四 从扩权到以税代利

对于扩大企业自主权改革试点，开始企业是很高兴的。过去企业既无权又无钱，盖个厕所都要打报告，不能随便盖。现在有了点自主权，有了点“自主钱”，企业开始有了点自我发展的动力，例如重庆钢铁厂因国家削减计划陷入困境，通过自己找市场救活了自己。有了点“自主钱”，企业就可以给职工发点奖金、修点住宅、改善点福利，职工也高兴。所以开始企业积极性很高，企业管理者有了更大发挥余地，一般试点企业产值和利润增长幅度高于非试点企业。②

②国务院同意并转国家经委（关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》（1980年9月2日），《中华人民共和国经济管理大事记》，第398页。

理论界对扩权改革寄予很高期待，认为“企业自主权是我们中国当前的特效药”（杨培新），③“为中国的四个现代化找到了必由之路；为中国的社会主义建设找到了内在动力”（林子力）。④然而，扩权改革的局限性及其与现行体制的矛盾很快就显现出来。一方面，扩大企业自主权遇到了原有体制和主管部门的阻力，很难达到搞活企业的目标。“名义上是扩大企业自主权，实际上，上头的各层‘婆婆’谁也不肯撒手让企业自己当家作主。该‘下放’的权力不肯交，不该管的事也滥干涉。”⑤放权仍然有限，在支配利润留成资金、用人、工资制度、计划外生产等方面企业权力还很小，对搞活企业的作用有限，企业参与外贸和外汇分成的规定完全没有兑现。企业普遍反映利润留成比例偏低，生产发展基金太少，基数年年加大，增长越来越难。①一些企业要求扩大自销权，受到物资部门或商业批发站的警告。②另一方面，改革释放出来的力量与宏观经济目标产生冲突，造成了某种经济混乱现象。预算外固定资产投资大幅增加，使国家压缩基建规模的调整目标不得落实。③而且出现许多产品（主要是原材料）“派不下、收不上、调不动”以及大厂吃不饱，小厂到处搞，重复生产重复建设等情况。④在没有预算硬约束的制度下，试点企业开始出现“截留税利，乱摊成本，滥发奖金和补贴”等行为。⑤政府发觉，企业有了自己的独立利益后，总是倾向于企业自身的眼前利益，而忽视企业的长期发展和对国家的责任。

③杨培新：《关于经济改革和银行改革问题》，《经济研究参考资料》1980年第93期。

④中办研究室理论组：《经济体制改革的开端—四川、安徽、浙江扩大企业自主权试点调查报告》。《经济研究参考资料》1980年第93、51期。

⑤谭玉深、李振台：《扩大企业自主权为啥这么难？》，《经济研究参考资料》1981年第27期。

①国务院同意并转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》（1980年9月2日），《中华人民共和国经济管理大事记》，第398、399页。

②《经济研究参考资料》1980年第51期。

③1979年，预算外投资为104.91亿元，比1978年的83.62亿元增长25.5％；1980年猛增到209.62亿元，一年间几乎增长一倍。根据国家统计局编《中国统计年鉴（1983）》（中国统计出版社，1983）第323页计算。

④《薛暮桥在沈阳召开的综合平衡理论讨论会上的发言》（1981年1月），《经济研究参考资料》1981年第31期。

⑤《中华人民共和国经济管理大事记》，第420页。

解决扩权试点与旧体制的矛盾，根本出路是改革整个经济体制，但当时正处在调整时期，不能骤然进行大改大革。要发挥市场调节作用，必然涉及价格的调整和价格体系的改革，然而，尽量保持物价的基本稳定是中央的既定方针，价格体系不能大动。改善企业经营状况必须赋予企业一定的用工权，但安置2000万待业青年就业是政府的当务之急。这些都是难解的结。

从1981年10月起，国务院要求全国工业企业实行经济责任制，强调责、权、利相结合，企业在获得自主权的同时，应当加强对国家的责任，确保在企业盈利中“国家得大头”。扩大企业自主权重点在于解决国家与企业的关系，经济责任制则希望调动企业内部工人积极性，把工人的利益与企业的经营成果挂起钩来。从1981年开始，对留成办法做了一些修改，把“全额分成”改为“基数分成加增长分成”。基数分成比例仍然较低，为保财政；增长部分留成比例可以提高些，一般提到10％～20％甚至30％以上，为照顾企业。经济责任制推行很快。据统计，截至1981年8月初，全国县属以上工业企业实行经济责任制的已占企业总数的65％。①

推行经济责任制取得了一些效果，出现了一些达到“三多”（即国家多收、企业多留、职工个人多得）的企业，如当时推广的首钢经验。②然而，推行经济责任制，并没有改变国家同企业的利益博弈，只是改变了形式。在如何确定计算利润分成的基数问题上，陷人国家同企业的讨价还价。因为不同企业利润增长的潜力不同：原来利润交得多的企业，增长潜力就小，留成也少；原来利润交得少的企业，增长潜力大，留成反而多，这是“鞭打快牛”。③更大的问题是当时计划价格体系极不合理，各行业成本利润率悬殊，比如，加工行业利润高，原材料、燃料工业和农机工业利润低；同是纺织企业，搞化纤、混纺的利润高，织坯布的利润低；在一个针织厂内，织尼龙袜利润高，织线袜利润低。④不合理比价形成的利润水平相差极大，有一个极端的例子：石油行业成本利润率比煤炭行业高出100倍。⑤比价不合理造成企业之间的利润悬殊和苦乐不均，⑥企业留利高低不取决于其经营是否有方，这无法达到扩权改革预期的激励作用，而且造成了不公平竞争和相互攀比。

①《中华人民共和国经济管理大事记》，第442页。

②据当时的资料，首都钢铁公司从1981年7月起开始实行承包制，在企业内部层层承包，直到个人。国家承诺完成2.7亿元上缴利润任务后，奖金可发三个月的标准工资（当时规定，奖金不能超过两个月标准工资），收效明显。1981年，首钢总产值下降1.9％，利润却达到3.14亿元，比上年增长8.2％。这与冶金行业整体亏损的局面形成了对照，当年全国冶金工业利润下降6.7％。首钢的经验之所以受到重视，还在于它“把国家增收、多收放在第一位”。国家收入增长8.72％，高于企业留利增长的3.9％和职工奖金增长的2.26％。张信传等：《关于首钢推行经济责任制的调查》，《经济研究参考资料》1982年第43期。

③萧冬连等对杨启先（原国家体改委综合局副局长）的访谈，2008年8月28日。④赵紫阳：《研究新问题，把经济改革搞好》，《人民日报》1980年4月21日。

⑤中央办公厅研究室理论组：《经济体制改革的开端—四川、安徽、浙江扩大企业自主权试点调查报告》，《经济研究参考资料》1980年第51期。

⑥国务院同意并转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》（1980年9月2日），《中华人民共和国经济管理大事记》，第398页。

从中央角度看，最大的问题是放权放利式改革不能保证“国家得大头”。中央财政收入占比下降过多。过去财政收入占国民收入30％多，现在只占25％～26％。最近三年银行存款2100亿元左右，其中各级财政存款700亿元，企业存款700亿元，城乡个人存款700亿元。1983年3月17日，赵紫阳在中央政治局会议上说，改革给了企业动力，却没有给压力，企业管理没有什么改善，奖金发得很多。企业富起来了，国家却穷了。财政问题不是简单的财政问题，国家政治上的统一必须有财政做基础。中央掌握的财政过少，妨碍中央统一政策的贯彻，已经发生了调度不灵的现象。他提出，光讲农民富，企业富，不讲国家富不行。②

决策者和一些经济学家认为，为了保证“国家多收”的利益，应当逐步从利润分成制过渡到以税代利、自负盈亏的体制，也就是把企业向国家上交利润改为交税。其实，以税代利一开始就是扩大企业自主权的一个选项，从1979年就在小范围内试点了，1980年，经国家经委批准，已经在一些企业开始试行这种改革试点。③到1981年底，全国参加试点的工业企业有456家，分布在18个省、市、区。④当时了解的国外情况是，除了苏联、东欧以外，其他国家的企业包括国有企业都不交利润，而是交所得税。这样，国务院决定在全国推行“利改税”。不过一步到位还不行，分两步走。1983年首先实行“利税并存”，对国营企业所创利润，先征收55％的所得税，剩下的45％再在企业与国家之间谈一个分成比例，一定三年不变。国营小企业按八级超额累进所得税交纳所得税，税后企业自负盈亏，国家不再拨款；但对盈利较多的企业收取一定的利润。①决策者认为，第一步利改税不能解决问题，还有一个税后利润分配问题，仍然是利润总额分成的一个变种。但为了防止企业承包的办法大发展，先把阵地占住。当时国务院总理不赞成大面积推行企业利润包干，强调解决企业与国家的关系不能照搬农民内部的承包办法。②

②房维中：《在风浪中前进—中国发展与改革编年纪事（1977～1989））（1983年卷），第60～63页。

③刘国础：《建立经济责任制是发展工业生产的一项重要政策》，《经济研究参考资料》1981年第156期。

④国家体改委关于国营企业利改税问题座谈会的情况报告，1982年11月12日。

①《国营企业利改税试行办法》（国务院1983年4月12日发布），房维中：《在风浪中前进—中国发展与改革编年纪事（1977—1989）》（1983年卷），第76页。

②1982年11月16日，国务院总理在与安志文、廖季立谈话时明确指示：“除首钢、二汽两个已经批准实行上缴利润递增包干的企业以外，其他大中型企业，应一律征收所得税。”中国经济体制改革研究会编写组：《中国改革开放大事记》，中国财政经济出版社，2008，第76页。

1984年推出第二步“利改税”，即从税利并存转向完全交税。税后利润留归企业支配，奖金在税后利润中提取，可取消奖金封顶，增加激励。为防止滥发奖金，通过征收奖金税实行工资奖金总额控制。决策者很重视第二步利改税，认为它可解决现体制的两大难题：一是部门地区分割；二是企业组织结构不合理，重复建设，落后挤先进。部门利益地区利益是上缴利润制度的产物。利改税后，所有企业都向当地税务局交税，在经济利益上与条条块块脱钩。中央对利改税寄予厚望，认为利改税是一把钥匙，可以解决一系列问题，为城市改革开辟道路。为了解决因为价格和政策因素造成的苦乐不均，在征收固定税率的所得税以外，设置了一种调节税，即对利润高的企业征收一定比例的调节税。企业基金制—利润留成制一以税代利制是80年代初处理国家与企业关系的三部曲。“利改税”的出发点，虽然有创造条件让企业自主经营、自负盈亏的考虑，但主要是为了保财政。所得税率过高，新创利润大部分被国家拿走，企业仍然没有多少积极性。价格体系不合理，调节税难以平衡苦乐不均，又带来“鞭打快牛”的问题。