第一节清代财政经济的三大痼疾

清代的漕运、盐政和河工

清廷的基本财政收入来自田赋、漕粮、盐课、关税、杂赋（以上为正额）和耗羡（额外附加税）。所以，漕运、盐政和河工与清廷的财政经济密切相关。

清皇朝定都北京后，为供应聚集在京师及附近的皇室、贵族、官僚、军队以及不事生产的旗人的食粮，因袭历代形成的水运网，每年要从全国粮食产量较高的东南地区调运大量粮食，经运河运到北京，凡有关这项事务，就统称漕运。清代的漕运，由两江总督及漕运总督主管江南北漕运，山东、直隶两省的漕运由河东河道总督及山东巡抚、直隶总督分管。总督之下各省份设粮道，在运河两岸设卫所，保护漕粮的运输，在有漕粮任务的省份设屯田，专为赡养屯丁运粮之用。清代形成了一整套漕运制度，以确保朝廷的财政收入。鸦片战争前，清代漕粮全部征收实物，只限于在有漕粮任务的山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省中征收。因此，漕粮是从田赋派生出来的一种土地租，属于中国封建剥削的主要形式实物地租。只因为有一套征收、运送的机构与制度，因而可以与田赋的征解全部分开而成为一种独立的税收制度。漕粮的征收数目也有定额，在鸦片战争以前的近200年中，正粮定额为每年400万石，占田赋征实830万石的48.2％。它是清廷财政经济收入的一大支柱，对国计民生有重大影响，直接关系到清朝统治的稳定。

盐课是政府向每个食盐者征收的一种间接税，即盐税。中国从汉代开始就实行国家专卖盐铁，设盐官主收盐税。到唐代中期以后，又特设盐铁使，成为当时握有财政大权的重要官职。清代也设官管理盐政，道光、咸丰年间，由各省督抚兼管盐政，盐税权力集中在清廷手中。鸦片战争以前，食盐除了少数池盐和井盐外，主要是海盐，有芦盐、淮盐，而以淮盐为主，行销全国绝大部分地区。清廷对食盐也实行包商专卖制度而从中征税，根据行政管理和运输的便利，将全国划分为12个行盐的区域。鸦片战争前，全年财政收入4850万两，分别来自田赋（2300万两）、盐课（650万两）、关税（450万两）、杂税（800万两）、耗羡（650万两），盐课收入已占到13％，仅次于田赋。鸦片战争后，随着田赋收入的减少，关税和盐税逐渐成为清廷的主要财政收入。光绪二十四年（1898）清廷的关、盐税收入年约4000—5000万两，清末已达到7000万两左右。北洋政府时，1913年的财政预算中，盐税占总收入的23.12％，与关税合起来，将近总收入的一半。

河工本是治理河道、防止水患的工程，又特指治理黄河、运河的工程和事务。清代，河工已有岁修、抢修、另察、专察、奏办、咨办等名目；运河工程还有冬挑例工，如从丹阳至镇江段运河、邱宿运河、山东运河、淮扬运河及直隶运河也有疏浚工程，但不是经常性的。由于漕运十分重要，并与河工密切相关，所以清代河工管理机构比较庞大，设河道总督，对黄河和运河分段、分省进行管理。主要由江南河道总督主管江苏、安徽省的黄、淮和江

北运河工程及大江两岸运口埽坝，京口闸等启闭工程。两江总督除主管江南北漕运之外，还要与江苏巡抚兼管常州镇江段运河及练湖挑浚闸、坝等工程。河东河道总督除与山东、直隶督抚分管山东、直隶两省漕运之外，还要主管河南、山东的黄河工程及山东运河工程。直隶运河工程则由直隶总督兼管。督抚以下设道、厅、汛三级河工管理机构。河工需要大量人力、物力，河工费用一直属于生产性支出，并且受到封建统治者的重视。自乾隆年间以后，黄河的岁修、抢修经费每年约80万两银，另外还有厢埽、筑坝等工费叫“另案”，每年常达100—200万两，两项常在300万两以上。每年运河工费以江北运河最多。到鸦片战争前夕，清廷的经常性财政支出中，河工费、塘工费共计526.28万两，占总支出的10.39％，仅次于军费支出（占57.14％）和官吏的俸禄支出（占15.58％）。

清代财政经济的三大弊政

由于封建地主阶级奢侈腐化的阶级本性和封建官僚机构的无能，绝大部

分胥吏营私舞弊、中饱私囊。

首先是漕粮的运输费用很高、损耗很大，运送一石漕粮，要花费几倍的代价，因而年年要支付大量经费。于是就向农民转嫁漕赋，定额一石，常实征3至4石，甚至高达7至8石①。而由此引发的拖欠漕粮、狱讼，以及“闹仓”事件层出不穷，加深了清代财政危机，成为一大弊政。

清代基本上继续采用明朝的纲盐制，也就是包商专卖制度，从中征税。可见，纲盐制是由少数纲商垄断食盐购销，并由他们包纳盐课的制度。纲商除了按规定缴纳盐课之外，还要承担对清廷和地方官吏的各种捐派与报效。封建皇朝则保护他们在一定地区行盐的垄断权利，允许增加盐价及在规定的引数之外加带无税的盐斤，这样，在各地盐业中形成了官商勾结的封建垄断性的商业势力。由于盐税和其他捐派的增加，以及各种弊端，盐价不断上涨，人民的负担加重，结果官盐滞积，私盐活跃，以致清廷的盐课收入日益减少，形成“上、下交病”的局面，成为另一大弊政，其中又以两淮盐区最为突出。河工则从清代中叶开始成为贪污渊薮。当时贪污的手段是多种多样的，基本上从工程和料价上下手。如虚报工程数量，增加河工料价等。因此，清廷每年拨出大量经费治河，而由于河员贪污中饱，结果是花费浩大，水害反而愈烈，病民也愈甚。正如魏源所说：“黄河无事，岁修数百万，有事塞决千百万，无一岁不虞河患，无一岁不筹河费，此前代所无也”②。河工成了清廷财政的漏洞和病民扰民的弊政，成为清统治者特别头痛又长期找不到解决办法的大问题。