第十七章　“政治棘丛”中的平等选举权

——贝克诉卡尔案(1962)

在美国，联邦和州各级议会的议员们号称民意代表，为维护自己选区选民的利益，他们常常是吵得面红耳赤，争得不可开交。为此，人们会不由自主地感叹美国议会政治的民主和公正。但是，如果将时针倒拨40年，在20世纪60年代以前美国的议会政治运作中存在着一个非常严重的弊端，那就是在各州普遍存在的“议席分配不公正”(malapportionment)。

美国宪法规定，代表人民的国会众议员由各州选民直接选举，议席的分配应与选区内选民的人数相匹配，并根据联邦政府十年一度的人口统计数字进行调整。所谓议席分配不公正，是指由于历史和政治原因，在联邦众议院和州众议院议员的名额分配中未能实现各议席所代表的人口数目的基本相等。这样，不同选区的选民选举代表自己的各级众议员时手上选票的“含金量”是不同的。表面上看，虽然人手一票、大家平等，但由于许多选区人口相差很大，这样，在选举数目相同的众议员时，人口多的选区选票的代表性显然远不及人口少的选区。这种未能按人口变化及时调整议席分配的现象背离了选民选举众议员时应当拥有平等投票权的“一人一票”原则。

这种表面平等与现实不平等之间的巨大差异引起了民众特别是人口多的选区中选民的强烈不满。从19世纪末20世纪初开始，许多美国人不遗余力积极推动州和联邦国会改变这一议席分配不公的现象。无奈，历史形成的选区格局已成为一些政客和党派的既得利益，改革的努力始终未能如愿以偿。显然，要让各级议会来铲除在很大程度上是它们自己所确定和划分的选区所造成的不公正绝非易事。

既然政治途径走不通，改革家们只好另辟蹊径，试图借助司法的力量来消除议席分配不公正。然而，重新调整众议院议席分配必然会打乱现有的党派和利益集团之间的平衡，在众议院引发政治地震，影响空前重大。根据美国的宪政传统，确定国会议席分配的责任属于联邦国会而不是司法机关，如果联邦最高法院强行介入这一问题，将会侵犯联邦国会的职权，使法院陷入充满危险的“政治棘丛”(Political'Thicket)。

这样，究竟是积极司法、维护现实中的社会平等和公正，还是保持司法克制、尊重民选立法机关，成为最高法院在1962年贝克诉卡尔案中面临的一道难题。

一、议席分配不公政治还是司法问题？

在美国，议席分配不公正向题由来已久，其根源是19世纪后半期开始出现的城乡对立和利益冲突。

从1607年北美殖民地草创到19世纪中期，美国基本上是一个乡村社会，1790年时乡村人口占总人口的94.9%，到内战前夕仍高达80.2%。与此相应，乡村利益集团在美国政坛中占据着绝对优势，不仅控制着各州议会中的绝大多数议席，而且也操纵着联邦国会议员的选举。但19世纪后半期，美国工业化和城市化迅猛发展，1890年时城市人口还只占总人口的35.1%，到1920年则达到51.2%，首次超过乡村人口。这样，“城里人”便开始要求与“乡下人”在政治上平起平坐，提出重新分配议席，以获得更多的参政权利，进而维护自己各方面的利益。但是，这一正当的改革要求却遇到乡村既得利益集团的百般阻挠。尽管全美36个州的宪法都明文规定要定期重新分配议席，但到1960年，仍有12个州的州议会议席和它的联邦国会议席的分配30多年未变，田纳西和亚拉巴马等南方州甚至是60多年“一贯制”。

在田纳西州，虽然州宪法明确规定州议会和州属国会议席的分配应与选区内的选民人数相匹配，并根据联邦政府十年一度的人口统计数字进行调整，但实际上，自1901年通过《议席分配法》(TheApportionmentAct)后，该州议会从未对议席分配作过任何调整。到50年代末，城乡选区间选民数量的不平衡已相当严重。例如，在州众议院议员选区中，最小的乡村选区只有选民3,454人，最大的城市选区选民却多达79,301人；在州参议院选区中，最小（乡村）和最大（城市）选区的选民数分别是39,727人和237,905人，相差近6倍。这就使得占全州人数总数60％以上的城市选民只能选举99个州众议院议席中的36席和33个州参议院议席中的13席，从而造成了富有美国特色的“城乡差别”。

1959年，一些城市选民实在是气不过，便在查尔斯·贝克的带领下，一张状纸把州务卿乔·卡尔告到联邦地区法院，要求法院强迫州政府重新分配议席。贝克是位地方治安法官，这难免让人联想到150多年前另一位候任治安法官马伯里的诉讼所产生的巨大影响。

法院虽然承认田纳西州的议席分配是相当恶劣的“弊制”，“必须立即予以纠正”，但却援引最高法院1946年的一个先例驳回了贝克等人的诉讼请求，拒绝审理此案。

联邦地区法院的这一做法显然是在回避矛盾，把问题推到联邦最高法院。它所援引的1946年的先例叫科尔格罗夫诉格林案，其情形与贝克案几乎完全相同，只不过该案发生在美国中西部伊利诺伊州，涉及的是国会议员议席分配不公的问题。

在科尔格罗夫案判决中，联邦最高法院承认伊利诺伊州存在着议席分配不公的事实，但宣称，根据美国的宪政传统，确定国会议席分配的责任在联邦国会，而不在司法机关，如果法院涉足此类问题，必然会“使法院直接主动地陷入政治纷争之中”，这不仅“有害于民主制度”，而且也会“严重侵犯国会的神圣职权”，在此情况下，司法机关应当最大限度地保持“克制”，不应该进入这一充满危险的“政治棘丛”。

最高法院这一保守的司法判决，首先是与当时流行的“司法克制”原则（judicialrestraint）密切相关。本来，“司法克制”是进步主义时代著名大法官霍姆斯和布兰代斯首先提倡的，针对的是19世纪后半期最高法院频繁推翻联邦和各州社会经济立法的做法。它虽主张司法机关“自我约束”，但这种“约束”并不是消极的，而是旨在给予政府更多的行为空间，使其能够最有效地管理社会和保护公民权利，因而带有非常鲜明的进步色彩。但到20世纪40年代，在政府保护民权问题上停滞不前时，最高法院仍以“司法克制”为由对社会不公正视而不见、听而不闻，就显得有些保守了。

其次，科尔格罗夫案判决也深受传统的“政治问题”回避原则的影响。这一原则是指在司法实践中，某些案件虽可以由司法管辖，但是这种司法介入可能会与其他“政治机构”（即立法和行政机关）发生冲突，因此，法院就可以认定它们是“非司法性”案件，予以回避，以便超然于政治漩涡之外，保持司法的“纯洁性”。

科尔格罗夫案之后，最高法院一直以“政治棘丛”观为圭臬拒审议席分配案件。但到50年代末60年代初，美国国内政治气氛大变，民权运动高涨，民众的平等权利意识加强，最高法院面临着巨大的压力。而且，联邦政府也开始调查议席分配不公正问题，当时的民主党人肯尼迪政府正在利用行政权力敲打各州的议席分配不公正行为。1961年，联邦民权委员会公布了一份题为《选举》的报告，详细列举了在美国绝大多数州中普遍存在的议席分配不公正的事实，建议联邦政府在各州联邦和州议席分配中设法保证“各选区选民人数的实际平等”。同时，它还认为，联邦国会应当明确认可联邦司法机关有权根据联邦宪法和法律审理有关议席分配的案件。

显然，这给处于挫折当中的贝克等人一线希望，他们决心到联邦最高法院把官司进行到底。

二、抛弃僵化原则法院勇闯“政治棘丛”

1961年4月和10月，联邦最高法院先后两次对贝克案进行庭审，可谓非同寻常，极为谨慎。

法庭的辩论相当激烈。贝克等人认为，田纳西州议会不顾州宪法定期重新分配议席的规定和50多年来该州人口分布巨大变化的事实，“武断、专横地”沿用1901年的《议席分配法》，是一种明目张胆地违反州宪法的行为；同时，由于州议会面对议席分配不公正无动于衷、无所作为，致使城市选票没有获得与乡村选票相等的“选票价值”，因而侵犯了城市选民的平等法律保护的宪法权利。据此，贝克等人坚决要求最高法院推翻该州1901年《议席分配法》，并判决田纳西州议会按照1960年的最新人口统计平等公正地重新分配议席。

贝克等人的立场得到了联邦政府的大力支持。联邦司法部以“法庭之友”的身份向最高法院提交“法律理由书”，通过事实，从法理上阐述田纳西州政府在议席分配方面存在的违宪行为，支持最高法院对这一案件行使司法管辖权。

田纳西州政府虽然承认，因历史原因，该州的议席分配存在着一定的问题，但它辩称，由于贝克等人已享有投票权，因此他们的平等权利事实上并没有受到侵害。而且，该案所涉及的议席分配“纯系政治问题”，根据科尔格罗夫诉格林案判决，它根本不属于司法管辖范围，如果司法机关强行介入，不仅严重违反了既有的司法先例，而且也侵犯了联邦宪法所规定的分权原则。

围绕究竟是应最大限度地维护现实中的社会公正，还是尊重民选的立法机关、尽量保持司法克制，最高法院内部出现了严重的分歧。从恪守先例出发，法兰克福特（FelixFrankfurter)、哈兰、惠特克和克拉克（TomC.Clark）等四位大法官认为，不涉足议席分配这一“政治棘丛”对保持最高法院的威望至关重要，因为“最高法院的权威是建立在公众对其道德约束力的持续信任之上的，要维持这种信任，最高法院就必须在政治漩涡中超然独立”。因此，它应尽最大努力“紧闭通往政治棘丛的大门”。

从社会公正的立场出发，沃伦首席大法官和布莱克、道格拉斯（William0.Douglas）及布伦南（WilliamBrennan）等三位大法官则坚信，司法机关应当积极介入议席分配问题，切实保障公民能够享有真正平等的宪法权利。他们认为，科尔格罗夫案判决“是一根经不起推敲的法律芦苇”，根本不能成为最高法院处理议席分配案件时的权威先例，因为田纳西州的议席分配不公正公然违反宪法第14条修正案的“平等法律保护”条款，相关的诉讼案件属于司法管辖理所当然。在他们看来，该州的“议席分配胡乱拼凑，毫无任何合理因素”，严重损害了人民的宪法权利，如不予以坚决更正的话，就“意味着美国宪政体制的失败”。

两派大法官势均力敌，最后一名大法官斯图尔特犹豫不决，现在，他成了左右案件结果的关键人物。经过一番深思熟虑，他毅然倒向沃伦等务实派大法官们一边，支持对贝克等城市选民提供司法保护。斯图尔特大法官解释说，虽然他与法兰克福特等大法官们一样深深地担忧，如果支持原告可能会遭致猛烈批评甚至损害最高法院的威望，但他认为，田纳西州的议席分配方案实在是极端的不公，如不加以严厉制止的话，不仅无法保证城市选民的平等选举权，而且也会阻滞美国的政治民主化进程，“在这种情况下，我认为司法机关对贝克诉卡尔案拥有无可争议的司法审判权。”

为了能够尽可能地说服自己的同事，授命起草法院意见书的布伦南十易其稿，争取意见书的内容无懈可击。布伦南的强有力的逻辑和近似完美的论证最终改变了克拉克大法官的态度。虽然这一转变已不再会改变贝克案的结果，但它表明，曾在议席分配问题上长期左右最高法院的“政治棘丛”原则已失去了往日的权威，而保护公民享有平等的政治权利正成为最高法院多数大法官们关注的重心。

1962年3月26日，最高法院公布了由布伦南大法官起草的判决书。

判决书首先认定，联邦司法机关对议席分配案件拥有司法审判权，因为田纳西州议席分配的不公正行为侵犯了宪法赋予选民的平等法律保护权利。

其次，判决反驳了田纳西州政府所称的贝克等城市选民没有足够的诉讼资格的论据。判决指出，贝克等上诉人已“明确、直接和充分地”申述了一项基本的事实—他们在行使选举权时受到了不公正的对待，因此，他们有权向联邦司法机关提出诉讼。

更为重要的是，判决明确推翻了科尔格罗夫案确立的“政治棘丛”原则，认定议席分配案是“可司法性”案件。布伦南指出，不能仅仅因为案件寻求的是对一项“政治权利”的保护，就认为它涉及了“政治问题”而不在司法机关的职权范围之内，如此认识只能是在“玩弄文字游戏”！由于贝克等上诉人“有充分的证据证明”，他们的“平等法律保护”权利遭到了无端的“歧视”，因此，上诉人依据平等法律保护条款要求得到司法保护的诉讼请求“不得因与政治问题有关而遭到拒绝”。

最高法院的结论是：田纳西州必须根据联邦政府最新公布的人口统计数字公正平等地分配州议会议席，切实保证每一位公民在事实上都能享有与其他人一样的平等投票权，维护美国代议民主制的公正和公平。

三、关注社会现实司法理念与时俱进

贝克案的判决是当代美国宪政中最具影响力的判决之一。它第一次有效地制止和更正了美国各州长期存在的议席分配不公，同时也昭示着最高法院司法理念开始发生重大变化。多数大法官们开始认识到，时代的演进和社会的发展，需要政府不断调整保护公民政治权利的范围和力度，否则社会公正无从谈起。如果正常的政治途径无法保护公民的平等宪法权利，那么，司法机关就有必要适时地介入，用强制的手段摒除政治生活中实际上的不平等，因为维护社会公正的重要性远甚于恪守僵化的宪政原则。美国主流司法观念的这一变化，无论是对最高法院还是对整个美国社会而言都是一次历史性的变革，正因为如此，沃伦在后来的回忆录中将贝克案视为他16年首席大法官生涯中“最重要的案件”。

在贝克案中，最高法院能够抛弃陈旧的司法先例，做出保护公民平等权利的积极判决，实在是天时地利人和的结果。

就人和来说，当贝克案上诉至沃伦法院时，务实的开明派大法官已有4人，他们不仅信念坚定，而且行动积极。在他们看来，司法机关必须尽可能地承担起保护人民宪法权利的神圣职责，而不必恪守先例。在沃伦眼中，最高法院就是现代的“衡平法院”，如果其他政府机构未能切实保护公民权利，最高法院就必须弥补这一过失，义不容辞。道格拉斯也认为：“无论任何人，只要他的生命、自由或财产遭到了……威胁和侵害”，他都可以向司法机关申诉，以维护自己的宪法权利。正是这样的司法思想，给最高法院注入了一股强劲的司法理念——注重现实平等，这使推翻保守的科尔格罗夫案成为可能。

就天时地利而言，城市问题的日益严峻使解决议席分配不公问题成为美国社会的当务之急。二战后，美国郊区化发展迅速，造成中心城市衰败、交通堵塞、空气污染、失业和犯罪等问题严重。由于议席分配不公现象的普遍存在，城市利益集团根本无法在乡村利益集团代表占优势的联邦国会和州议会中获得更多的发言权，从而使城市长期得不到政府的有效帮助，城市危机日趋恶化。到20世纪50年代后期，改革议席分配制度、平等公正地维护城市利益已经成为美国城市社会中的强烈要求。

与此同时，二战后美国人平等权利意识普遍增强，城市选民铲除社会和政治不公现象的愿望强烈。50年代初开始的民权运动震撼了美国人的思想和观念，他们开始重新领悟宪法中的平等权利观念的内涵，要求政府实施保护平等原则的具体措施，这样，美国社会便在20世纪50-60年代进入了其历史上少有的“平等观念高歌猛进的时期”。最高法院在先前几个案件中做出的保护黑人平等投票权的判决大大鼓舞了广大城市选民，他们认识到，如果一个公民的选举权不能因其种族或肤色而受到歧视，那么，他也不应该因为居住的地域与他人不同而使自己的选举权价值大打折扣，既然司法机关能够保护黑人的平等投票权，那么它也应该在消除议席分配不公、保护城市选民平等选举权方面负起责任。因此，贝克案的判决，实际上是最高法院在平等权利意识日益高涨的社会氛围中对城市选民平等选举权要求的正式认可。

贝克案之后，最高法院先后在1963年的格雷诉桑德斯和1964年的韦斯伯利诉桑德斯和雷诺兹诉西姆斯等案件中再次积极介入议席分配，把“一人一票”原则扩展到联邦国会众议院选举，坚持了切实保护公民平等选举权的立场，从而使平等公正地分配议席成为美国社会中不可逆转的历史潮流。1966年哈里斯民意测验（LouisHarrisPoll）显示，76％的人支持沃伦法院的判决。

贝克诉卡尔案已经过去40年了，但它所昭示的原则仍然发人深省。现代民主社会不应仅仅满足于公民权利在形式上的外在平等，而应该追求和保证实质性的内在平等，否则公民的宪法权利就不可能得到真正的保护。

贝克案告诫后人，在社会的有序发展和政治体制的运作中，司法部门永远都是一个极为重要的参与者。若要使法院能够成为推动社会进步的动力，切实地履行其所肩负的维护社会公正的职责，司法部门就应以务实的司法理念为指导更多地关注社会现实，而不能仅仅拘泥于僵化和过时的司法原则。惟有如此，司法机关才能真正成为宪政法治和社会公正的守护神，社会的民主化与法治化才能真正地实现。

让我们永远记住霍姆斯大法官的名言：“我们需要学会超越我们自己的信念，让有序的法律变化去废除我们曾经珍视的东西。”