第二章 帝国，国家，少数民族
为了使国家和民族在理论上相称，各民族应该在实际中减少沦为疆域内其他民族附属地位的可能性。相应的，高度人性化和文明化的优势民族可以要求一切权利；而劣等的种族则应该被消除；或者应该被奴役、放逐，令他们处于从属地位。
——阿克顿勋爵[1]，1862
“一战”导致欧洲大陆上旧帝国崩溃，不仅标志着民主的胜利，而且也标志着民族主义的胜利。民族自决的原则，从西欧一直传播到了中欧和东欧。《凡尔赛和约》所规定的边界和疆土，基本上延续到现在。然而民族主义的胜利，伴随着屠杀、战争和内战，单一民族国家的观念，传到东欧少数民族杂居地区，导致了少数民族政治问题的产生。在民族自决原则的框架下，那些推翻了君主的地区，建立了新的国家。在这些新国家的领土内，少数民族被视为耻辱、威胁、挑战。
19世纪的旧帝国则以一种不同的方式运行。它们的合法性是建立在对王朝忠诚的基础上，而非建立在种族的基础上，所以在沙皇俄国的行政体系内，德意志少数民族也能够拥有较高地位，而奥斯曼帝国在国际大会上的外交官是希腊人。但是“一战”将这些国家摧毁了。根据纳粹党1920年的第四点计划，“除了本民族的人，其他人没有资格成为这个国家的公民”，这个说法符合大多数欧洲国家的状况。关于把土耳其和斯洛文尼亚的地名改为希腊地名的争论，战后希腊学者坎布罗格卢（Kambouroglou）写道：“在希腊的土地上，希腊代表着一切。”
但是建立一个单一民族国家的梦想并不现实。无论是希腊，还是德国，抑或是中东欧的其他国家，尽管宣称自己是单一民族国家，但实际上在其疆域内，均匀地分布着少数民族。巴黎和会为600万人口划分了属于他们自己的国家，但是其中有250万人成为少数民族。他们包括犹太人、吉卜赛人、乌克兰人和马其顿人，也包括之前作为统治团体的德意志人、匈牙利人和穆斯林。因为后者将自己视为文明程度更高的人，而现在却被在他们看来较为低下的农民“暴发户”统治，他们认为没有必要像自由主义宣传的那样，融入新的国家文化中。实际上，在休战期的欧洲，无论是少数民族还是主体民族，都不相信同化；因此新民主原则在民族关系问题上被贴上了排外和对立的标签。
由单一民族国家的设想而引发的冲突，成为休战期欧洲政治的核心问题。土耳其人和亚美尼亚人尝试消灭少数民族，但是这样的做法并不被国际社会所接受；像希腊和土耳其在1922—1923年互换少数民族的做法，对情况的改观也没有明显的帮助。“一战”的获胜势力尝试了不同的方法：在少数民族的原居住地安置他们，以国际法保护他们，确保他们像主体民族一样被正常对待；久而久之，他们将会获得这个国家的归属感。但是保护少数民族权利的条约并未得以很好贯彻，并没有减少敌意和歧视。
实际上，因为民族自决原则会引起这样的问题，所以很多人在1914—1918年都在质疑，单一的民族国家是否是一个众望所归的产物。然而对英法两国而言，它们的全球帝国比以往更大，在中东欧的领土安排，符合它们的帝国利益。这个和约创立了一系列等级国家，允许这些国家统治边远的聚居区；并以这些国家作为对抗苏联和德国的缓冲地带，提升英法两国在欧洲大陆的优势地位。
另一方面，德国和俄国的帝国野心，与它们新成立的民族国家的疆界相契合。两国在1918年短暂的疲软，使得它们被迫接受了英国、法国和美国创立的新秩序。但是当这两个国家重新获得权力、恢复欲望之后，它们进入了超出其边界的地区。以苏联为例，以联邦制为解决方案，进入了原沙俄少数民族聚居且情况复杂的地区，也就是在“一战”中失去的领土；又通过共产党来集中全力，并允许乌克兰和白俄罗斯的精英进入行政体系，融入主流文化。
由于在与波兰的战争中失败，苏联放弃了向西扩张的企图，因此苏联能与凡尔赛体系共存，并在1934年进入国际联盟。但是到了20世纪30年代，在更具自决性的挑战面前，英法两国在自由主义框架下所构建的单一民族国家和少数民族权力条约开始崩溃。随着纳粹德国的崛起，一股激进民族主义潮流席卷欧洲，对少数民族开始了新一轮的攻击，并引发了迅速扩大的难民潮。随着法西斯宣布将和旧帝国开展对抗，一批新的帝国成立了。墨索里尼入侵埃塞俄比亚，希特勒从1938年开始在欧洲范围内建立他的帝国。
古典帝国的崩溃
《维也纳森林的故事》（Tales from the Vienna Woods）的作者，剧作家奥顿·冯·霍尔瓦特（Odon von Horvath）写道：“如果你问我，哪里是我的祖国，我将这样回答你：我在阜姆出生，在贝尔格莱德、布达佩斯、普莱斯堡、维也纳和慕尼黑长大，我拥有匈牙利的护照，但是我没有祖国。我是一个典型的奥匈帝国人：阜姆曾经分别属于匈牙利、克罗地亚、德国和捷克，我的国籍是匈牙利，但是我的母语是德语。”
霍尔瓦特是正确的：他的背景并没有什么特殊之处。在世纪之交的时候，哈布斯堡王国的切尔诺夫策是匈牙利人、乌克兰人、罗马尼亚人、波兰人、犹太人和德国人的聚居地。在切尔诺夫策南部奥斯曼帝国萨罗尼加的码头上，工人们有六七种通用语言：这个城市除了7万名犹太人外，还有希腊人、亚美尼亚人、土耳其人、阿拉伯人和保加利亚人。这种多语言环境在东欧非常普遍，这些地方的城镇和城市，充满了不同的宗教团体和少数民族。随着民族主义理论的流行，关于如何划分这些地方，政治家和政治理论进行了激烈的争论：宪法和行政安排，应该如何对待这些多民族、多宗教信仰的地区，以期符合不断增强的国家观念，因为这种观念正在不断向东欧扩张。
19世纪，民族主义就已经开始侵蚀旧帝国的王朝情感和宗教情感，而这些情感正是帝国忠诚的基础。奥斯曼帝国巴尔干地区的起义，形成了希腊、塞尔维亚和保加利亚三个国家；1848年的革命显示了德国、意大利和匈牙利的民族主义在中欧的力量，而波兰1863年的起义则投射出其对沙俄统治的仇恨。奥匈帝国在19世纪50年代施行的新专制主义的失败，宣告了时间的指针永远不能回拨到18世纪。
对帝国的统治者们而言，他们有两种策略来应对不断高涨的民族主义。一种是建立新型的帝国民族主义——土耳其化的奥斯曼帝国，俄罗斯化的沙俄，在二元君主制的奥匈帝国的匈牙利领地内，施行匈牙利化。这些策略旨在建立一个更加现代化、中央集权化的帝国。像匈牙利人尝试的那样，他们可以通过把少数民族同化到统治阶层中来赢得认同，但是他们干涉少数民族的传统社会、标准化语言以及立即向少数民族征税的做法，激起了少数民族的不满，并引发了反民族主义。因此在20世纪前10年中，土耳其青年党（Young Turks）无意间助长了阿拉伯人和马其顿人的民族主义运动；匈牙利则笨拙地助长了罗马尼亚人和克罗地亚人的抵抗；而沙俄则面临着芬兰、波罗的海国家和波兰越来越多的反对。
另外一种策略是运用“分而治之”来应对民族主义。因此奥斯曼帝国的统治者通过单独设立保加利亚东正教会，来区别保加利亚人和希腊人；而哈布斯堡王朝却无法建立自己的帝国民族主义，因为奥地利人无法挑动德意志民族主义者和捷克民族主义者斗争。这种策略能够让民族主义者得到承认，相应的，在“一战”之前的10年时间中，帝国的统治者们需要满足他们改革宪法、普及选举权，并且赋予他们语言和教育上特权的需要，以确保这种策略的施行。这种诉求是通过群众性政党实现的。尽管这些政党在现行的帝国架构内，对民主和更大程度自由的要求获得了一定程度的成功，但是他们从未设想过真正的民族独立。
奥地利的社会民主党深化了关于如何改变帝国来迎合民族主义诉求的讨论。在世纪之交的时候，奥匈帝国这个“历史的实验”，拥有5 100万居民、两个国家、10个“历史上存在的国家”以及超过20个少数民族团体。对大多数哈布斯堡王朝的政治思想家而言，有两件事是非常清楚的：一是民族主义是一股不容忽视的政治力量；二是单一民族国家不符合当代世界的发展要求，因为经济的发展，国家需要由不同的团体构成。现代生活也需要一些类型的政治组织，这些政治组织既不能否认国民性，也不能完全妥协于民族性。大英帝国的“共和主义”思想理论，也是按照这个思路发展的。
从哈布斯堡王朝的角度来说，“一战”之前，它可以通过赋予少数民族文化自治和扩大帝国内少数民族的选举权，来解决这个难题。从这个角度来说，很多民族可以在一个国家内共存。意第绪语作家I. L. 佩雷茨（I. L. Peretz）在1908年写道：“独特的文化，比边境巡逻更能保证一个国家独立存在。”很多犹太人支持佩雷茨的观点，因为奥匈帝国赋予他们除犹太复国主义和完全被同化之外的第三种方式。但是其他民族的领袖也有同样的要求；尽管民族意识觉醒得比较晚，但是少数捷克和南斯拉夫的民族主义者要求彻底独立。1918年，奥地利社会党员卡尔·伦纳（Karl Renner）提议把哈布斯堡帝国变为“各民族的国家”，为“未来人类的民族秩序提供范例”。
如果这个温和的计划在中欧和东欧遭到失败，相比于出自民族主义者的压力，由种族主义者刺杀王储而引发的“一战”负有不可推卸的责任。约翰·巴肯（John Buchan）的畅销书《绿斗篷》（Greenmantle）反映了英国的担忧，即担心土耳其的民族政策会导致印度的穆斯林革命。但是正是英法两国煽动犹太人和穆斯林进行分裂活动，鼓励他们在中东反对奥斯曼帝国的统治。德国人和俄国人也实行了相同的把戏，他们一起瓜分波兰。在1914年8月，罗曼诺夫大公爵尼古拉（Romanov Grand Duke Nikolai）以向波兰人承诺他们的自治而换取俄国的胜利；两年之后，他被沙皇罢黜，沙皇的军队夺取了波兰残存的独立地位。还是两年之后，协约国不情愿地又一次承诺波兰自治，但是却并没有给波兰出海口。随着巴黎和会的推进，为波兰自由而奋斗的人们转向不同的势力寻求帮助。
在“一战”时的柏林，波兰受德国人帮助。乌克兰人和犹太人也经历了同样的结局。在德国人的鼓励下，他们建立了一个“受俄国压迫民族联盟”，从而使他们脱离了沙皇的统治，并打击了沙皇多民族军队的士气：他们向芬兰和乌克兰民族主义者做出了担保，并且支持波兰的犹太人宗教自治，保证意第绪语成为波兰国会的一种官方语言。德国的犹太复国主义者们成立了一个委员会，旨在解放沙俄的犹太人，并且在沙俄的领土上成立了一个少数民族联邦。如果德国赢得了“一战”，毫无疑问犹太人的命运将会被改写，而我们毫无疑问将会读到关于描写俄国和波兰悲惨命运的专著，而不是后来德国的反犹太主义的悲剧。
与此同时，协约国对波兰的中央政府也玩弄了同样的把戏：反哈布斯堡压迫的民族主义者们——捷克人、克罗地亚人、斯洛文尼亚人和波兰人，在罗马集会。在伦敦的杂志《新欧洲》（New Europe）上，他们满腔热情地宣扬在哈布斯堡领地上“受压迫的民族主义者”所领导的战争。但是，并不是所有的英法政客们都承认这是一个明智的主意。例如，罗伯特·塞西尔勋爵（Lord Robert Cecil）就批评和警告那些“把民族性当成宗教”的人，“在没有任何条约的约束下，我本人不相信欧洲的和平仅仅是基于民族性，而不通过其他的规范加以约束，这种单纯以民族性保证和平的观点并不可取，也不可能有利于所有的方面”。
中央政权也不真正相信民族自决。尤其是德国，对解决东欧种族混乱的问题有自己的想法。在德国人中间，最为流行的想法就是建立一个经济上密切联系的中欧。这是贝特曼·霍尔维格（Bethmann Hollweg）首相的政治目标，这个目标通过弗里德里希·瑙曼（Friedrich Naumann）的畅销书《中欧》（Mitteleuropa）而为世人所熟知，它勾画出德国作为中欧领导地位的益处。但是非德意志的民族很难接受这种强调在德国领导下所获得的经济和文化利益。而哈布斯堡王朝也不习惯于被当作二等德意志民族，因此二者在战争中的结盟并不稳固。
然而对更加极端的德意志民族主义者而言，中欧这个概念过分地考虑了中东欧地区人们的敏感度。像兴登堡（Hindenburg）、鲁登道夫（Ludendorff）这类德军总参谋部的将军，更加关注德国在东部地区军事和政治的优势地位。他们的观点本质上是建立独裁主义政权，剥夺帝国内民族主义联盟的自由。
在临近战争结束的时候，他们的计划实现了。在1918年春天，他们和苏维埃政权缔结了《布列斯特—利托夫斯克和约》，俄国人绝望地和德国人讲和，并愿意给予德国人在东部最想要的东西，这似乎也成为1941年的先兆。这个和约深刻影响了德国人宏大的泛德主义联盟梦想，德国同时控制了东欧的大部分地区：沙皇之前在波兰领土上建立的附属国、乌克兰和波罗的海地区。奥匈帝国被边缘化，乌克兰在“面包和平”的计划中，每年向德国提供100万吨小麦，以保证本国的独立地位。德国的军队开进了芬兰、乌克兰，进而向南进入了罗斯托夫和高加索地区。由于接管了俄国的领土，德国巩固了与土耳其的联盟。东线的战争似乎结束了。《布列斯特和约》给东欧带来了德国的领导地位。今天《布列斯特和约》几乎被完全遗忘，或被视为“一个短暂的幻影”，并在几个月后随着德国的战败而废除，它看起来并不像当时英国外交部所惧怕的那样，德国能够“对抗整个世界，并永远无法被征服”。德国和土耳其的联合可以威胁印度，并可以无限期地控制欧亚大陆：这场战争还会持续数年。协约国在西线战场的胜利，将这种恐惧变为记忆。
“一战”后，德国右翼把《布列斯特和约》这个插曲，视为德意志建立东部帝国的第一次冒险。几乎没有德国人注意到，他们过于关注自己的利益，而忽视了其他民族的愿望。极端的民族主义者阿尔弗雷德·罗森贝格（Alfred Rosenberg）在1921年写道，“德国实际上过于关注波兰和其他民族团体的利益”。20年之后，当希特勒在另一场帝国扩张的战争中占领东部领土后，他可以很好地避免前任们的错误。德国右翼继承了民族主义的思想，以武力统治了“野蛮的”斯拉夫人，而忽视了更为优良的合作方式。而俄国人在东欧的民族问题更为复杂，他们也在这个过程中获益。
人们一定会问，为什么哈布斯堡王朝走向了解体，而沙俄却以苏联的形式继续存在？毫无疑问，部分是因为它们之间的差异，最为明显的是德意志人和匈牙利人的总和也不及哈布斯堡王朝总人口的一半，而俄罗斯人从未低于苏联总人口的一半，他们和白俄罗斯人、乌克兰人一起，占总人口的2/3。在一个二元君主制的国家内，占据人口数量优势的民族并不足以保证帝国的延续；但是在沙俄及斯大林统治下的苏联，占据优势数量的民族则能够发扬中央集权的传统。
但这不是问题的全部答案。另一个原因就是俄国的马克思主义者从哈布斯堡王朝关于民族和帝国的争论中汲取了经验。从某种角度讲，希特勒的新秩序彻底终结了哈布斯堡王朝，而苏联则真正地延续了奥匈帝国。犹太联盟，主要是哈布斯堡王朝码头的犹太工人运动，使得奥地利的马克思主义者将关于民族主义的争论传入沙俄以及传给了布尔什维克党。他们希望把沙俄变成一个各民族在居住地文化自治的联邦，这种设想同奥地利社会民主党的想法一样，他们同时攻讦沙俄同化民族性的做法。一位犹太联盟运动的领袖在1902年预见性地批判了列宁和其他俄国社会民主人士不允许犹太民族自治的做法，并警告说如果被“泛俄主义”“泛波兰主义”“泛德主义”蒙蔽，而忽视其他民族的权利，那么国际工人运动将会变成一种“民族运动”。
10年之后，列宁逐渐放弃了对犹太联盟极端仇视的态度，承认民族性是不能回避的。“一战”之前列宁反对犹太联盟的联邦主义，认为这会削弱俄国的工人运动；他也在传统的马克思主义理论背景下，反对民族主义，坚称反对民族同化，称“资本主义的民族同化是历史最大的进步，尤其是在沙俄这个落后的国家”。但是在战争期间，他的观点开始变化。在反对党内关于“清算欧洲民族国家”的过程中，列宁逐渐转向承认民族自决原则。但是这种承认是以保证无产阶级利益为前提的。对列宁而言，为了革命，他必须和民族团体结成新的联盟。但是这种联盟在何时失去效用？这个无解的问题能够帮助解释1917—1920年布尔什维克党民族政策的不确定性。
在20世纪20年代，布尔什维克党在苏联执政初期面临的问题和哈布斯堡王朝覆灭时面临的问题相同——“如何管理雄心勃勃民族的政治意识”。对这个问题，布尔什维克党人想出了一个巧妙的、开创性的、持久的解决方案。他们创立了一个联邦系统，这个系统实际上结合了奥地利马克思主义者和苏联共产党的观点。这个在20世纪20年代创立的系统，尽管拥有矛盾，但是它被证明比哈布斯堡王朝的做法更有效地管理了民族政治。这个系统叫作“苏联”。
一方面，布尔什维克党赢得了非俄罗斯民族的支持，并通过选举赋予他们在政府和行政体系内实际的政治权利；由社会革命赋予他们切实的经济权利，以前占据主导地位的民族资产阶级和地主阶级被剥夺财产，农民占据了城市；随着大众知识和义务教育的普及，布尔什维克党通过教育赋予他们文化方面的权利。例如1929年的乌克兰，97%的乌克兰儿童在学校接受的是乌克兰语的教育；而同时期的波兰则在忙于关闭乌克兰语学校，在休战期的欧洲，这一数量从3 662所下降到144所。
基于这样的事实，布尔什维克政党的民族政策在休战期对中东欧的少数民族产生了巨大的吸引力，尽管这些政策在制定初期被认为是压迫和专制的体现。20世纪20年代，在《凡尔赛和约》关于民族国家的安排中，作为主要受害者的马其顿人、白俄罗斯人、犹太人和其他民族，都高度支持共产党。波兰境内的乌克兰民族一直参照苏联的民族政策，反抗波兰对他们的文化压迫；这种反抗一直持续到20世纪30年代的大饥荒，甚至更久。在这种反抗的背景下，我们能够理解为何在1939年秋天，当苏联红军进入西乌克兰时，有如此多的乌克兰人和犹太人庆祝波兰共和国垮台。
另一方面，苏维埃社会主义共和国联盟的联邦形式，掩盖了其从20世纪20年代就开始出现的集权趋势。加盟共和国比所谓的自治地区拥有更大的权力，但是它们仍隶属于莫斯科；而这些加盟共和国宪法中退出联盟的权利，也仅仅停留在纸面上，这种权利的存在仅仅为了证明这个联盟是平等的。
实际上，布尔什维克党希望联邦的领导权依旧掌握在共产党的手中，尽管这种意愿并未在1923年苏联宪法中写明。尽管列宁在1922年责备了斯大林的“大俄罗斯沙文主义”，并强调要避免“以帝国主义的方式压迫我们的少数民族”，但是这种分歧无碍于他们在另外的观点上达成共识，即这个新的帝国需要在共产党的领导下运行。这个共识使得俄国成为欧洲大陆上最后一个帝国。共产主义也许是帝国主义的最高，抑或最终形式。
自由主义的变体：关于少数民族的权利
像布尔什维克党一样，巴黎和会的胜利者们也在探索能够整合民族自决与欧洲地区稳定的政策。实际上，在1918年1月，华盛顿和伦敦的政治制定者们依旧相信，解决东欧问题最好的方案是邦联：如果在这个地区按照民族设立国家，那么民族国家的规模将会非常小而不切实际，并且难以维持这个地区的稳定。美国人对欧洲未来的规划，一直在波兰独立和把波兰变成苏联式的联邦之间摇摆；而英国外交部仅仅勉强地放弃了重建哈布斯堡帝国的想法。
但是旧帝国的忽然崩溃，使这样的想法显得多余，并且这些帝国的崩溃，第一次把波兰的少数民族问题公开化。在这种情况下，波兰的民族主义者德曼·德莫夫斯基（Roman Dmowski）说道，“这次战争的目的，就是为了削弱德国的力量，这种力量已经足以打破欧洲的平衡”，在战后欧洲的安排中，波兰的地位非常重要。但是无论从边界还是种族上，都很难定义波兰，因为在超过一个世纪的时间内，波兰都不是作为一个独立的国家存在；与此同时，它还是德意志人、立陶宛人、白俄罗斯人、乌克兰人、犹太人和波兰人的聚居地。而波兰的民族主义者也因为这个国家过去的荣耀而持两派观点：一方认为应该建立一个纯波兰人的民族国家，另一方则认为应该在波兰的领导下建立一个多民族的共和国。
德莫夫斯基支持第一种观点。在他看来，“如果把波兰作为对抗德国的堡垒，那么这里没有弱小国家的空间，其他的民族都应该被一个高度集中的民族国家同化；联邦会导致解体。我从来就不是人道主义者的使者，也不属于任何一个旨在为人类带来幸福的机构”，随后，他又继续贬低了保护少数民族的观点。
他的对手，同时也是乌克兰人和犹太人在华盛顿和伦敦游说团体的代表毕苏斯基则持反对意见。尤其是犹太团体，他们在影响英美两国“近乎疯狂的民族主义”政策制定者，争取少数民族权利方面，发挥了重要的作用。1912—1913年的巴尔干战争中，当奥斯曼帝国在欧洲的部分解体为希腊、塞尔维亚和保加利亚的时候，就已经显示出强加给少数民族一个民族国家的危险性。现在他们希望在波兰境内赋予少数民族一些形式的自治权。波兰军队在1918年冬天的大屠杀，则强化了他们的观点。
在巴黎和会上，关于波兰设想的分歧，最终演变成制定国际通用的保护少数民族权利的政策。法国作为波兰的支持者，以及德国和布尔什维克主义的反对者，强烈反对保护少数民族的政策。他们的观点是“巴黎和会的目的，是为了在波兰建立一个主权国家，而不是为了犹太人”。但是英国并未持如此轻蔑的态度。贝尔福（Balfour）则担心一个独立波兰的存在，“迄今为止，为推进欧洲和平的努力将会把欧洲推向一个永久争端的境地”。劳合·乔治也担心一个“帝国主义波兰”的存在。波兰在东加利西亚和西乌克兰侵占土地的行为则加重了这种担忧。到了1919年年中，波兰人只占总人口的2/3，此外还有400万乌克兰人、300万犹太人和100万德意志人；这种状况非常像一个“反动的帝国主义军事国家”。英国记者H. N. 布雷尔斯福德（H. N. Brailsford）预测，波兰将会是一个“摇摇欲坠的帝国”。
巴黎和会上的政策制定者明白，少数民族问题不能仅仅在地图上解决：东欧人口中的民族分布十分复杂，无论多么精确的边界，也无法解决这个问题。在英国外交部，E. H. 卡尔（E. H. Carr）建议诱导少数民族迁移到自己的国家。但是对于那些想要留下来的人，他们更想得到什么？以及像犹太人和吉卜赛人那样没有自己国家的人口怎么办？这是由波兰的少数民族问题引发的新难题。
在威尔逊总统的关心和提议下，在巴黎成立的新国家委员会（New States Committee）决定着手解决这个问题。委员会驳回了犹太人关于在波兰民族自治的请求，在委员会看来，在一个国家中建立另外一个国家并不可取，因为这加剧了国家的不稳定性；或者说这个做法实际上预设了民族同化的过程，民族同化当时仍被认为是一个理想的长期结果。另一方面，委员会坚持赋予波兰境内少数民族一定形式的权利，这样将避免波兰的民族内战，并进而避免东欧的动乱；尽管波兰不宽容的民族主义者不同意这样做。
结果就是，作为波兰政府被承认的前提，是波兰政府必须签署条约以保证境内少数民族的权利，尽管波兰人对此严重抗议。这些权利包括公民权、法律平等权、宗教自由以及保护少数民族财产，也就是说，保证他们在集体组织中的权利，例如受教育的权利。这个条约由国际联盟加以保障，这意味着一旦产生指控，则可以直接送达国际联盟。在特定的环境下，国际联盟委员会可以直接反对波兰政府的行为。
在20世纪，大国经常根据宗教自由度和宗教宽容度来识别新的国家：例如在1830年承认比利时和1870年承认罗马尼亚作为独立国家而存在。但是波兰少数民族权利条约将国际法引入了一个未知的领域。1919年，相比于独立的宗教权利和个人自由，民族性和集体权利成为更新的概念，并且决议是通过一个超国家概念的机构协商，而非通过大国的秘密会议决定的。
在调解人看来，波兰的少数民族权利条约已经成为一个范例，可以用来指导东欧国家处理本国的少数民族事务。相似的义务也被施加给新成立的国家，还有包括匈牙利这样的交战国，以及罗马尼亚和希腊这种在战争中获得领土的国家。因此国际联盟代表的是一种体系：一方面它接受民族国家作为国际关系中的规范；另一方面，尽力解决由成立民族国家而引起的少数民族权利问题。
但是国际联盟在这个体系中扮演的角色是模糊的。民族事务很难引起国际联盟的注意，而通过国际联盟委员会解决这些问题更是天方夜谭。尽管国际联盟拥有在海牙国际法庭处理这类诉讼的权力，但是几乎从不这么做；另一方面国际联盟努力保护这种权力，阻止关于少数民族问题的诉讼直接送达。国际联盟的秘书处并不把自己视为“少数民族的胜利者”，而是把自己视为帮助少数民族与政府沟通的对话者，帮助政府履行义务。国际联盟也很少对罪恶严重的犯人实施制裁。因此南斯拉夫在马其顿施行的臭名昭著的镇压行为从未被追究，同样免予追究的还有1930年波兰政府针对乌克兰人而展开的血腥的“和平运动”。法国更关心其东欧盟友的稳定，而不是少数民族问题，因此并不在意波兰或者塞尔维亚不宽容的少数民族政策。而英国也并不在意，因为英国人相信，少数民族权利条约的本质还是民族同化的过程。1922年，英国外交部的一位官员写道：“让少数民族定居在他们现在居住的地方，尽管会在地方产生一定的风险，但是不必要的干预将会造成更大的伤害。只要这些少数民族幻想他们的诉求能够直达国际联盟，那么他们就会拒绝在目前的居住地定居，目前这种不稳定也会无限期地持续下去。”
面对国际联盟主要掌控者们漠不关心的态度，很多少数民族团体及其保护者采取了一种更为积极的姿态。在古斯塔夫·施特雷泽曼（Gustav Stresemann）的外交努力下，魏玛政府进入了国际联盟，扮演起“少数民族保护者”的角色，并开始关注散布于东欧数以百万计的德意志少数民族。德意志人和犹太人在欧洲民族议会上掀起了备受瞩目的游说活动，而施特雷泽曼通过设立一个永久的少数民族权利委员会，作为改变日内瓦机制的开端。但是他的努力收效甚微，部分是因为他试图改变凡尔赛体系的安排，让其他国家感到不安。德国国内的民族主义者确信，国际联盟不会充分保护境外德意志民族的权利。1918年，奥地利德语区的居民想要根据民族自决原则与德国合并，但是这个意愿被巴黎和会扼杀在摇篮中，而在20世纪20年代，巴黎和会的胜利者也无视了其他地区德意志民族类似的诉求。数以万计的德意志人移民到德国，而另外几百万德意志人则统一在拥有两百万人的德意志国外联盟周围，以及纳粹党的政治运动之下。
与此同时，被强制执行少数民族权利的国家不仅对其感到愤怒，更视之为耻辱。它们对没有一个通行的少数民族权利保障制度感到愤怒，并且质问国际联盟为何德国没有被强加这种义务，为什么法西斯意大利在南蒂罗尔迫害说德语的少数民族却免于被处罚。在休战期的欧洲，大约有3 500万少数民族居民，只有860万生活在西欧（大概占西欧总人口的1/20），而有2 500万人居住在中欧和东欧（大概占东欧总人口的1/4）。因此从数量上看，少数民族问题在东欧显得更为重要。即便这样，没有一个通行的保护少数民族权利的准则也令大国感到汗颜。
这样的观念在1919年的巴黎和会上已经被注意到，但是仍然被抛弃。英国主要的政策制定者詹姆斯·黑德兰-莫利（James Headlam-Morley）在那时关注到，主权国家的根本问题如下：
据我回忆，国际联盟成立之初有一项提案规定，国际联盟应该保护成员国内少数民族的权利。对此我强烈反对，因为这项提案涉及干预各国的宪法。正如我指出的那样，如果这项提案通过，那么国际联盟就有义务保护在利物浦的中国人，保护在法国的罗马天主教徒，保护在加拿大的法国人，除了这些还会引起更为严重的问题，比如爱尔兰问题。我认为，这个观点的支持者，是那些非官方的团体，他们希望国际联盟成为一种超国家形式的组织，来保证世界范围内的民主与自由。而我的观点是，国际联盟拥有的任何权力都应该是明确的、特定的，根据意外的情况而制定的条约中规定的权力，只适用于东欧和西亚的新国家。即便这种权力的限定范围会在其他地区引起反抗，但是这种情况也要好过国际联盟处理的任何事情都要涉及国家主权的情况。
因此，大国乐于见到国际联盟能够干预新兴国家的内部事务，而不是国际联盟干涉本国的事务。根据它们的想法，西欧的“文明”国家拥有新兴国家所不具备的同化少数民族的能力。这种观点在一定程度上是正确的，对威尔士和加泰罗尼亚的儿童而言，相比于波兰的乌克兰儿童和罗马尼亚的匈牙利儿童，他们更容易在专业领域开始职业生涯，以及当上国家的公务员；对后者而言，民族矛盾在当时体现得尤为明显。尽管布列塔尼的儿童会在学校遭到歧视，但是他们的家园和村庄却未被焚毁。因此从世界范围来看，少数民族条约是为了教育那些文明程度较低的国家而制定的。
但是这种彻底的自由主义所强调的前提是，将少数民族同化到民族国家的文明生活中的过程，不仅可操作性很强，而且是众望所归的。米尔在10年前就提出“在一个多民族组成的国家中，签订一部自由宪法是不现实的事情”：因为民主就需要同化。像1925年一位巴西代表在日内瓦提出的那样，少数民族条约的目的，是为了创造一个“完整的国家统一体”，而不是延续少数民族“持续异类”的状态。这个观点和卡尔·施密特的观点非常接近，后者认为现代大众民主的“第一个前提是一致性，而第二个前提就是在必要的时候，减少和根除异质性”。他继续写道：“民主强调的是政治力量，并知晓如何通过这种力量，拒绝和防止威胁一致性的不平等因素的干预。”
在这个核心问题上，自由主义的伪善是显而易见的，它宣传的是一回事，而实际上做的又是另一回事。那么，自由主义是如何假定种族自由和普世价值的？1919年，正是自由主义的力量断然拒绝了日本的提议，日本认为应该在国际联盟缔结的盟约中，设定保护种族平等的规约。美国的自由主义和种族隔离也共存了多年，而英法两国也没有赋予殖民地不同肤色的种族平等的公民权利。施密特尖锐地指出：“尽管英国宣扬自己是一个民主国家，但是大英帝国是否给了它所有居民普选权和平等的选举权？如果赋予所有居民这种权利，那么不到一个星期的时间，大英帝国将不复存在，因为其他肤色的种族占据了人口的大部分。”一些自由主义者也在质疑这种双重标准。阿尔贝·萨罗（Albert Sarraut），这位杰出的殖民地评论家写道：“法国不能总是保持两张面孔，对大城市的人表现出自由的一面，而对殖民地表现出暴虐的一面。”但是实际上法国是这样做的，英法两国所信仰的民族同化的观念，只在他们本国境内有效。
在殖民地，自由主义让位于对不同种族和团体实行分化的政策。完整的公民权更像一种特权，而非一种权利。法国殖民地法律专家写道：“公民权对于本土公民是一种权利，但是对于殖民地的人而言，只有那些殖民部门认为值得授予的人，才能获得法国的公民权。能够入籍的殖民地居民数量，少得令人惊奇。”欧洲人所拥有的教导开化少数民族的使命感已经非常微弱，例如葡萄牙把其殖民地的居民分为可以同化的文明人和不可同化的原住民。在北非，他们以联合取代了同化，这非常类似英国的间接统治原则。与此同时，1929年，希特勒的青年委员会将一部代表性的宪法是否适合非洲，视为一个开放性的问题。这个做法破坏了1919年巴黎和会关于以国际联盟控制德国殖民地的假定，这个假定规定，应该教导当地居民以一种民主的方式生活。
因此，当民族同化的观念在欧洲逐渐消退的时候，没有人感到惊讶，因为他们从未相信过这个准则。在休战期，少数民族都被视为具有民族统一野心的第五纵队[2]，或者是布尔什维克，他们从未被视为公民，却被视为对安定的威胁。因此很多少数民族条约中的承诺，在现实中多被违背，而非遵循。当试图打破敏感边界地区人口平衡的时候，少数民族的语言学校随着移民安置而关闭，这种情况发生在东加利西亚和马其顿。而旧帝国在处理这些问题的时候，则显示出更强的包容性。1914年之前，维也纳的行政官员有很多是捷克人；但是在1918年，捷克成为一个独立的民族国家之后，很少有德意志少数民族能充当行政官员，尽管德意志民族是捷克斯洛伐克的第五大民族；而彼时的捷克斯洛伐克号称是中欧最自由的国家。
歧视少数民族的权利，不仅是反动分子和保守主义分子的专利。相反，在东欧，歧视少数民族是现代自由主义者为建立一个民族共同体而采用的措施。对他们而言，国家必须显示出高于“一切人和一切事物”的权力，并且能够打倒反对者们，无论反对者是教会、强盗、共产党还是少数民族。这种观念和时任罗马尼亚教育部长的康斯坦丁·安杰利斯库（Constantin Angelescu）的言论完全一致，他批评在建立集中化的教育体系中少数民族、教会和省级行政官员的阻碍作用，因为“罗马尼亚国家利益和人民利益，高于任何个人利益以及他们所在团体的利益。罗马尼亚是我们大家的，为了强化国家的利益我们必须统一一切公民的灵魂”。
因为民主强调的是建立一个民族共同体，因此它通常有反犹太主义倾向，或者按照反犹太主义制定政策，例如利用独立的选举团来规定犹太人在大学和公务员中的限额，而不是根据旧式的效忠程度来决定限额。1920年，一部匈牙利法律规定，犹太人是一个独立的种族，他们不同于“信仰摩西戒律的匈牙利人”；即便一个国家的民主程度提高了，反犹太主义依旧存在。1935年，波兰农民党宣布“所有的波兰公民，无论信仰和民族，都拥有平等的权利”，但是随之增加了附加条款“然而，像历史所证明的那样，犹太民族不能够被同化，在波兰境内，他们是异族”。相似的观点在斯洛伐克和罗马尼亚也非常明显。并且这不仅仅是东欧存在的问题：这种论调在法国的极端同化论者中间也迅速蔓延，并且最终导致臭名昭著的维希政府宪法将犹太人歧视为“一个自我管理的种族，他们把自己视为一个特殊的团体，来抵制民族同化”。
正是在这种固有的、迅速传播的反犹太主义传统的背景下，反犹太主义从普遍观点逐渐转化成为流行的趋势，这种趋势使得中欧和东欧很多独裁国家和民主国家的民族主义精英们掌权，其实希特勒只是一个典型的代表。尽管纳粹德国采取新的极端方式对待犹太人，并且为“同化理论”敲响了丧钟，但是它既不是一个特例，也不是“种族清洗”政治的先驱。当民族主义者在华沙或者布加勒斯特实践有限范围内犹太民族同化的时候，20世纪30年代在中欧和东欧迅速传播的生物种族主义，则不允许任何的同化行为。在纳粹德国，制度化的反犹太主义破坏了国际联盟保护少数民族政策的基础，它强调在一个“文明”的国家中，不允许流行的同化观念存在。1933年10月，纳粹德国退出国际联盟。一年之后，波兰总理贝克宣布，国际联盟规定的波兰保护少数民族权利的义务，“使得波兰建议一个通行的少数民族保护政策无法执行”，他的言论也加速了国际联盟的覆灭。日内瓦收到的少数民族的诉讼，从1930年的204件，迅速下降到1936年的15件，这种数量的变化也能反映出欧洲少数民族对国际联盟的信心逐渐丧失。
但是我们不能轻率地全盘否定国际联盟的少数民族政策保障体系。首先，它取得了一定的成就，为未来提供了宝贵的经验，并且展示了想要成为一个敏锐的、有远见的政府，应该必备怎样的素质。如果这些成就在今天被忘记，那么是因为它在历史书上显得过于平静。例如，位于瑞典和芬兰之间的奥兰群岛（Aland Islands）的纠纷，在1921年被和平地解决了：这些群岛仍旧属于芬兰，但是岛上的瑞典籍居民拥有很高程度的行政自治权。这一条约的签订，为解决领土纠纷提供了新的思路——耗费大量资源的对峙并不是解决领土纠纷的唯一途径。爱沙尼亚政府在赋予“少数民族”文化自治的道路上，迈出了重要的一步；拉脱维亚政府尽管不及爱沙尼亚开明，但是仍旧在教育方面做出了一定的让步。
谴责国际联盟少数民族系统的人，也需要考虑一下替代品。民族国家是一种现实，不是大国在战争时期外交的产物。例如奥斯曼帝国转变成土耳其，不应该过多地归咎于外力，是穆斯塔法·凯末尔（Mustapha Kemal）引领了这场转变，而不是劳合·乔治。像这个例子所显示出来的那样，还有其他的方式处理少数民族问题。
1915年7月，随着战争的深入，奥斯曼帝国的土耳其化进程加速，一位土耳其宪兵告诉一位丹麦籍的红十字会护士：“我们首先杀死亚美尼亚人，其次是希腊人，然后是库尔德人。”由所谓的特殊机构执行的暗杀亚美尼亚人的计划，是伊斯坦布尔政府民族主义计划的延伸。即使是温和的德国观察家们也认为，土耳其的行为除了为保障边界地区的军事安全，还在于“消灭亚美尼亚人”。关于死亡的数字具有争议，但是有80万～130万人在大屠杀和死亡计划中死亡。其后，这种行径被定义为“种族灭绝”或者“种族清洗”。大屠杀成为其后民族国家处理少数民族问题的“有效手段”。很多土耳其西部的人对这种行为感到荣耀，但是他们忘记了，正是从西方国家引入的民族国家概念，导致了在这个民族构成复杂的近东国家的大屠杀。
几年之后，随着奥斯曼帝国的解体，一种新的解决少数民族问题的方案浮出水面——人口交换。1922年，随着希腊在小亚细亚的战败，土耳其和希腊持续了10年的战争画上了句号。两国政府根据卡尔自愿“遣返”的理念进行人口交换。1919年，这种模式曾在希腊和保加利亚之间进行了小规模的实践。但是这次的数量非常巨大，大概有120万希腊人和50万土耳其人。因为宗教是区分这两个种族的标志，因此在小亚细亚范围内，有上千个讲土耳其语的东正教村庄被划给希腊，尽管这些村庄里的人不会说希腊语；而很多皈依伊斯兰教的希腊人，则归属土耳其。在一个多教派的帝国中，这种做法符合欧洲民族主义者的逻辑。但是这种人口交换带来的伤害是巨大的：家园和财产被抛弃，朋友离散。只有在民族主义者看来，这种交换属于一种回归。
如果这种行为不能称为回归，那么至少建立了祖国。尽管人口交换的代价是巨大的，但是对于政府而言，人口的交换有助于民族一致性的目的实现，无论是希腊政府还是土耳其政府，都欢迎这种做法。例如在希腊的马其顿地区，希腊化的难民涌向了该省及其港口城市萨洛尼卡；而其他少数民族——西班牙裔的犹太人、阿尔巴尼亚人、讲斯拉夫语的马其顿人，忽然间发现自己在数量上成了少数。
个别民族的发展趋势非常明显，尤其是德意志人和匈牙利人，成为领土收复主义的核心，因而人口交换更适用于其他民族。当然，希腊和土耳其政府之间的人口交换没有深入下去，具有其他方面的原因。一个是成本：希腊的人口增长了1/4，安置这些难民给国家的社会和经济增加了可怕的负担——这种情况可以参考英国刚刚拒绝承认300万中国香港的移民是英国公民的状况。另外，两个政府之间关于补偿和财产评估方面相互欺骗，因此双边关系能否因为人口交换而得到改善值得怀疑。第三，很明显，这种计划的前提是有领土安置这些少数民族。例如，如何安置犹太人、马其顿人以及乌克兰人，成为难题。最后，强制的人口迁徙违背了个人权利中的自由理念。1923年的强制人口移动，直到国际联盟崩溃、纳粹新秩序建立，都无法找到可以与之相比的案例。
人口交换的意向刚刚达成的时候，数以十万计的希腊人就逃离了小亚细亚，以躲避土耳其的进占，而此时两国的外交官还未开始对话。实际上，他们是战争引发的难民潮的一部分；其他的难民还包括100万逃离本国革命的俄国人、波兰人、斯拉夫人、被驱逐出东欧的德意志人、35万亚美尼亚人和其他少数民族。1914年之前，难民们可以穿越大西洋去避难，但是1921年之后，这扇大门关闭了。因此欧洲转移人口的传统策略——跨洋转移，不再奏效。同时民族国家开始制定国籍法，来排除数以百万计的移民者。这导致了“无国籍”人口的激增，他们不愿意或者没有能力回到故土，只能住在避难所和收容站中，这也成为休战期自由主义的一个特点。1924年，罗马尼亚国籍法的出台，使得10万犹太人成为无国籍人口，而一部分波兰的犹太人则被关在监狱中。魏玛政府和法兰西第三共和国，则将数千犹太人投入拘留所。此时，自由主义的地位被撼动了。红十字国际委员会主席写道：“难以置信，20世纪的欧洲竟然有80万人不被任何国籍法认可的法律机构保护。”而作为一种国际行为，所谓的“南森护照”应运而生，并希望借助国籍法的力量给难民提供保护。
但是，问题依旧存在，而大萧条则令状况越来越糟。俄国内战后20年，一半以上的俄国流亡者被定义为难民。西班牙内战致使40万难民向北流入法国，而与此同时，西班牙还驱逐了数以十万计的外国工人，主要是阿尔及利亚人和波兰人。希特勒掌权后，大量的犹太人被逐出德国、奥地利和捷克斯洛伐克，他们前往其他地区寻求避难。尤其是最后一个难民潮，直接映射出少数民族权利制度的价值和弊端。如果欧洲想要彻底摆脱难民潮的危机，根本上是要以国际法保护少数民族的权利，使他们免于受到民族国家的迫害。从这个角度讲，1919年引入的少数民族保障机制，是非常有想法、有见地的，并且按照正确的方向处理这一问题。但是，即便这样，该机制也未曾奏效，因为1933年德国摧毁了国际联盟，并拒绝承认其权威。少数民族条约是国际联盟主导建立的秩序的一部分，它的兴衰是同国际联盟的命运紧密联系在一起的。
理想主义者和现实主义者
那么，什么是国际联盟？一个保证和平的联盟体系？一个仲裁的工具？还是一个最大的联邦？斯姆茨将军在1918年的回答简短而激进：“欧洲即将被清算，而国际联盟必须继承欧洲这笔财富。”根据这个观点（反映了重视领土分配的旧观念），国际联盟是一个联合体，它既是国际财产的管理者和守护者，还承担着在国家框架下，在欧洲内外照顾不成熟的社会的任务。这意味着，文明的大国具有指导国际事务的义务。
这个具有帝国主义色彩的自由主义观点，逐渐从政治光谱（political spectrum）的一端，变为了白厅[3]一种秘密的想法，它们希望国际联盟是一种新式的大国之间的协定。1815年维也纳会议之后，这种范式保持了欧洲近一百年的稳定。而政治光谱的另一端，国际联盟符合威尔逊总统的梦想：在国际法的框架之下，在民族平等的基础上建立国际新秩序。早在日本代表团参加巴黎和会，提出国际联盟应该签订规约，重视民族平等的时候，威尔逊总统的崇高观念就已经被实践了。这种平等对白人意义重大。威尔逊的顾问豪斯上校（Colonel House）很担忧地记录道：“这将引发全球性的种族问题。”当然这个民族平等的提议被粗鲁地拒绝了。
对理想主义者而言，国际联盟确实为建立新的法律秩序提供了机会，一方面是由于法国人精明的设计，另一方面是由于国际联盟的主要价值，不是为了维护国际上的道义，具体而言，它是为了确保维系凡尔赛体系的原貌，抵御修正主义的挑战。法国的利益，使其要求国际联盟成为一个有执行力的机构。法国曾数次尝试建立一个超国家层面的军队来处理国际事务，但是都因为英国的反对而作罢。由于威尔逊没能为美国在国际联盟委员会中谋得席位，国际联盟大部分的威慑力量已经流失。
英国学者阿尔弗雷德·齐默恩（Alfred Zimmern）将20世纪20年代的国际联盟视为“合作的工具”的观点也许是正确的。尽管它令理想主义者和现实主义者都感到失望，但是这并不重要：它为国际对话提供了平台，也是一种潮流，帮助解决难民危机以及经济、社会、法律的问题，这些问题都需要国家之间的协调。尽管国际联盟没能很好地介入各成员国的国内事务，但是它能够宣传各国对少数民族的恶行，并且向当局施加国际舆论的压力。
然而，国际联盟的影响力基于成员合作的意愿。它们并不是被强制绑定在一起，可以通过其他途径进行外交对话。因此，国际联盟所强调的重视国际法的准则，最终还需要立足于成员国的政治意愿。英国和法国民众中迅速增长的和平主义观念，使得英法在国际事务中显得被动；而威尔逊总统和其他国家都视英国为国际联盟最强有力的基础。随着欧洲均势的失衡，国际联盟逐渐被边缘化，外交事务都避开日内瓦机制；关于欧洲的秩序和国际联盟竞争的政治理念在德国出现了。
1919年，关于欧洲大陆均势精确化的特点，同时挤压了俄国和德国的空间。这对当时的观察者们而言，非常明显，尽管他们从这种现象中看到了不同的内容。对于英国而言，恢复德国的大国地位非常重要，即便只为了阻止柏林和莫斯科之间达成政治上的谅解，因为这样就不会危害欧洲原有的政治安排。少数民族条约能够保证德国境外的德意志民族得到公正的对待，同时也为新成立的民族国家提供一个宽容政府的典型。
而另一方面，法国认为德国必须维持现状。中欧和东欧的新兴国家不仅将成为抵御布尔什维克革命的缓冲地带，也将成为防范德国的缓冲地带。当民族自决原则违背法国利益的时候，这个原则就失去了效应。这就能够很好地解释法国为何对少数民族条约兴趣索然——这将削弱法国在东欧的盟友们，而在1918—1919年，法国违背了大多数奥地利人的意愿，阻止了德国和奥地利的合并。
尽管建立了国际联盟，但是1918年之后大国政治从未停止。传统的外交形式依旧非常有影响力。例如，在解决1923年希腊和墨索里尼统治下的意大利之间关于科孚地区的领土纠纷以及波兰和立陶宛之间关于维尔纳的领土纠纷这两次危机中，都使用了传统的、代表大国之间政治对话的大使会议形式。随着法国对集体安全失去信心，它采用了更为传统的方式来保证自己的利益。
1921年，法国提议由南斯拉夫、捷克斯洛伐克和罗马尼亚组成小协约国，这个集团直接针对匈牙利，间接针对德国。在接下来的几年，法国分别同这些国家缔盟；而法国抑制德国的意图，在其占领莱茵地区的事例上表现得尤为明显。法国和比利时联军在1923年入侵鲁尔区，强迫德国缴纳战争赔款的行为，看起来像法国未来的规划：确保德国彻底失败。然而，战争赔款问题不仅仅是阻碍法国意图的临时性问题。入侵鲁尔区的行为，使得法国在伦敦失去了信誉，并且突显出如果没有美国的帮助，欧洲无法解决内部问题。
20世纪20年代中期，法国的政策出现了缓和，德国重新以大国的形象出现在国际舞台上。1925年，洛迦诺（Locarno）会议重申了西欧的和平；但是德国东部边境问题依旧是开放性的：“洛迦诺精神”比《凡尔赛和约》更加强调大国外交。1928—1930年发生的一系列事情，是法国企图通过国际联盟实现欧洲稳定而做出的最后努力。首先是毫无意义的公告，即我们熟知的《白里安—凯洛格公约》（Briand-Kellogg Pact），宣布“战争是不合法的”，尽管很多国家参与签署文件，但是美国并没有像法国所希望的那样，提供坚实的保障。接下来是白里安命运多舛的欧洲联合计划书。最后是1932年召开的裁军会议，这是1919年以来最大规模的国际会议。会议是在不利的环境下召开的：满洲危机（“九一八”事变）暴露了国际联盟在应对重大国际危机时的弱点；法国否决德国和奥地利合并的提案，使得法国和德国的关系处于低谷；经济危机使得世界的经济陷入萧条。法国又一次提出了组建多国部队，这个提案也再次被否决。希特勒的当选，宣告了这次会议的失败；德国代表走出了会场，德国也于1933年10月退出了国际联盟。
1934—1936年，英法两国已经无法再次控制欧洲的平衡。1934年1月，波兰和德国签订《互不侵犯条约》，法国的盟友体系遭到了破坏。法国进而将目光投向了苏联，但是西欧和东欧的反共产主义浪潮，使得苏联无法完全承担起法国曾经希望波兰和捷克斯洛伐克所承担的责任。更糟糕的是，1935—1936年的阿比尼西亚[4]危机，又将意大利推向了国际联盟的对立面。尤其是法国，无法再和其他地中海地区的盟友保持密切的联系；国际联盟的制裁打破了这种希望，并将墨索里尼推向了希特勒一方。1934年，墨索里尼曾经站在希特勒的对立面，阻止了德国和奥地利的合并；但是4年之后，意大利没有表示反对，德奥合并的情形最终发生。
英国以旁观者的角度目睹了这一切的发生。由于猜忌法国，英国在远东过度扩张，以至于其海军无法在欧洲承担更多的责任。和平主义、自由主义者对于德意志民族在中欧生活状况同情的舆情，过分地夸大了意大利在地中海地区的地位，而低估了东欧价值的糟糕战略定位，都影响着英国政策的制定。
而法国的防御策略充分地体现在修建马其诺防线上：法国的将军们不知道德国将会从何处进攻。国防开支维持在一个较低的水准，国家在政治上严重分化。自1937年以来，这些因素导致了法国同德国和解的意向不断增强。1938年冬天，《慕尼黑协定》签订之后，德法签订了友好宣言，法国的政治家们暗示法国和东欧的关系将“彻底地转变”。
毫无疑问，这些变化宣告了国际联盟的崩溃。1936年，裁军会议可耻地收尾，少数民族体系垂死挣扎，几乎没人相信国际联盟还能处理欧洲的事务。随着1936年西班牙内战的爆发，它同伪满洲国、阿比西尼亚和莱茵危机一道宣告了国际联盟的失败。甚至连西班牙内战中意义不大的国际非干预委员会，也不是国际联盟组织的。西班牙外务大臣在1938年强烈谴责了国际联盟，“国际联盟强调，服务国际联盟最好的方法就是移除各国在安全事务上的权限，由条约加以解决。但是这种理论是非常荒谬的”。法国的国际联盟支持者加斯顿·里乌（Gaston Riou）在1936年目睹了国际联盟的终结：这个体系最终被打败了。卡尔在1936年11月警告说：“如果民主把其充满活力的躯体，同1919年凡尔赛体系腐烂的尸体捆绑在一起，那么这将是一种非常不愉快的自杀方式。”
国际联盟并没有强调成立之初它所设想的国际新秩序，相反，它把这种设想压缩到一个温和的限度内，仅仅要求建立一个志同道合的、没有垄断格局的联盟。1937年，一位纳粹的政治科学家尖锐地指出，“日内瓦体系存在有效的垄断”。他提出，实际上不仅国际联盟，其他一些存在的或者潜在的集体行动的体系，都存在垄断。他是正确的。
20世纪20年代有很多尝试性的国际合作方案。例如匈牙利支持的反共产主义的白色国际康德霍夫·卡利吉（Coudenhove-Kalergi）伯爵的泛欧联盟计划。但是它们的规模有限。然而在希特勒的领导下，第三帝国衍生出一种完全不同于日内瓦体系的欧洲秩序。这种新秩序在政治观念上控制了欧洲的政治氛围，并打破了欧洲的平衡，从政治和精神两个层面挑战国际联盟体系。自由主义普世性的观点遭到了全面的攻讦。
对抗自由主义新秩序
希特勒在泛德民族主义的氛围中崛起，这种氛围是在哈布斯堡王朝末期形成的，具有邪恶的反斯拉夫主义和反犹太主义倾向。1923年“啤酒馆暴动”期间，希特勒和著名的鲁登道夫一起走在慕尼黑的街道上。鲁登道夫曾经作为兴登堡的副手，在“一战”期间带领德军在东线取得胜利。因此，国家社会党企图以旧德意志民族主义传统来解释其外交政策。毫无疑问，这种氛围不仅影响了希特勒本人，也影响了他所领导的运动。然而，忽视希特勒和其前任之间的诸多不同，将是一个非常严重的错误。如果将希特勒设想为紧随俾斯麦的脚步，那么我们将误读希特勒，以及他对世界的看法。俾斯麦考虑的是大国政治，而希特勒关注的是种族的胜利。
希特勒并不反对国际联盟，仅仅因为国际联盟是保证《凡尔赛和约》的安排。这意味着如果《凡尔赛和约》的规定能够被改变，那么德国就可以加入日内瓦机制。很多德国的民族主义者持此种观点，这种状况也成了英国绥靖政策的制定的潜在因素。但是希特勒在《我的奋斗》（Mein Kampf）中明确表示，恢复1914年的边界线并不是他的目标。他提出，接下来要扩大德意志民族的生存空间。这个帝国主义性质的计划，源自希特勒将政治视为种族斗争的观念。按照达尔文的理论，这种斗争是一种生存斗争，暗示着国际关系中的等级观念。
然而，国际联盟是一个联合国家的机构。那么什么是国家？根据希特勒政治生物学的观点，国家就是一个“生命有机体”。在德意志地缘政治学中，他提出边界是不能被固定的，而是“当前政治斗争所划定的临时边界”，人类所划定的边界，“任由不断增强的自然力所摆布，并且未来将被强大的力量重新划定”。希特勒的全球政治观取决于种族：民族国家仅仅是种族的表现方式，这种观点和其他的地缘政治学家不同。一位杰出的泛德主义者在1937年写道：“血统比护照更可靠。”德国境外的德意志民族是第三帝国的“种族同胞”；第三帝国对全体德意志民族负有责任，而不仅仅是那些目前生活在德国境内的德意志民族。
在纳粹的眼中，国际联盟最根本的问题，并不是它旨在维护《凡尔赛和约》，而是在国际事务中，它强调了一种完全错误的政治哲学。这种错误的哲学可以解读为国家间的不平等，因为一些国家“没有存在的价值”；也可以解读为没有通行的法律和道德准则。甚至国际联盟所强调的家长式的自由主义，在纳粹看来，也暴露了人道主义的弱点。优秀的种族必须凌驾于弱小的种族之上；优秀的种族将会赢得权力，并将自己的意愿强加给弱小的民族。纳粹还强调，法律安排仅仅是遵循了便利的原则，但是否定了民族的利益。
20世纪30年代，德国的政治理论家们在无休止地争论：支持还是反对欧洲的联邦主义；是否应该建立德国主导的经济区；是否应该与俄国合作，还是反对布尔什维克的改革运动。然而，希特勒对种族痴迷的逻辑，使得这种争论局限在很小的范围内，并且发展了国家社会党关于国际法的声明，他们希望在国际上重新定位德国。国际关系中的平等并不是绝对的，在“代表种族具体利益的国家”面前，这种平等是相对的，换言之，就是“种族天然的优越和劣等”。这在一些民族对另一些民族施行“霸权”的事例中可以看出。因此，德国的法学理论家们提出，国际法在国际关系中的规范性作用有限，而国际联盟所倡导的以“法制化”来引领国际事务的做法，也受到他们的批评。从这个角度讲，人权的自由主义哲学，不过是“1919年凡尔赛命令”的一块遮羞布，其所倡导的“犹太精神”严重违背了德意志民族的生活方式，并且其民族性也令德意志民族感到厌烦。因为没有“通行的法规”，所以例如国际联盟、常设国际法庭这些国际机构，其存在的价值非常有限。
像很多人希望看到的那样，纳粹对国际联盟的挑衅，不仅仅局限于要求重新修订边界，这一点在当时已经非常清楚。例如英国的中欧专家C. A. 麦卡特尼（C. A. Macartney）写道：“希特勒主义与国际联盟体系，及其政治哲学完全不相容。”人们只能“屈服于另一个”。1938年，在一篇忧郁但却引人注目的文章中，一位流亡的律师自问，对于通行的国际法信仰的崩溃，是否意味着“欧洲文明的解体”。传统意义上的具有凝聚力的价值体系，或者国际性的社会已经不复存在了，欧洲的政治、社会分化，使得谈论“通行的有效性法则”成为一种“幻想”。
法西斯帝国
在一个生物圈的比喻被广泛应用于国际关系的时代，当对人口减少的恐惧迅速蔓延时，民族被视为团体——如果他们不能够“维持生活”，就面临着数量减少、窒息甚至灭绝。因此寻求“生存空间”是政治光谱中的共同关注点。例如康拉德·阿登纳（Konrad Adenauer）——科隆的市长，在1928年举办了一场名为“没有空间的人和没有人的空间”的殖民展览。在这个焦虑的时代，各国都在争论它们稀少的人口，以及缺乏土地的现状，而从未达成一致。
对纳粹德国和法西斯意大利而言，无论它们宣称自己是大国，还是宣扬自己的种族充满活力，帝国的概念对其而言都非常重要。帝国就是土地，土地就意味着居住、粮食、原材料和健康的殖民体系的空间。而比起获得土地，知道人口向土地迁徙则显得更为困难：19世纪的欧洲人更愿意向美洲移民，而不是向非洲移民，这是法西斯政权需要解决的难题。法西斯帝国的建立，证明了从19世纪70年代开始的欧洲帝国主义扩张达到了顶点。希特勒和墨索里尼抛弃了自由主义，转而接受了19世纪帝国主义地缘政治学的基本宗旨。
紧随着意大利在1935年的入侵，法西斯帝国首先从埃塞俄比亚开始。意大利人采取了前所未有的残酷战争方式，为了迅速取得胜利，意大利人不仅使用了毒气和化学武器，而且采用了密集轰炸，死伤惨重；同时他们也效仿了几年前在对抗游牧的塞努西教团[5]的“和平运动”时所采用的方法：设立了拘留所和集中营。大概有3 000名意大利士兵在战争中阵亡，而有数万乃至数十万的埃塞俄比亚人在战争中死亡。无论是在当时，还是战争之后，这种屠杀的行为都没有受到强烈的谴责；在意大利国内，战争的胜利标志着墨索里尼的政权达到了新的高峰，是“法西斯帝国”的“黄金时代”。
随之而来的和平具有启发性。格拉齐亚尼总督（Viceroy Graziani）的残暴行径，导致了一起针对他的谋杀案件。在这起案件后，法西斯的警察团体继续在亚的斯亚贝巴疯狂地镇压，残暴地屠杀了1 000余人。其余的人在大型的报复活动中被处决，其中包括几百名僧侣。这种状况几年之后出现在了欧洲，只不过施暴者变为德国。与此同时，齐亚诺（Ciano）在国际联盟大会上演讲，提及了意大利所关注的“文明进程的神圣目标”，并且宣布意大利将视“促进埃塞俄比亚的文明化进程为无上的荣耀”。
对意大利法西斯占领的新地区而言，帝国的建立和种族法令是紧密相关的。从种族“威望”方面考虑，使得意大利人在和埃塞俄比亚人通婚，以及规范其他方面的接触中，占据主导地位；而在管理利比亚和罗德岛的过程中，意大利却未重视这方面的考虑。1914年之前，德国的殖民政策就勾画了《纽伦堡法令》中种族隔离的框架，而意大利在非洲的种族主义倾向，则为1938年意大利的种族法令奠定了基础。声名狼藉的《种族科学家宣言》（Manifesto of Racial Scientists），以及与之相伴的《反犹太法令》，不仅仅是模仿国家社会主义的模式，更显示出法西斯政权为了构建一个与其帝国权力相符的形象所做出的努力。
法西斯政权在国外的拥护者们因之感到振奋。64位法国学者炮制了一份宣言，抨击“司法的普遍性”，他们认为这种普遍性“将优秀的种族和劣等的种族、将文明和野蛮等同起来”。一位法国记者写道：“为什么要继续自欺欺人？在人类中存在不同的等级，人类是一个等级的社会。否认这个等级社会是极其荒谬的，并且无视这个等级社会会造成严重的混乱。除了埃塞俄比亚，还会有两个甚至更多个埃塞俄比亚……当文明将自身的荣耀强加于野蛮的时候，这种等级划分就是人类的绝对权利。”仅仅几年之后，贝当（Pétain）公然将维希政府描述成“一个摒弃了人生而平等错误观念的等级社会”。
意大利的很多种族政策让人联想起纳粹德国的种族和帝国观念。但是希特勒和墨索里尼建立起来的帝国模式，有两点显著的差异。一是与意大利相比，德国更加严格地执行了种族隔离政策：与意大利1938年的种族法令相比，德国的《纽伦堡法令》更加行之有效。二是当意大利法西斯像过去的老牌帝国一样，将欧洲之外的领土视为文明的负担时，纳粹德国在反对欧洲稳定的过程中，将欧洲各国变为自身治下的奴隶。
纳粹德国在欧洲的领导模式，可以概括为占领和“同化”相结合，这种模式在1938—1940年发生的事件中体现得尤为明显。军事占领抑或导致了像奥地利那样的合并状况的发生；抑或导致像1939年春天德军占领了波希米亚—摩拉维亚，这个事例被解释为强调“在国际事务中主导地位”的重要性。1940年8月的第二次维也纳仲裁裁决，希特勒作为中间人来调停中欧的领土争端，现实了同化的可能：德国获得了罗马尼亚石油的开采权，在匈牙利、斯洛伐克和罗马尼亚地区充当仲裁者，并且在这些地区的德意志少数民族中间设立“委托权”（trustee rights）。
德国的评论家们赞扬德国的这种行为，认为这是对国际联盟少数民族保护体系的一个巨大提升：当德意志少数民族和当地政府发生纠纷的时候，这些“保护少数民族的法律，赋予了德国介入纠纷的权力”，这些法律同时把少数民族彻底转变为一个法律意义上的共同体。但是对于德国而言，这种法律在1940年产生的效应远大于1944年，因为这些法律将当地的德意志民族捆绑在希特勒的战车上。近些年，一部分强调“小英格兰”的修正主义历史学家再次提出，英国和德国之间的战争是可以避免的。在随之而来的危机背景下，英国究竟应该更加绥靖，还是像丘吉尔强调的那样坚持抵抗？如果英国在1939年没有保障波兰的利益会怎样？如果1940年夏天希特勒的和平尝试未被拒绝会怎样？白厅是否应该和德国签订一个协议，以德国控制东欧为代价，换取大英帝国的存在？如果不签订这种协议，是否可以签署一种类似于几年后英国和苏联之间的协议？
A. J. P. 泰勒（A. J. P. Taylor）曾经论述道，如果希特勒是另外一个政治家，这些假设或许会发生。但是泰勒对于意识形态的忽视，使得他对于战争起源的分析略显单薄。“二战”的起源并非外交的误解和混乱，也不是希特勒的欺诈，而是临近“二战”的时候，希特勒的对手们意识到，他们正在面临“两个世界的冲突”。柏林和伦敦代表着两个世界，尽管它们各自阵营的一些支持者希望它们属于同一个世界。
与希特勒的战争导致了大英帝国的解体，这一点已经为人们所接受。但是，如果英国加入德国的阵营，是否可以保全大英帝国？这一点至今还没有定论。德国的殖民策略一直令英国感到棘手，尽管英国勉强接受了德国在欧洲和非洲的一些殖民要求。但是两个国家意识形态上的鸿沟是显而易见的，德国的殖民政策制定者们，猛烈地抨击英国过分宽松的种族政策。因此两个国家无论结成何种形式的联盟，势必要求英国放弃自由主义帝国的信仰，转而迎合强硬的种族主义路线。这种形式的联盟，实际上已经被阿尔弗雷德·罗森贝格展望过，这位著名的纳粹意识形态的拥护者曾经设计了英德之间合作，从陆地和海洋上保障白种人的权利和地位。然而，这个计划强调了英国无法改变的价值观：英国信仰的是自由主义，而非独裁；英国的种族主义更多的是基于文化，而非生物学上强调的弱肉强食。
1938年11月，德国“水晶之夜”[6]发生后英国的强烈反应，显示了英德之间意识形态上的巨大差异。这个事件最严重的后果，就是迫使英国放弃了绥靖政策。尽管在《慕尼黑协定》签订之后，英法联合的倾向非常微弱，但是在“水晶之夜”之后的几个月中，英法重新评估了这个策略。1938年12月，时任法国驻德国大使罗伯特·库隆德尔（Robert Coulondre）写道：“希特勒先生计划的第一步是将德国变为一个帝国，这个目标现在已然达成。现在到了要求生存空间的时候了。”
绥靖政策的前提，就是预计德国的目的仅仅是为了寻求修正凡尔赛体系。然而，1939年德军入侵波希米亚—摩拉维亚，标志着德国的目的已经超越了吞并德意志民族聚居地的初衷；这个事件同时显示了希特勒对于国际协定的蔑视态度。作为回应，英法允诺给予波兰和罗马尼亚安全保障，试图重新激活凡尔赛体系中规定的东欧安全地带。但是，这并不是一个令人信服的信号。
1919年以来，国际形势已经发生根本性的改变。德国控制了捷克斯洛伐克，这使得英法的东欧联盟失去了意义，并且使德国收获了捷克斯洛伐克源源不断的武器和黄金资源。一方面，英法之间没有一个严密的军事合作计划；另一方面，华沙和布加勒斯特[7]之间也没有精确的合作规划。更糟糕的是，俄国恢复了力量，为未来东部的苏德协定奠定了基础。像哈利法克斯（Halifax）爵士将德国视为“对抗布尔什维克的堡垒”一样，英法两国对共产主义的偏见，使得它们没有尝试和斯大林达成协定。这些状况导致了东欧新兴独立国家的覆灭，并且将欧洲大陆变成了纳粹帝国（随后是社会主义阵营）的实验室。暴力在欧洲之外的地区非常容易处理，但是在欧洲内部却难以适应。
[1] 阿克顿勋爵（Lord Acton），英国历史学家。——译者注
[2] 第五纵队，源自海明威的小说《第五纵队》，小说以马德里保卫战为背景。当时西班牙一个叛军将领扬言有四个纵队围攻马德里，同时城内有一批同情者将配合部队里应外合，他名之为第五纵队。因此第五纵队有时也成为内奸的代名词。——译者注
[3] 白厅，Whitehall，英国伦敦市街名，此街及附近设有一些英国政府机关，因此这一街名常作为英国政府的代称。——译者注
[4] 阿比尼西亚（Abyssinia），埃塞俄比亚的旧称，首都亚的斯亚贝巴。——译者注
[5] 塞努西教团（Senussi），近代伊斯兰教派别。——译者注
[6] “水晶之夜”，指1938年11月9日到10日凌晨，希特勒青年团和盖世太保袭击德国和奥地利的犹太人事件。这一事件标志着德国迫害犹太人的开端，亦称帝国水晶之夜、碎玻璃之夜。——译者注
[7] 布加勒斯特（Bucharest），罗马尼亚首都。——译者注