乱者的前途显得如此渺茫，以致史思明本人宣布向皇帝投诚。朝廷由于不能最后消灭他，不得不满足于他名义上的投降，所以就封他为原官。
在收复洛阳后不久，朝廷实际上停止了主动的军事行动。它的资源暂时耗尽，朝廷的政治家们认识到，叛乱者此时虽被牵制在河北，但仍十分强大，不能一举消灭。总之，政治家普遍的期望是：最坏的逆境已经结束，唐皇室已被保存下来，现在可以进行必要的重建工作了。758年颁布的大赦令宽恕了除少数有名首领以外的所有叛军。[21]这是有意识地愈合国内分裂的企图，但它也为促使叛军内部倒戈以削弱敌人力量的战术目的服务。
在758年的大部分时期内，政府表现的有限的军事主动性令人费解（除了它自身继续虚弱这一理由外）。秋季发动的新进攻把叛乱者赶出黄河，但安庆绪率领的叛军主力部队成功地撤至壁垒森严的相州大本营以确保自身安全。政府军采用一种极为谨慎的战略，不在乎取得对河北其他地区的控制，而只把该城围困起来。围城持续了整个冬季；到759年春，围城者和困守者同样筋疲力尽。同时，朝廷对北方的叛将史思明的不适当的处理（可能是史思明军事上的老对头李光弼的过错）又促使他背离朝廷。他再次叛乱，率军南下。在很长的一段时期内，他袭扰围困相州安庆绪的政府军，最后在阴历三月与他们进行对阵战。虽然据说他与政府军的力量对比不到1∶10，但他的军队仍把所谓“九节度使”的勤王军彻底击溃，迫使他们一路撤至洛阳。史思明于是进而消灭安庆绪及其支持者，为自己取得了叛乱的大燕朝的皇位。[22]在当时，惊慌失措的朝臣把占压倒优势的政府军的惨败归咎于缺乏一个受权的最高统帅以指挥和协调几支军队的将领的行动，虽然这不能完全解释这次战败，但是在以后的几十年内，因各个节度使在联合作战中各自为战而引起灾难性后果之事，则是不乏其例的。
这样，刚在一年多以前似乎几乎完蛋的叛乱又进入了另一个阶段，它的结束变得遥遥无期。759年秋洛阳和汴州陷落，政府命运进一步恶化。从此以后，时而一方主动出击，时而另一方主动进攻，但双方都未取得任何明显的胜利。长时期的对峙一直持续到761年初期。也许就在这一叛乱阶段，出现了对现存政治和社会秩序最有害的后果。虽然朝廷幸亏没有其他危险的僭号者出现，但它本身却不能恢复元气。汴渠源头几个关键地区的丧失和汴渠本身的失修，排除了从长江各地取得大量收入和运输军事物资的可能。因此，朝廷能取得收入和支援的地区依然是十分有限的，面对这些地区，政府不得不采取越来越严厉的措施。[23]由于旷日持久的战争，叛乱者盘踞的河北地区一定非常困窘，但自756年以来已没有大的战斗，此时它可能已从最初叛乱造成的困境中恢复过来，并且又变得比较富饶了。
从长期看，具有同样严重后果的是，对地方的控制越来越多地从中央当局手中丧失。这些年的记载充满了哗变和小叛乱之事，它们几乎都出于个人的野心和对抗，而不是为了宏图伟业。政府一再因这类与主要叛乱活动或叛乱政权毫无关系的动乱而分散精力和受到牵制而不能实现它的主要目标。759年晚期，接着又在760年初期，在汉水流域和长江中流爆发了相当规模的叛乱。760年后期，长江下游又有一次大起事，761年和762年的四川也有起事，但这远远不是所有的动乱。地方权力斗争、暗杀和公开蔑视秩序的事例甚至更多。
这类目无法纪的行为常常使人难以分清敌友。例如，长江下游地区诸城市遭受的唯一一次严重战祸发生在760—761年冬季镇压刘展叛乱的时期。前来镇压叛乱者的政府军在扬州和楚州这两个富饶无比的商业城市胡作非为，大肆掠夺和杀戮而不受惩处。数千名外国商人被杀。[24]762年，由征苛刻的税的企图引起的民众起义也遍及长江下游地区。袁晁领导的叛军据说总数即近20万，他们蹂躏了浙江的大部分，直到763年阴历四月才最后被镇压下去。
在中央政府的眼中，比这些叛乱甚至更加严重的现象是地方将领日益不请示京师就擅自行动的倾向。这些地方当局从朝廷往往已得不到指导和真正的帮助，而只能自己临时设法满足地方的需要，例如在财政方面就是这样。但在其他方面，它们干脆对朝廷的指令置之不理。总之，由于战争艰难地进行而冲突又无结束的迹象，对王朝政权的一种信任危机显然发展了，它转而又妨碍政府作出粉碎叛乱的决定性的努力。
叛乱者当然一定继续希望帝国权力全面崩溃。至少，史思明的将领们期待达成一项妥协的解决办法，容许他们保持自己的地位和地方的权力范围。但无论如何，消耗战既拖垮了中央政府，也拖垮了叛乱者。可能为了寻求新的供应来源，史思明在761年初期又对勤王军的领地发起进攻。事实上，是叛乱者而不是政府军差一点有了决定性的突破。761年4月在洛阳附近的又一次大战中，他们击溃了政府军，并且威胁要沿黄河向西发动另一次进攻。但史思明不久被其部下所杀。[25]这对叛乱者来说是一个大灾难。他的死亡使发动新攻势的前景趋于破灭，并且也使叛乱长期所抱的胜利希望烟消云散。如同安庆绪，我们的史料对史朝义也不注意，但我们应该认识到，叛乱者在他的领导下有一段时期依然是强大的。直到进入762年相当长一段时期，境况才不利于他，并且又像安庆绪那样，他最后被他的一些高级军事将领的背叛所解决。现在正在为第四个首领效劳的这些人发现，保全个人性命的要求优先于效忠的要求。
762年阴历三月新帝代宗在长安登基，但他的继位对冲突的进程没有什么直接的影响。可是他登基后随即颁布大赦，以重申肃宗的宽大政策，这对结束叛乱起了直接的作用。[26]叛乱的结束是突然来临的。可以确定战争最后阶段的日期从762年的初期或中期开始，但不论在那一年的初期力量对比可能发生了何种变化，政府的大捷和大量失地的收复都只是秋季攻势的结果。阴历九月，派往回纥可汗的使者发现，史朝义已在试图说服回纥人进行反唐的干预。唐帝就派曾以女儿嫁给可汗为妻的仆固怀恩前往回纥朝廷；仆固在那里说服可汗参加对史朝义的协同进攻。对朝廷来说，再次向回纥寻求军事援助的行动肯定是它经过6年连续的战争和内乱后在虚弱和走投无路的情况下采取的一个措施。[27]
决战以阴历十一月叛乱者在洛阳城外的惨败告终。洛阳又被收复，然后同样遭到勤王军和回纥人的蹂躏和掠夺。史朝义在这次战斗中人马大量丧失使他处于严重的劣势。这次战败对他主要的战地将领的影响同样是重要的，因为尽管叛乱者在河北仍拥有重兵，但这时将领们相信他们的事业已经失败。他们一一背叛史朝义而向皇帝投顺。史朝义接连败北，最后被赶往河北的北面。当763年初期他抵达安禄山原来在范阳的根据地时，守将把他摒于城门之外。他被迫逃入契丹和奚族之间的边境，根据一个记载，他终于自尽而死。随着他的死亡，叛乱结束。
叛乱是在没有任何最后的和决定性胜利的情况下结束的，这种方式反映在763年河北建立的新权力结构方面。肃宗和代宗几年来都积极地鼓励叛军首领们自动投降。在叛乱后的处理中，叛乱的全部责任由安、史家族及其直接支持者承担。所有其他的叛乱者都准许为唐王朝效力，许多叛乱头目被批准在原辖地任官。[28]朝廷不但愿意赦罪和保证安全，而且还确保叛乱将领的权力和官阶，其原因有二，它几乎不惜一切代价地急于结束敌对行动；它预料一旦和平和现状得以确立，就能够控制以前的叛乱将领。这一政策在唐王朝第一个10年进行得很顺利。但在这时这种政策的实施结果就不像预料的那样。当然，主要叛乱将领的倒戈最后促使叛乱迅速瓦解。但河北——中国人口最多和最富饶的道之一——这时一分为四，并且落到了被代宗朝廷任命为节度使的前叛乱将领手中。政府与其说是镇压叛乱，倒不如说通过妥协的解决办法来结束叛乱。在河北，妥协的代价证明是昂贵的。
在全帝国，占主导的心情是松了一口气，而不是欢欣鼓舞。以前人们很多次对胜利抱有希望，结果反而失望。现在“胜利”已经来临，但“胜利”是暗淡的，是通过代价十分昂贵的回纥盟军的干预和对叛乱者的全面宽大取得的。
全帝国处于混乱、多事和分裂的状态。实际敌对行动的结束使政府面临大量紧急的问题。第一种倾向是想重建755年的状况，因为很少人——虽然他们看到了局势的严重性——能认清几年叛乱的事态已把国家和社会改变到什么程度。这些变化已使简单地恢复旧制度成为不可能之事。以下几方面可以说是最重要的变化。
（一）军事化已经大规模实行。武将们行使大权，支配着地方行政和占有所有主要的战略要地。大批的人——可能超过75万——都武装起来。在以后半个世纪，甚至程度较轻地在王朝以后的其余时期，军方一直是帝国生活中的主要力量。
（二）地方行政的结构已被改组。到763年，节度使和观察使控制的政体已在整个帝国成为处于中央政府和旧州县之间的常设权力纽带。这些地方政体发展成为本章下文讨论重点的自治和半自治形式。
（三）新的社会成分被引进政治领导之中。通过作为军人取得的战功或在准军事政府中效劳，许多人在官僚体制中升至高位；或者取得了以前没有机会取得的财富和社会威望。
（四）国家的财政结构已经崩溃，需要新的方法来筹措收入。地方的税收记录已被销毁、散失和过时。到763年，政府完全缺乏重新推行旧的高度集权制所必需的严密的行政控制，适合新形势的新方法已开始在叛乱期间逐步形成。
（五）叛乱造成的动乱给了土地分配制最后的打击；原土地分配制再也不能限制地产的拥有或控制财产的转移，甚至再也不能起土地登记制的作用。随着社会总的失调，它的最后消失使地产大量转到新主人手中。
（六）人口大规模地迁移。河北和河南许多遭受战祸的地区的人口部分地减少，许多人迁往江淮及江淮以南。
（七）政府丧失了对河北和大部分河南地区的有效控制，它们这时在前叛乱地方长官手中成了帝国内部的一批半自治的道。这样就使帝国丧失了对它的25%—30%的人口的控制以及大量的收入。
（八）长江和淮河两流域的几个道取得了新的和关键性的地位。由于中央政府在其他地区实施的控制有限，这一区域因其增长的人口和巨大的生产力而成为王朝主要的收入来源。结果，运送收入至京师的运河体系成了朝廷的绝对生命线，没有它，朝廷就没有物资和资金。
（九）在对外方面，帝国令人悲叹地丧失了领土和威信。随着撤离军队和文职官员以应付内部危机，四周的边境收缩了。中国丧失了对中亚的控制，虽然孤立的中国前哨远在那里苦撑了若干年。更重要的是，近代的甘肃和宁夏两省被吐蕃人占领。这使帝国的政治中心比以往更容易受外来的攻击。
到763年，这些变化已清楚地被人觉察。不管口头政治家们如何空喊“中兴”，这些变化是不可逆转的，并且排除了任何真正恢复政府旧政策和旧行政程序的可能。在几年内这一事实已经变得很明显，所以政府被迫试行新制度。这些制度往往与传统的政治模式（它建立在能在全帝国推行统一行政措施的强大中央集权国家的存在之基础上）南辕而北辙。初唐的旧秩序一去不复返了。
叛乱后的权力结构
安禄山叛乱的直接的和可见的遗产是一个大为削弱的中央政权管辖下的不稳定的总形势。在几个地区，特别在不断遭受战祸和将有长期和艰难的重建工作的河南北部，物质的破坏是严重的。在其他曾发生过重大的、但只是停停打打的战斗的区域，如关中、河东南部和河北，最严重的后果是征用人力造成的，因而是短期的。这时全体民众面临的具体困苦主要只能推测；但有充分材料证明，当时存在大规模的破坏、荒芜和人口减少。政府自身被各种各样的困难——严重的资金短缺、混乱的官僚机器、破坏的交通、吐蕃构成的严重的外来威胁和浙江发生的一次危急的（显然是民众的）叛乱——所困扰。但一些事件表明，其中最难处理的问题是曾经确保王朝生存下来的那种手段，这就是为了行使分散的权力，动员资源和进行战争而在内地建立起来的军事藩镇。[29]
前面已经谈过，这些藩镇之建立是专门为了应付军事的紧急情况。但在叛乱的过程中扎下了根后，它们这时已形成了京师大门以外的主要权力中心。一方面，军事力量无疑使节度使们能够对朝廷坚持自己的权利，甚至藐视朝廷。在历史著作中，他们通常被形容为桀骜不驯和追求权势的武将。另一方面，客观情况本身，即政府的紧密结合和高度集权的旧政制的崩溃，也需要比过去更大程度地把权力下放到地方一级。因此，新的地方政体的发展也可以被看成是对紧急需要的一种积极反应，这一点已被叛乱以后若干年新的地方行政单位的建立所证实，而它们以前在这些地方是不存在的。例如，764年和765年，从荆南和江西这两个大的旧置道分离出更统一、更紧密的湖南和鄂岳的措施肯定是由于当时的行政能力不能胜任所致，而不是像以后的情况那样是出于削弱军事上强大的藩镇的愿望。唐王朝只是在付出了高度分权的代价后才得以幸存下来。
叛乱结束时的行政安排是建立约34个新的地方藩镇（见地图13）。以后几十年新藩镇继续增加，其数在45—50个之间。[30]新藩镇的建立和复杂的辖境的变动使763年以后唐朝的行政地理非常难以捉摸。但叛乱平定后最初几年存在的30个藩镇实际上都以这种或那种形式保存下来，到785年，所有比较重要的藩镇都已形成。大小的差别很大，有的只包括两个州，有的则有12个或更多。地位和行政结构的不同也使事情复杂化。
最初，大部分藩镇（几乎是华北的所有的那些镇）由节度使管辖，他们都兼有观察使的权力。后一种职务是玄宗时代的采访处置使的直接后身，但这时它拥有广泛的行政权力。按理说，节度使应拥有常备军供他们指挥，在理论上是为了执行他们的军事任务。这里情况又有很大差别，有的镇只有军队数千，而有的镇则多达7.5万—10万人。观察使领导的镇的各类军队都很少，这类官员一般兼有都团练使或都防御使的头衔，从而在必要时有权在地方行动中动员军队。在安禄山叛乱结束时兵员总数（包括边防军）可估计为85万人左右，这不包括当时已被解散的府兵。[31]但在这种高度军事化的情况下，朝廷却没有一支任何规模的中央军队可供调遣。从军事上说，政府几乎完全依赖忠于王朝的节度使的军队，但这些军队不论设置在边境沿线或分布于整个华北，都不在它的直接权力之下。
地图13 唐代的地方建置（763年）
从一开始，内地几处军队大集结的继续存在（甚至在和平恢复后仍如此）妨碍了想重新树立中央权威的任何坚定和有效的活动。情况确实如此，原因有二：地方戍军常常是动乱的根源；更重要的是，他们为争取独立地位的有野心的地方领袖提供力量。地方部队内部的哗变和动乱是经常的，这些情况有时是暴虐和无人道的领导造成的苦难引起的，如764年河中和775年河阳的情况；但由于单纯的个人对抗和军纪败坏造成的这些情况至少同样经常，如770年的湖南和774年的汴州就是如此。[32]虽然它们助长了总的不安全感，并且它们一直有发展成大暴乱的危险，但这类动乱的影响主要是地方性质的。受这类戍军支撑的基本自治的地方政治权力的出现则是另一回事。这些势力为了有效地控制帝国的要地，最后甚至为了取得那里的主权，很快向中央政府进行挑战。军事力量不但支持它们的野心，而且为它们的领袖赖以在领地中取得充分完整的控制提供了手段。这样，从那些长期在中央控制之外的地方政体，我们可以发现从以原来派在该地区的军队为基础的狭隘的军事权力发展成真正在地方割据称雄的明确迹象。甚至像魏博和昭义那样的藩镇（前者不受节制，后者效忠朝廷），情况也是如此，它们的军队只是在安禄山叛乱以后的时期通过大规模征募和训练地方居民以后才变得难以对付。
中央政府是非常了解军事力量分散的种种危险的。但它缺乏消灭这种现象或对地方势力施加任何严密的中央控制的手段：各地的军事领袖和一般士兵都激烈反对这类政策。因此它对诸如战时英雄郭子仪提出的取消军事藩镇的建议和对文官独孤及提出的紧缩所有内地各地的军队规模的建议，都无实施的企图。[33]随着叛乱后局势的明朗化，有人认识到，为了抵消不直接受中央控制的藩镇力量。在直接受中央控制的几个藩镇保持庞大的驻军是绝对必要的。随时由中央政府调遣的大部分兵力分驻在西北边境沿线。总的说，这些军队造成的问题比内地军队少，这无非是因为他们驻守的地区很贫困，而且人口稀少，所以深深地依赖中央政府的供应和资金。可是安禄山之乱以后时期第一个政治军事大危机却在边防军中发生，这场危机虽是短命的，但却有深远的影响。
叛乱时期其功勋可与郭子仪和李光弼媲美的杰出英雄仆固怀恩是一个具有回纥血统的职业军官，曾指挥过结束叛乱的最后的扫荡战。作为西北地方军的指挥官，他在帝国胜利后的几个月中依然是军界最有实力的人物。763年秋，当他带领回纥可汗及其朝臣在参与镇压叛乱后回国时，他和他的贵宾发现河东节度使不让他们进入太原。节度使提出的借口是安全预防措施，但私仇可能是这次纠纷的根源。在这次发生的激烈争吵中，仆固不无理由地感到朝廷不给他足够的支持。结果，当他在等待报私仇的时机时，他命令朔方军在河东消极观望，尽管吐蕃有入侵京师西面之势。吐蕃人763年11月确实跨越边境时，他们迅速地打垮了面临的有限抵抗；由于附近各镇的节度使和仆固本人都没有响应要求支援的紧急呼吁，吐蕃人进而占领长安。朝廷在7年中第二次出逃，这一次东逃至黄河河畔的陕州避难。由于在军事上和政治上都无力据守京师，吐蕃人在两周后就撤走。唐朝人的生命和财产遭受一定的损失，但更为巨大损害的则是和平重新来临后刚刚有所恢复的帝国威望。[34]
结果，事情变得很明显：第一，政府再也没有完全可依赖的军队可供调遣；第二，它的主要目标必须是防御来自吐蕃人的外来威胁。仆固怀恩被宫廷策划的阴谋赶下了台，他的朔方戍军指挥官的职务由郭子仪接替，同时对边防军的多少更有效的新部署也得以进行。仆固怀恩逃往在今宁夏境内的灵武，并在764年秋与吐蕃人联合，为他们领路和领导新的入侵。这一次深入中国领土的打击未取得持久的收获。在下一年，他组成了吐蕃人、自己的回纥人和其他部落民族的一个广泛的联盟准备入侵中国。但对唐朝来说幸运的是，他在入侵期间得病，不久死去。在这整整的10年中，吐蕃人每年秋季进攻边境，这些袭击构成了安全、后勤和士气方面的严重问题。随着吐蕃的威胁，名义上友好的回纥人表现出模棱两可和不明确的态度。这种外来威胁严重地妨碍了政府在中国内地恢复中央对不同的区域权力中心的控制的努力。
在开始时，政府对哪些地方当局会响应它的指令和哪些地方会拒不服从是不完全清楚的。与各地的关系只是随着时间的推移才趋于明朗，并且因考验和错误判断而更加清楚。每一次的最终考验是中央政府选任各镇节度使的能力的大小。在长江流域及以南，政府稳定地保持这种权力，虽然那里偶尔发生哗变和动乱，却不存在真正的军事问题。在北方，类型则很不一致，至少在最初是完全不能预测的。虽然在某一特定时期政府掌握了对大部分地方节度使的挑选权，但在面临有力的地方（军事）反对时，它通常不能对某镇强加它的人选。可是在安禄山之乱后的10年中，它确实在一些困难的、或有潜在困难的局势中成功地作出了一些人事变动。例如在764年，它设法安全无事地把一名前叛乱将领从汴渠边的战略要镇汴州调到一个比较次要的地方，而以一名效忠王朝的将领接替；767年，它使用武力在陕西东南的华州清除了一名拒不听命的节度使，因为此镇太靠近京师，使它放心不下；773年它任命自己选择的节度使去控制河北的黄河边上虽小但很重要的义成军，并顶住了当地守军要求任命他们自己的一个军官的压力。
同时，中央政府在实施一项有关的政策，即在把地方的权力交还文官时也有一定的进展。在叛乱结束时，各地的长官（不论其具体官称是什么）有近75%是军人。到779年的代宗末年，这一比率已减少到约五分之三。这些成就主要在南方取得，因为在许多北方藩镇，由于战略的原因，强大的军事力量的存在是必要的，职业军事领导的保持不会带来不能接受的安全风险。[35]
但是尽管政府在有些情况下有所进展，但在其他情况下它却没有力量将其意愿加在与地方军人相勾结并加以利用的有野心的节度使身上。763年在襄州（在汉水边上），765年在平卢（当时是平卢军已被调去的山东一个重要藩镇的名称）和767年在四川（那里全是“效忠”的镇），政府对地方将领之间的权力斗争被迫袖手旁观，然后给得胜者奖以节度使的正式任命。在前叛乱者领地的第一起这类事例发生在768年的幽州，当时节度使被刺。朝廷对自己的军事实力和威信感到有足够的信心，以致派了自己的一名高级官员去掌管该地。但是地方驻军的一次武力炫耀就足以迫使他返回，然后那名刺客就得到合法的批准而成为节度使。四年后当他也不得善终时，朝廷不打算干预，而是经过了相当长的一段观望期，才正式批准继任人选。
政府直到775年才对一个拒不听命的藩镇采取大的军事行动，但即使在当时它也只是在最狂妄的挑衅后采取行动的。这一危机发生在河北是不足为奇的，那里的魏博在前安禄山的、精明和足智多谋的副将田承嗣的领导下已成为四个藩镇中最强的一个。775年，田承嗣企图接管邻近的一个已经更换节度使的相卫镇。如果这一行动成功并被群起效尤，帝国就会发生混乱。因此政府命令附近的9个藩镇对田承嗣发动一次征讨。它们之中有的非常愿意行动，以便取得一份战利品。它们还可能都得到朝廷的资金。中央政府的主要目标是牵制甚至降服魏博，但它一定还希望这次冲突有助于削弱一些不很听话的藩镇。
这些目标只被完成了一部分。田承嗣通过兼用计谋、外交和及时的胜利，能够保持他的军事地位。此外，其他强大的藩镇节度使终于认识到，他们的长远利益只是与田承嗣的利益而不是与朝廷的利益相通。结果，在赢得了一些大小适当的领地后，幽州、成德和平卢诸镇妥协并最后放弃征讨。这虽然导致朝廷在776年早期完全停止作战而没有降服魏博，但它至少已经使魏博不能为所欲为。魏博虽然面临众寡悬殊的不利形势，总的说丧失了很少的领地，但它取得的半个相卫镇（它此时不再存在）在很大程度上补偿了它在其他地方的损失。此外，它已经有说服力地显示出个别有强大武装的藩镇的防御生存能力，尤其在河北的藩镇更是如此，因为朝廷在对那里的个别节度使采取任何行动时，能指望得到的支持很少。[36]
那一年（776年）的晚些时候，朝廷的确成功地利用了一批联合的地方军消灭了一个有潜在危险的地方领袖。一个不出名的将领李灵耀在汴州的节度使死后已经夺取了那里的控制权，并且立刻开始执行一条傲慢的独立路线。对在汴渠边上的战略要地出现的这种行为，朝廷简直是不能容忍的。为了消灭他，朝廷发动了一场战役，并且很快取得胜利，尽管不知悔改的魏博节度使对叛乱者提供了援助；在汴州地区，朝廷作出了崭新的行政安排。
但在这类情况下，参加战役的藩镇从胜利中取得的利益往往与中央政府一样多。这显然是中央政府被迫完全依靠地方军而不依靠中央控制的军队所造成的几大恶果之一。这一次，已经强大的平卢是全面的胜利者，它从战败的对象那里取得5个新的州。
因此，在整个这一时期，朝廷试图控制有较多驻军和占地理优势的藩镇的记录最多也只能说是不平衡的。到代宗执政结束时，至少有6个藩镇不受中央任何值得一提的控制，它们是：幽州、魏博、成德（河北北部和中部）、平卢（山东）、襄阳（湖北北部）和淮西（河南西南）。在这些地方，节度使是当地决定的，朝廷不过在事后予以承认（成德实际上不能算例外，因为在那里带兵的李宝臣的任期从他叛乱时算起）。也许长期在一个篡权者手中的剑南西川（四川西部）也应包括在这一类藩镇中，虽然它采取反朝廷姿态的时间要晚得多，并且又是在不同的领导之下。所有这些藩镇在处理内部事务时都不受朝廷的干涉，所以必须恰当地把它们视作自治单位。正如历史学家司马光所说：“朝廷专事姑息，不能复制，虽名藩臣，羁縻而已。”[37]
显然只有有实力的现实情况才能导致唐朝政体接受这种局势。它这样做了，但又保存了帝国的统一和自己居于唯一正统地位的权力，这简直可以说是了不起的。原因在于它能牢牢地控制四个对它的生存绝对重要的区域。这些关键区域的第一个当然是京畿的关中道，那里的资源虽然减缩，但它作为国家的政治中心仍是至高无上的。第二个关键区是西北的边境区，它是掩护京师使之避免帝国面临的最大外来威胁的盾牌。第三个是长江淮河流域，这一区域有迅速扩大的生产力、增长的人口和繁荣的商业，因此已成为政府的主要收入来源。第四个是运河地带，它包括那些从南方运输税收所必经的几个镇（四川是这类区域的第五个，但有争议；虽然它是守卫西面和西南边境的要冲，但它与中央政府的命运的关系，并不像上面所谈的四个区域那样有决定性意义）。由于四个区中的两个因战略的原因而非常重要，所以它们需要集结重兵，这样随之产生了控制的问题。我们已注意到，西北的边境藩镇缺乏足够的地方资源基地，所以没有争取摆脱中央政府的能力。但沿运河有大量驻防部队的诸镇则是另一回事。它们非常反复无常，需要以极为巧妙的手段加以处理；显然它们基本上不向中央贡献税收。
因此，像陈寅恪指出的那样，唐朝在8世纪后期和9世纪的统治之得以幸存，实质上只是因为它成功地维系了西北—东南的轴心。[38]长江流域是王朝赖以繁荣的经济基地，但远离唐的政治中心长安，这是造成严重紧张的一个原因，但这种情况之形成显然有充分的历史原因。这种地缘政治学的考虑也说明了这个时期和以后时期国家财政所表现的特殊形式的原因。代宗朝的后半期（约从770—780年），绕过地方节度使而又不影响他们征收直接税的盐的专卖给中央提供了约一半收入。此外，780年采用的两税法是在一个分权帝国的情况下产生的，同时也是在承认了这些情况的前提下被推行的。[39]
与单纯的军事控制问题一起，中央当局还面临各地的具体行政问题。这些问题由于各节度使与中央政府的关系模糊不清而复杂化了，甚至在顺从中央控制的地区，它们也造成了困难。事实上，代宗时期的大部分成就必须被看成是单纯地表现在帝国的大部分地方恢复了一定程度的行政秩序这一方面。
混乱的几年使许多人得以在地方任职，根据以往的标准，他们担任这些职务是不够格的，但现在又不易被取代。任命官员的常规已被破坏，并悄悄地被放弃。节度使们提升自己的助手和心腹，往往继续不顾这些正常程序。官员的正常轮换和例行提升也已被破坏。上述情况与由于总的资金短缺而引起的精简人员和减少俸禄的因素一起，必然严重地降低行政的质量和损害正规官员集团的风纪。严格的监督和正常的政绩考核也不可能实现，特别是因为普遍认为公务的处理可以有更大的回旋余地。节度使被授予在自己辖区内考核官员的明确责任，但他们对网罗忠于自己的追随者的活动比对作出客观的评价往往更感兴趣。此外，系统地监督节度使本人的制度也已不复存在。例如，长期以来的苦难根源之一是节度使擅自非法征税；但由于他们获准在地方上有很大的行动自由，所以人们要揭露具体的、显然应受谴责的事例是不容易做到的。
总地说，财政造成了一个困难问题，因为国家对人口的行政控制能力大为削弱。旧的人丁簿和税册的丧失、破坏和过时，使登记的户数不到300万户——只是叛乱前总数的三分之一。[40]结果，恰恰在比以往更需要进行积极的行政活动时，能取得的岁入反而锐减。此外，重新登记人口和使税册的材料符合实际的情况可能是行政工作中最艰难的任务。即使在7世纪最有利的形势下，在隋亡以后全部重新登记人口的工作几乎花了一个世纪。
中央政府颁布了许多诏令和公告，努力想解决这些问题，但它们或者仍是形同虚设的规定，或者被半心半意地执行。在代宗的大部分年代，中央政府无力采取任何重大的主动行动，一种对地方行政的十分自觉的放任主义政策终于逐渐被人们接受。这一政策与从764—777年任宰相的元载尤其有关。[41]在这一时期的史书中，元载因他在这些年中对中央行政的独裁控制和对佛教的庇护而受到强烈的批评，他公开的贪婪和腐化也被含蓄地认为是对各镇缺乏积极的政策的一个原因。但是，在他掌权时期，朝廷却得到可喜的稳定，并且他至少一度成功地消灭了自肃宗时期起支配朝廷的宦官势力。
元载对藩镇采用的政策是实用主义的。他也许比任何人更能认清朝廷只有有限的选择余地，所以决定采取一条谨慎和妥协的路线，其目的在于维持国内和平和逐步恢复中央的权力。毫无疑问，在他的眼中最紧急的大事是防卫国家免遭外敌的侵犯：吐蕃人最近已进犯京师，并仍占领西北大部分地方；另外还有威胁程度较小的表面友好但难以控制的回纥人。这一政策的主要目标完成了，但为此付出了一定的代价。地方政体，特别是拥有重兵的政体，能够有机会牢固地树立自己的势力和使它们与所控制的领地和人民的关系正常化。这样，叛乱造成的分权在代宗在位期间逐渐制度化了。不但地方政体如此，甚至为中央利益服务的机构，如有才华的行政官刘晏在这一时期设立的从而成为朝廷的主要财政支柱之一的盐铁使署也是如此，而刘晏在管理它时，则是在独立于朝廷的高度自治的（实际上是区域性的）基础上进行的。
随着元载在777年的失宠，出现了针对各地问题的短暂的立法风。它旨在让州刺史重新起更充分的文官作用，同时又保护他们不受节度使的欺凌。此时他们已不能再兼任团练使，各个州拥有的军队人数受到严格的限制。同时节度使不得停止刺史的工作，未向朝廷报告不得批准他们离境，或另立自己的人去补缺。[42]这一法规可能没有任何大的直接影响，但实际上朝廷在775年对田承嗣和在776年对李灵耀的主动干预后，它的确表现了一种新的信心和赞成采取更强硬政策的日益增长的情绪。这种政策被代宗的继承者德宗几乎从一开始就加以采纳。