第四节邮政

旧式邮递的衰落

鸦片战争前的旧式邮递，主要是官办的驿递和民办的民信局及侨批局。驿站源远流长，历代均属官办。清代隶属兵部，由车驾司综理驿务，各省则归按察使司管理。驿递依各地路程远近及冲僻，分设驿、站、塘、台、所、铺等机构①，负责预备人、马、车、船，办理递送政令公文及官员书信，不收民间信件。民间经营的民信局约始于明初的沿海、沿江地区商业活动集中的城镇，办理商民通信、汇款乃至货运业务②。以后，中国东南沿海居民到海外谋生者日众，又出现办理侨胞同家属间通信、汇款的侨批局。以上诸种类型的邮递，主要靠车、船、人、马诸方式，行动迟缓，但基本满足了当时政府公文往来、信息传递和商民间寄递信件及汇款、运货的需要。

鸦片战争后，这些旧式邮递方式逐渐衰落。一方面，建立在火车、轮船等近代运输工具基础上的新式邮政业务在欧美迅速崛起，以其迅速、方便、管理完善而为世人称道，在世界各地迅速发展。中国旧式传递因其迟缓而日渐落伍。另一方面，随着自然经济的逐步解体和中外贸易、国内贸易的发展，中外人员交往和国内人员流动量的增加，旧式邮递业务已越来越不适应社会的多方面需要。学习西方，建立新式邮政已成为近代中国社会发展的重要课题。

西方列强“客邮”的入侵与泛滥

西方列强为刺探情报、了解信息、倾销商品、走私鸦片，早在鸦片战争前就开始在我国沿海设置通讯机构。起初，在我国近海水域的趸船上悬挂信箱，以备来华人员通信。不久，即明目张胆地在我国沿海城市设置邮局。道光十四年（1834），英国商务监督律劳卑公然在广州设立了第一个“英国邮局”，开外国侵略者在华开办邮政之先例。这种邮局被软弱的清廷称为“客邮”。

道光二十二年三月初五日（1842年4月15日），英军侵略头目在强行占据的香港岛上开办“香港英国邮局”。中英《南京条约》签订后，英国以香港为基地，迅速在五口通商口岸地区开办邮局，法国、美国、日本、德国、俄国也竞相效尤。它们以中国没有邮政机构为借口，使“客邮”数量不断扩大，特别是甲午中日战争后至第一次世界大战之间，各帝国主义国家的“客邮”机构，包括野战邮局、代办所之类，日趋增多。设置地区则由通商口岸逐渐推向内地及边远地区，乃至新疆、西藏、云南、黑龙江等地都有了它们的机构。据不完全统计，到1918年止，各国在华“客邮”机构已达340余处，其中最多的是日本和俄国。

这些“客邮”机构，设在中国领土，却行使本国的邮政章程，按照各自邮资标准，贴用西方流通的邮票办理“客邮”业务。它们除收寄本国侨民信件、包裹外，还收寄中国人发往国外的信件、包裹，乃至收寄中国国内各地

①《大清会典》卷51。又见张德泽：《清代国家机关考略》，第81页。②孙君毅编：《清代邮戳志》，第4页。

的互寄信件。它们的邮件均用本国邮袋装运，往往不让寄包裹者到中国海关接受检查，偷漏官税；尤以此为掩护，大肆从事走私、贩毒活动。如光绪二十八年（1902）江海关税务司检查上海英国邮政分局一处收发的小件包裹，几天中就发现“内有吗啡一项，估值银3579两；珍珠一项，估值银45267两；贵重首饰等项，估值银2510两；钟表药材各货，估值银至数千两有奇等情”。该关税务司指出：“不仅英国一国邮局如此，即俄、德、美、法、日本等国所设分局类皆如此”①。从而揭示了各国“客邮”的污秽面目。

外国在中国设立“客邮”统计表

单位：处

年份

国别

英国法国美国帝俄德国日本总计

1870

1897

1906

1913

1918

211———

82152725

141415141765

141311812129187

2021411940140344

西方列强在华开设“客邮”的同时，还纵容租界工部局以及本国投机商在我国境内开办形形色色的“书信馆”。最早的“书信馆”是光绪十年（1864）设立于上海租界董事会的“上海工部局书信馆”。据光绪二十二年（1896）海关调查，该书信馆华洋职员仅31人，宣称其通邮范围却远达沿海、沿江14座大型城市。实际上，它经营的主要项目不是通信，而是利用推销邮票大发横财。到甲午战争前后，此类书信馆已遍及汉口、烟台、重庆、九江、芜湖、镇江、宜昌、威海卫、厦门、福州、南京等广大地区①，成为扰乱我国邮政、骗取钱财的机构。

需要指出的是，“客邮”及其“书信馆”，都是不顾中国政府和人民的反对擅自设立的，严重损害了中国的邮政主权。特别是中国在光绪二十二年自办邮政之后，虽屡次“商令裁撤”各国在华邮局，但列强“大半借词推宕”，甚至公然扩张。如德国在山东胶济铁路沿线的青岛、胶州、高密、潍县、周村、济南等处任意开设邮局；法国则在西南蒙自、贵阳、重庆、成都、万县等地私自开辟邮路；日本甚至要以本国邮船行驶中国内地，并要中国政府予以津贴②。凡此种种，不胜枚举。按照它们自己的表述，在中国强行设置邮政机构，“大要为政治原因，或为其对于中国之将来计划起见，以巩固其在中

①《中国海关与邮政》，第154页。②转引自《中国近代邮电史》，第17页。该表依据《交通史邮政编》和《客邮外史》所载资料统计。其中，1870年是指第二次鸦片战争以后；1897年是清廷邮政开办初期；1906年是日俄战争后；1913年是第一次世界大战前；1918年是大战末期至1922年仍然开设的机构。①转引自《中国近代邮电史》，第18页。②《中国海关与邮政》，第171—173页。

国之地位；或因嫉妒他国在华地位”。它们虽然承认，“客邮之设立，并未得中国之允许”③，但仍明目张胆侵犯中国主权。然而，软弱的清廷在设置自己的邮政后，不仅无力裁撤这些侵略者设置的邮政机构，甚至不得已予以承认，利用其机构沟通与海外各国的邮路，使其取得了合法地位。到辛亥革命推翻清皇朝，“客邮”一直存在，直至1922年2月1日的太平洋会议上，因中国政府的力争，才通过了撤销在华“客邮”的议案。此后，除日本在中国东北旅顺、大连及南满铁路沿线的邮局和英国在西藏的邮局外，英、美、法、日本在华邮政机构均在1922年底以前撤销。俄国在华邮局，则在十月革命后撤销。以后，中国政府与日本长期交涉，但日本拒不撤局，直至1945年抗日战争胜利后，才彻底撤掉其“客邮”。英国在西藏的邮电机构则迟至1955年才由印度政府交还中国。

海关试办邮政

中国邮政试办于海关。咸丰十一年（1861），英、法等国乘第二次鸦片战争胜利之机，强行将其驻华使馆与本国邮件往来的任务交由总理衙门通过驿站向通商口岸代递。海关总税务司署由上海迁至北京后，总理衙门遂于同治五年（1866）将此事交由海关办理。总税务司赫德早就想插手控制中国邮政，即于当年开始在北京、天津、镇江、上海间承办外国驻京使馆及海关自身邮件寄递，并以此为契机，逐步拓展，企图以海关兼办邮政。

中英《烟台条约》谈判之际，赫德向总理衙门提出由总税务司兴办送信官局和银局的要求。总理衙门嘱李鸿章与赫德酌议。李鸿章“因该总税司欲信局、银局两事皆由税司经理，银局关系较重，驳令由中国自办；信局既无庸禁止民局，无甚流弊，又牵涉洋商，可由总税司筹办”①作答。赫德得到李鸿章的允许，经过一段筹备，从光绪四年（1878）春起，指派德璀琳以天津为中心，在天津、北京、烟台、牛庄、上海海关开始试办邮政。各海关设“海关书信馆”，并于是年夏制出面值银一分、三分、五分的邮票——即中国第一套大龙邮票投入使用。邮件在有轮船通航的口岸及可通航的季节，由上海轮船招商局及英国太古轮船公司负责免费代运。同时，李鸿章命令北洋各军舰，将离港时间预先通知牛庄和天津的海关税务司，以便免费带运邮件。在无航路可通或冬季封冰季节，则仿照先前北京、天津间邮差递送外国使馆邮件的办法，委派津海关听差胡永安为总信差，在天津雇佣曾在民用信局有5年工作经历的信差，取保录用，陆续组成天津—牛庄；天津—镇江；天津—北京间的骑差邮路。在南方则采用水陆承继的办法。邮差均穿制服，包括制服帽和镶有红边和白色盾形胸补的黑色号衣，上面有“津海关信差”字样，并由津海关税务司发给护照②。

海关邮政试办于光绪四年二月二十日（1878年3月23日）。由于海关仅限于通商口岸，本身人力不足，没有收寄中国人信件的办法，而民信局存在多年，素有信誉，久为商民信赖，致使海关书信馆开办初期仅能收到外国人邮件，邮费收入极为有限。如天津海关书信馆自光绪四年二月二十日至五

③马士：《中华帝国对外关系史》（中译本）第1卷，第187页。①《复陈华洋信局》，光绪四年八月二十五日，《李文忠公全集·译署函稿》卷8。②《中国海关与邮政》，第4页。

年五月十一日，仅收入关平银1598两有余，支出则为4093两之多③。

海关试办邮政之前，曾向清廷许诺不禁止民间信局的存在和发展，但为开拓市场、争夺国内邮件，竞争已不可避免。为将中国人的邮件抓到手，赫德与德璀琳计议，由海关另设一个代理邮政机构，以招揽客户。德璀琳遂派华员文案吴焕与天津办理委托事务的大昌商行经理刘桂芳达成协议，于光绪四年开始在北京、牛庄、烟台和上海开办邮务代理机构，定名为“华洋书信馆”。华洋书信馆的开办及办事经费自负，邮费暂由本馆自行规定，全部归本馆所有，“以便于和民信局竞争”①。其邮件在试办期间由海关免费运送。海关不惜代价开办“华洋书信馆”，目的在于通过它争夺市场，谋取全国邮政大权。但吴焕却企图靠海关之便利，筹组一个以上海为中心，遍及全国主要城市的商办邮政网络，承揽境内所有华洋邮政业务。赫德发觉这一做法后，立即责令其清点华洋书信馆债务，并将吴焕开除出海关。与此同时，赫德令德璀琳在海关立即另行筹建新的邮政机构。光绪五年十一月三十日（1880年1月11日），德璀琳建立了由海关税务司自行经理的邮局——海关拨驷达局，承揽北京、天津、牛庄、烟台、上海、镇江等口岸往来邮件，同时代寄经由口岸间的内地邮件。拨驷达局邮送工作正式展开后，赫德遂决定切断海关与各地华洋书信馆的联系，并于光绪八年（1882）下令停闭各口岸华洋书信馆②，以使拨驷达局独揽华洋邮件。此后，海关邮局随着海关的增多而推广，到光绪二十二年（1896）初，已先后在北京、牛庄、天津、烟台、重庆、宜昌、沙市、汉口、九江、芜湖、镇江、上海、苏州、杭州、宁波、温州、福州、厦门、汕头、广州、琼州、北海、龙州、蒙古等24处设置邮局①，大大拓展了邮政业务。

国家专门邮政机构的设立与统一

中法战争前后，中国爱国士绅纷纷呼吁自办邮政抵制“客邮”的侵略。

这一主张首先在台湾得到实现。

中法战争后，清廷在台湾设置行省，命刘铭传为首任巡抚。刘到台后，鉴于旧式驿站糜费公款，效率不高，遂筹办新式邮政。光绪十四年正月三十日（1888年3月12日），台湾邮政总局在台北成立，并公布了台湾邮政章程，宣布当年二月初十日（1888年3月22日）正式开业。它将驿站改造为邮站，以台北为中心，向南到恒春，向北经基隆达宜兰，全长869华里，中间分设正站、腰站、傍站，限程递送，并设有“南通”、“飞捷”两艘邮轮往来上海、福州及台湾各港。光绪十四年四月（1888年5月）前，台湾邮政总局发行了专供官府寄递文书贴用的“台湾邮票”和专供商民使用的“邮政商票”。台湾改驿为邮，既便于沟通全台信息往来、邮件往来，又加强了与大陆的联系，开中国独立自主兴办邮政之先河，令中外人士叹为观止。

清皇朝国家邮政正式开办于光绪二十二年（1896）。此前，试办海关邮政的总税务司赫德及浙海关税务司葛显礼早已对开办全国邮政进行全面筹

③同上书，第14页。①《中国海关与邮政》，第9页。②同上书，第25页。①《中国海关与邮政》，第78页。

划，主张全国邮政应由海关兼办，并以能限制客邮，收回邮权相期许。一些关心时政的开明官僚鉴于西方“客邮”急速发展，极为忧虑，也纷纷建议清廷及早兴办。薛福成、刘坤一、李鸿章、张之洞等人先后上奏吁请。总理衙门遂于光绪二十二年七月十二日（1896年8月20日）奏准批准海关兼办国家邮政，并委任总税务司赫德兼任“总邮政司”。总邮政司初归总理衙门节制，光绪二十七年（1901）总理衙门裁撤后归外务部管辖，光绪三十二年（1906）划归税务处。

赫德就任总邮政司后，即将北京总税务司署的寄信局改为邮政总局，各地海关的寄信局作为邮政局，各邮政局在其附近处所增设分局，继而由通商口岸向内地及边远省份扩展，特别强调与铁路、电报及航运相辅而行，在设有电报线、铁路和通航的地方设局通邮。官办邮政业务包括寄送信件、包裹及汇寄银钞等项目。赫德在制定的《开办邮政章程》中明确规定，禁止局中员役私拆信件；除向邮局挂号的民信局外，不准商民擅自代寄递信件，违者处罚等条款①，使制度臻于完善。

邮政官局设立后，西方列强急剧发展“客邮”机构，并拉拢民间信局争夺国内邮件，肆无忌惮地侵犯中国主权，破坏邮政专营。光绪二十八年，清外务部照会驻京各国公使转达各国政府迅速撤回其在华邮局，但各国或借词拖延，或置之不理。为此，邮政官局一方面大幅度下降国内平信邮资进行竞争；一方面设法拆散“客邮”与民信局的联合。同时，清廷规定，铁路只准带运邮政官局邮件。清廷虽以这些措施进行回击，但成效不大。“客邮”仍然依恃特权抗衡。邮政官局不得已与之妥协，签定互相交换邮件章程，但规定其收寄中国境内邮件的邮资不能低于中国邮局的国内邮资，以防止“客邮”压价竞争。

邮政官局对遍布全国的旧式民信局则采取控制与逐步排挤的手段。邮政官局开办时只有20余处，且多处于沿海沿江地区，无力取代遍布全国的民间信局，因而赫德提出，将民信局置于邮政官局的控制之下，逐步将其改造成为官局代办机构，使之可利用官局的政治地位独享火车、轮船带运邮件之利，并明令民信局到官局登记挂号，可由官局帮助带运邮件，迫使民局依赖官局；与此同时，不断在内地增置官局，并以降低邮资、扩大经营范围、揽运报纸杂志、开办快递、进行集中统一管理、提高邮递效率等资本主义竞争手段与民局竞争，挤垮经营原始、组织松散的民信局。到宣统元年（1909）后，民信局被迫依附官局，并只在官局触角未到的地区或不屑于去做的业务方面起些辅助作用，并逐步地衰落下去。

光绪三十二年（1906），清廷在推行“新政”中成立邮传部，分管船政、路政、电政、邮政。按职权分工，海关邮政理应迅速移交邮传部。但是，总税务司却多方刁难、阻抑，一直到宣统二年（1910），才由邮传部尚书盛宣怀与代理总税务司安格联经过讨价还价达成移交协议。协议规定：（1）现任总办法国人帛黎仍充邮政总办；（2）邮政事务统归邮政总局局长督理；（3）所有原华洋邮政人员全部留用，并享受在海关时的“长久留用及薪水、升降、请假、养老等”方面的规定；（4）邮传部负责偿还海关兼办邮政时的垫款。在此条件下，邮传部才于宣统三年五月初一日（1911年5月28日）正式接管邮政。第一任邮政总局局长由署邮传部左侍郎、铁路总局局长李经方兼任。

①见《邮政开办章程》，载《中国海关与邮政》，第81—83页。

实权却操在邮政总办法国人帛黎手中。

邮传部掌管邮政后，曾致力于裁驿归邮，发展邮递，但不久即因清廷覆亡而终止。这时，邮政事业已初具规模。到宣统三年底已设有总局、分局、支局、代办处等邮政机构6201处，“邮差邮路、轮船邮路、火车邮路，总计三十八万一千里，每面积百里通邮线路七里又四九”①，形成由东北黑龙江至西北新疆；由西南云南、西藏至东南台湾、广东等地沟通全国的邮政网络，使我国近代邮政体系初步形成。

辛亥革命后，全国邮政划归中华民国（北洋政府）交通部，仍设邮政总局管理。邮政总办先是法国人帛黎，1915年后为铁士兰。北洋政府当局继续推行了邮政事业，于1912年5月由交通部下令将各地驿站裁撤，同时将清廷专为驻外使节传递文书的文报局也一并淘汰。此后，我国邮政相继开办收寄商务传单、保险信函、代售印花税票、兑换国际回信邮票券、邮政储金、邮传电报等业务；开始利用汽车、摩托车等交通工具递送邮件，拓宽了业务范围，加快了传递速度。在国际上，我国于1914年3月正式参加国际邮政组织——万国邮联，同时声明自当年9月1日起实行国际邮政公约；加入国际邮政互换包裹公约。1918年11月，又加入国际互换保险信函及箱匣协约（从1920年1月1日起实行）。这一切加强了与各国邮政的联系，便利了海外通邮。

①《清史稿·交通志·邮政》。

第三节电信第八章河工、漕运、盐政的衰败