南京政府关于地方行政的早期政策

作为保证社会改造和国家统一的运动，20世纪20年代的国民党人取得政权，承担着实现孙逸仙的民主中国理想的责任。这个理想体现在《建国大纲》中，表达了他在宪政问题上成熟的观点。《建国大纲》发表在1924年，当时国民党与苏联的联盟正在积极进行，值得注意的是它反映国民党左派的观点甚少。实际上它是孙逸仙长期坚持的如何实行民众主权观点的重述与完成。

孙逸仙认为不习惯于立宪政府和政治参与的形式和观念的国家，建国必须遵循自下而上，从县到省，到中央的顺序。公民必须在国民党的监督下，根据县的模式，在“自治”的形式和实践方面接受训导。在政治发展的这个“训政”阶段，党的领导目的在于使一个省内所有的县实现“自治”，然后在省本身实现“自治”。当大多数的省份能够如此自治时，国民大会即可颁布一部以五权分立为基础的宪法。

这种从下而上的政治发展模式，无非是孙逸仙由康有为、梁启超及其门徒在20世纪头十年中，大肆宣传的“自治”理论中引申而来的。孙逸仙显然早在1912年就信奉地方自治的思想。他认为，地方自治是一个强盛、统一的国家的当然基础。他的理论基础，不论在论调上还是在实质上，与我们讨论过的梁启超的理论基础几乎没有什么不同。至1916年，孙逸仙已经把地方自治与他的含糊但令人深刻感觉到的平民主义联系起来；为避免旧时的专制政权更迭不已（它曾是大部分中国历史的特点，而今又在民国重演），需要使民众成为政府的基础。要做到这一点，政府的机构必须从下而上地重建。国家最高层的结构就如同是房屋基础上的屋顶横梁。

然而，孙逸仙有关国家政治发展的理想实质，不能单从平民主义的自治的基础上去理解。虽然他对同时代的美国的诸如创制、复决、罢免之类进步措施的印象很深，但是，他也深信需要名流领导来训练中国民众去使用这些权利。“有识之士”是现代化的名流中最开明的人士，将引导民众走向民主。中国民众天性温顺驯服，因而是这种名流训导的极为适当的对象。[26]真诚希望有一个民主的中国出现，同时深信为达到这个目的需要坚定的引导，这样的混合体从一开始就浸染着孙逸仙的政治思想。国民党执政者在1928年以后巩固他们权力的过程中，发现这两种因素难以相容；在后来的年月里，这对他们来说，证明是一个难解的问题。在新的国民党政府采用孙逸仙的《建国大纲》作为指导文件的时候，这个政府在地方行政上几乎没有经验。这个理论的历史根源混乱，加上表达含糊不清，毫不奇怪，很难在中国的地方社区产生一种可行的立宪民主形式。

地方政府的官僚主义化

国民党政府对待地方行政的政策演变，表现出一种偏离孙逸仙的地方自治概念，并向着更有力的官府控制体制发展的总趋向。在这个过程中，地方名流参与社区事务管理残存的一些方面，成了反复攻击的目标。许多这样的行为发生在国民党内保守思想复苏的环境里，也发生在20世纪30年代标志国民党政府对待民政的态度的特点，即狂热追求国内治安的环境里。

1928年9月，南京政府颁布了《县组织法》的最初文本，它试图既规定地方政府的行政结构，也规定代议制的民主职能。县的行政机关本身分为两部分，一部分是在县长直接领导下的职能科，另一部分是由省政府同名的厅控制的专门局。例如，县政府的财政科有省财政厅控制的财政局与之平行。这种奇特的职权划分，实际目的是把（委托给局的）纯地方的职能与（由县政府的科处理的）省及国家的职能分开。县长不控制局长的任命，意味着地方行政相当大的部分（以及为它提供的经费）留在县长控制之外。例如，地方教育由教育局管理，教育局长直接由省教育厅任命。[27]

县组织法也试图规定县级以下的政府单位及其在代议制政府体系中的作用。以山西为榜样（山西省长阎锡山被任命为新的南京政府内政部长），建立起一个多级行政单位体制。直接在县下的是区，自民国初期以来就是一个重要的行政次级单位。区的范围未作明确规定，根据地方条件从10个乡到50个乡不等。然而，和它的山西榜样一样，区显然是比任何自然社区所能界定的要大得多的单位，它适合官府的行政管理或划分选区，但不适合地方自治。[28]区以下为自然社区。在乡村，100户或更多为村，在城镇，同样大小为里。在村或里以下为一种互相监视和共负地方责任的单位，即研究中国史学者所熟悉的保甲。但在《县组织法》中称为间和邻（25户为间，5户为邻）。除区以外，每个自然社区最后须有选出的首领和议事会。然而，在举行地方选举以前，首领要由县长任命。

不论《县组织法》付诸实施的前景如何，若根据国民党政府明确承担义务要执行的孙逸仙《建国大纲》的规定，原来的《县组织法》中有关地方民主的条款，是人们所能期望的最少的。县既须是行政单位，又须是自治单位；县长是由科长和局长组成的县政会议的主席，与之平行的有选举出的县参议会——拥有审查预算和政绩的广泛权力。在县以下，所有单位都被整个看作“自治”机关，有选举产生的区长及下级参议会。自然，在选举程序制定出来和民众受过自治实践教育之前，这些级别的人员仍由县长任命。[29]

然而，实施这样一个地方民主化计划的环境，有可能导致要求更大的控制，而不是要求更大的地方自治。为内战的频仍和外国的侵略以及世界经济大萧条的社会影响所困扰，政府视国内治安为当时大家最关心的事。结果是加强了国民党内部，与民众参政相比，更注重官府和军队效率的分子的力量。从1928年末开始，南京政府完成了《县组织法》的修订，它具有加强官府行政的作用，同时推迟实施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政厅的代表的会议认为，县组织法在推行县参议会方面过于仓促，民众对此没有准备。召集参议会要推迟到区长民选出来以后。接着把召集参议会规定为不迟于1933年。[30]（对召集县参议会的犹豫不决，使人想起30年前袁世凯对于这类组织的怀疑态度，当时地方自治运动几乎被摧毁。）根据民政厅代表会议的精神，立法院通过一项法律（1929年5月11日），确认县长在有关地方自治所有事务方面的“训导”职责。这项法律还通过把区长的任命直接置于省民政厅权限之内，以加强省政府在地方行政方面的作用。县长负责提出所在县专门职能局的局长人选，由省政府任命，从而拥有控制这些局的较大权力。[31]

同时，发现县以下行政的原有模式不适于普遍采用。经南京政府修改的山西“行政村”制，接近于旧保甲的用数字表示的聚合体原则：一个行政村应有100户左右，把几个小自然村连接起来，由政府任命的首领管理。南京政府现在发现它与自然聚落单位太不一致，遂颁令恢复更习用的民国初期的“乡”、“镇”的名称。[32]这也是放弃单一的国家地方行政制度，同时承认南京控制华东和华中以外的省政府的能力是有限的。

就自治和行政改革而论，省长们越来越发现《县组织法》的宗旨不实用。内政部主办的两次省民政官员会议，作出了旨在冲淡原来宗旨的决议。1931年举行的第一次“内政会议”，决定放松对地方单位规模的严格的数字限制；限制乡和镇的行政聚合体不超过1000户，在稠密居住区是不现实的，因为这会造成地方控制网络过细，在经费或人员配备上都不能做到。而且，限制区长只能由经过训练的地方政府人员担任也不现实，因为训练所需人员的设施不足。最后，要求在1929年底以前全面实施《县组织法》，由于各省条件参差不齐，也发现是不现实的。

第二次会议在1932年12月召开，这次会议进一步抨击了《县组织法》。由于地方传统和社会条件千差万别，实行全国统一的制度已不再认为可行。今后，无论县以下地方单位的规模，还是其组织原则和命名方法，都无须听命于南京的内政部。更值得注意的是对自治作为地方组织的原则加以攻击。县以下单位，从区开始向下，原为《县组织法》指定的纯自治体；而今地方自治只是那些单位职能的一部分——它们也应是县官员领导的低级行政单位。县本身如今主要是行政单位，作为自治单位只是次要的。在所有层次，自治职能受到的约束更紧，例如，警察只是国家行政机关的事，而不是任何自治体的代理。根据推荐的行事方式，县长对自治体的预算和活动有更大的监督权，包括对自治议会通过的任何决议有实际的否决权。由各省民政厅长提出的这些建议，目的在于监督和控制自治体，甚至要把它们变成县政的辅助的分支机构。同时，这些建议等于承认南京政府以改组地方行政体制的标准化形式，来贯彻其法令的权力非常有限。[33]

第二次民政会议建议的另一个重要变化，是裁撤县政中的专门局，把它们的职能归入县政府的相应科中。这种意见的意义超出了单纯简化的范围。它具有通过加强县长对公共生活各个方面的权力，使县政恢复更为习用的模式的作用。然而，加强县长的权力本可以不那么依靠传统的办法，而更多地依靠“CC系”扩大它的影响，即通过把中央政治学校受过现代化训练的毕业生安插到国民党控制的省份当县长。如果是这样，那么清代以来县长权力的减弱真正是一个严重问题。例如，蒋介石在1932年抱怨增设专门局分去了县长的很多权力；他说，实际上是省政府类似的厅拥有任命和监督县里局长的权力。[34]

新政策下受损失的是省级的专门人员，以及民国初期以来即参加专门局工作的地方名流。而今这两部分人都不能对县的财源有多大的控制。只是截至20世纪30年代，地方名流介入县专门局有多深仍是个有待研究的问题。看起来他们的介入从民国初期就有所减弱，当时地方文人学士对诸如教育和经济发展之类的专门局颇能控制。如果是这样，那么20世纪30年代成为政府改革口号的裁局改科，就是使县政府恢复到更为司空见惯的官府模式的最后一个步骤。削弱地方的这类参与，同国民党统治初期发生的实际放弃地方自治的计划如出一辙。[35]

到1937年，这类政策大都已被采纳，它们十分切合当时蒋介石在南昌行营指挥的“剿匪”（反共）战役的精神。我们在接触到作战文书档案以前，只有依靠推理来判断这种官府化的努力来自何方。[36]但是，有迹象表明蒋介石和他的亲密顾问支持这些政策。

例如，裁局的计划似乎于1932—1933年出自湖北，可能得到了蒋介石手下张群的支持，作为减少行政开支运动的一部分。这项计划为鄂豫皖共产党根据地“剿匪”方面采纳，成为县级的官方政策。1934年3月，蒋介石在南昌行营召开省主席会议，研究新的民政措施，作为其在江西及其他“剿匪省份”军事围剿的补充。“裁局改科”的思想在蒋介石的秘书长杨永泰的报告中，被宣布为普遍的政策。正式条例于1934年12月颁布，供所有剿匪省份实施。不论这项改革是否达到了加强县长权力的目的，必须承认它所取代的制度是浪费的和混乱的。让公文在县专门局与省会的对口厅之间往来，不经过县长办公室，是削弱县政府，又是向地方政治注入另一种保护制度的做法。

30年代中期另一个官僚政治的进展，是重新设立区为县以下的公安单位。人们当能想起区原是从山西样板借用来的，最终应担负自治的权力。以后只是暂时放弃区，赞同民国初期以来的三级自然单位制。但是，30年代的反共作战又使得区的地位突出起来。这项措施由鄂豫皖剿匪总部首倡（和裁撤厅的措施一样），于1932年具体化，成为一种能够引入监督重建的保甲制度的公安机构的方法。这项措施也在1934年南昌会议上得到蒋介石认可。问题是只加强县一级政府是不够的。杨永泰抱怨说，区以下仍然是“土豪劣绅”的世界。这些人大概更可能引起叛乱而不是平息叛乱。[37]无论如何，这样的地方名流没有被看作是改革后的县政的有效工具。五个剿匪省份（河南、湖北、安徽、江西及福建）如今（1934年12月）奉令在每县设立三至六个区，区长经县长推荐由省政府任命。借自山西制度的官僚政治的特征，是区长不能在其家乡县内服务；回避的规定传统上是正规官僚政治的约束手段，如今用来控制县下一级的人事安排。[38]

在县、省之间，加紧官府控制也留下了痕迹。虽然南京政府已裁撤民国初期沿用清代的中间一级的道，但是，30年代地方行政的特殊困难，导致若干省政府重新实行这一级的监督。称为行政督察专员的官员，于1932年首先在剿匪省份任命，但渐渐更广泛地设立此职。治安，特别是反共作战，是他们的主要事务。这种新设的机构是由这样一些组织，如江西为反共而设立的“党政分会”发展而来的。颁布这一制度最初并未通过中央政府的正常程序，而是（和刚才讨论过的县级措施一样）通过剿匪总部。由于按照宪法纲要其合法性可疑（宪法纲要正式规定省县两级制），行政督察专员在最后出现的行政院指示中被看作“临时措施”。实际上，“道级”督察专员（往往由县长兼任）的职务，必然引起源自南京政府和剿匪总部的民政与军事条例混淆不清的混合状态。[39]这种监督层次的重叠，违背国民党理论上继承的精神，即强调民众动员而非官僚政治的机器。给人深刻印象的地方行政中层单位的继续存在，也表明在一个交通不便、行政手续繁琐的国家里，省—县间的联系长期不畅。

人们很可能想知道，国民党本身是否对促进地方政府与社会之间新关系的发展作出过什么贡献。虽然孙逸仙设想国民党为“训政”的监督者，实际上，县级国民党党部却发现它们几乎无法影响地方官府的所作所为。县党部在经费上靠政府拨给，在威信上（和在接近省高级官员上）低于官僚政府，充其量不过是使县长感到掣肘而已，几乎不大可能充当扩大民众参与地方政府的核心。在这一点上，如在其他方面一样，这个官僚政治国家的影响力严重依赖作为整体的政治制度。[40]

国民党政府在迁都重庆期间，企图调整官僚政治与参与之间的平衡，并在此过程中使地方政府恢复活力。这就是蒋介石在1939年6月首次提出，并被大肆吹捧的“新县制”。这个新制度设想的县政府有可靠的地方税基础，并且有自治的机构，但是可惜，除在战时陪都重庆附近的地区外，它基本上仍是一纸计划。县财政收入应包括土地税和某些杂税等的指定留成，全部由县政府自行征收，而不是由省的或中央的代理机构征收。上级政府不再能迫使县在地方筹款用于省或国家的项目。有了这个可靠的收税基础，县应该能实施真正的地方自治制度，县议会也就能拥有一些可供调拨的经费。县议会由镇和乡的代表组成，而镇乡代表不外乎从保甲单位产生，而今保甲则被宣布为既是“自卫”，也是“自治”的单位。虽然在战时没有希望适当地检验这个制度，但它却表明，蒋介石很清楚地方政府效能不断下降及其未能博得民众的支持。[41]