第四节近代海关与关税制度对晚清政局的影响

海关与海防

近代半殖民地海关制度的建立，对中国海防发生了十分不利的影响。外籍税务司制度的实行，使中国海防要地完全暴露在侵略者面前。更有甚者，总税务司李泰国、赫德等还直接插手清廷筹办海军的活动，谋图窃取中国的海军大权。

同治初年，赫德与李泰国导演了轰动一时的阿思本舰队事件。咸丰十一年（1861）赫德在京与奕䜣讨论镇压太平军“制胜之方”时，首次“论及购买外国船炮之事”③。随后，赫德等人将清廷步步诱入圈套。在经费问题上，奕䜣起初担心外国会因此向清方敲诈一笔巨款，赫德却说，若用小火轮船十余号，其费不过数十万两，鸦片税厘“岁可增银数十万两，此项留为购买船炮，亦足裨益”④。同治元年（1862），当清廷正式决定向英国购买舰船之后，赫德借故猛增加价，购买轮船需银81万余两，加之雇用洋员等费，“通计需银一百五六十万两”①。在雇用洋员问题上，咸丰十一年赫德在初议时称道：轮船驾驶之法，可雇华人随时学习，“亦可雇用外国人两三名，令其司舵司炮”②。其后，赫德又进而提出雇募外国官兵船户管轮水手等人“多至数百名”③。同治元年（1862），赫德向清廷通报雇用洋人统带各船“武员姓名，系实纳阿士本，所有各船柁工炮手水手，及看火人等，均由该员雇募以专责成等语”④。同治二年（1863），“接手管理”购舰事宜的李泰国抵京向清廷宣称，所购轮船大小八只，“以英国总兵阿思本为总统，其余弁兵共六百余名。并代中国与阿思本立有合同十三条”⑤。李泰国“竟想控制关税作为财源，控制舰队作为权力工具，以便强迫中国政府采用他所提议的一切办法”⑥。由于阿思本舰队遭到地方督抚的强烈反对，并引起国际列强之间的争议，清廷方决心白费巨款将舰队遣散。

自从阿思本舰队解散后，赫德仍企图控制清廷筹建海军的活动。同治十三年（1874），李鸿章依靠赫德向英国阿摩士庄厂定造舰船，赫德乘机向李鸿章推荐一种称为“蚊子船”的小型炮舰，并“力劝中国用蚊船”作为海军的主力舰船。福州船政监督日意格指出，赫德目的是使“船政工程渐废”，“使中国水师永无兴日”⑦。后来连李鸿章也不得不埋怨道：赫德“于治兵实门外汉也，前在英厂购蚊船数只均系铜片镶做，岁须两修，蚊船吃水仅八尺”①。购买蚊子船，致使清廷再次虚糜巨款。

③《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第9页。④《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2915—2916页。①《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第10页。②《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2915页。③《筹办夷务始末》（同治朝）卷4，第10页。④《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷7，第31页。⑤《筹办夷务始末》（咸丰朝），卷21，第2页。⑥莱特：《中国关税沿革史》，第155页。⑦《海防档》，乙编，第857页。①《李文忠公办海军函稿》卷1，第2页。

光绪五年（1879），赫德向总理衙门条陈试办海防章程，并毛遂自荐，请清廷任命他为“总海防司”。南洋大臣沈葆桢以“中外人员共事不易，且以赫德揽权为虑”，坚决予以抵制；加之李鸿章也表反对，“而赫德总海防司始作罢论”②。

赫德总揽中国海军大权阴谋未能得逞，便改变手法，设法让英国军官琅威理进入中国海军。光绪八年（1882），“赫德已为一个琅威理上校谋得了提督下面的主要职位”③。光绪十六年（1890），北洋海军提督丁汝昌暂时离职，琅氏坚持在丁离职期间，北洋舰队应由他以副提督资格负责，未获李鸿章允准，琅氏愤而辞职。光绪二十年（1894）中日黄海海战之后，赫德又运动琅威理回华执掌海军大权，因琅提出须由光绪帝颁给海军最高职衔等苛刻条件，此议遂作罢。

由上可见，在海关总税务司李泰国、赫德等人的干预和影响下，中国近

代海防的建设遭受了相当严重的损害。

海关与外交

从帮办税务制度酝酿产生之初起，半殖民地化中国海关制度与晚清外交就密切相关。咸丰八年（1858），李泰国以司税身份参加《天津条约》和《通商章程善后条约》的谈判，首开了海关外籍人员插手外交活动的恶例。李泰国任总税务司以后，便企图“要不受约束地控制着关税的征收和帝国的外交政策”①。赫德接任总税务司之后，公开以“顾问”身份，广泛插手清廷的各种外交活动。归纳起来，主要包括如下几方面：

第一，维护列强利益，插手中外纠纷和战争的调停。同治十年（1871）天津教案发生后，赫德帮助法国胁迫总理衙门②。同年崇厚为此赴法“道歉”，赫德派其妹夫法籍税务司吴秉文（A.Huber）等随同崇厚赴法。

光绪元年（1875），总理衙门就处置“马嘉理案”征询赫德意见，赫德为此呈递一份“节略”，提出一系列有利于英国的具体意见。随后还插手此案的谈判，促成签订了使英国获益甚多的《烟台条约》③。

中法战争后期，赫德派税务司金登干赴巴黎与法国秘密磋商和款。光绪十一年二月（1885年3月）中国军队获镇南关大捷，法国茹费理内阁倒台，金氏赶紧于二月十九日（4月4日）签订了使中国蒙受屈辱的《中法停战条件》。与此同时，天津德籍税务司德璀琳（G.vonDetring）也撮合李鸿章和法国水师总兵福禄诺订立《简明条款》。尔后，赫德又一手操纵了正式和约的签订。由于赫德“调停有功”，清廷赏赐他双龙二等第一宝星和赏戴花翎。法国政府授予他“荣誉勋位武官勋章”。第二，插手各种不平等条约的谈判。近代史上，中外间许多重要不平等条约的谈判，均有外籍总税务司或税

②《洋务运动》第2册，第439页；《李文忠公全书·朋僚函稿》卷211，第11页。③［英］季南：《英国对华外交》（许步曾译），第222页。濉肪*211，第11页。①马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第48页。②费正清等整理：TheI.G.InPeking，卷1，第58页。③马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第335—336页。

务司的插手。例如：

咸丰八年（1858），李泰国参加《天津条约》和《通商章程善后条约》

的谈判。

咸丰十一年（1861），赫德协助英公使卜鲁斯订立《长江各口通商暂行

章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）①。

同治元年（1862），赫德在英驻汉口领事金执尔配合下，与湖广总督官

文订立《长江通共章程》（十三款）②。

光绪二年（1876），赫德充当李鸿章助理，促成《烟台条约》的订立。光绪十一年（1885），赫德与金登干、德璀琳操纵了中法和约的谈判。光绪十二年（1886），在赫德插手下，清廷与英国签订了中英《缅甸条

约》，承认英国统治缅甸。

光绪十三年（1887），金登干代表清廷签订中葡《里斯本会议草的》，迫使清廷接受葡萄牙对澳门的侵略要求。此外，如光绪十九年中英《藏印条约》、光绪二十七年（1901）《辛丑条约》、光绪二十八年中英《续议通商行船条约》等许多不平等条约的签订，总税务司或一些外籍税务司都在其中发生了关键作用或恶劣影响。

第三，插手清廷派出使团的活动。同治五年（1866），赫德请假回国。在他建议下，总理衙门派斌椿率同文馆学生一行5人随赫德赴英、法等国考察。此为清廷派员赴欧之始。赫德特派英籍海关帮办包腊（E.C.Bowra）和法籍帮办德善（E.deChamps）陪同“照料”斌椿出使欧洲①。此后，赫德等插手清廷派出使团的活动更加频繁。

第四，代表清廷参加国际博览会。晚清国际展览会全由海关派员代表中国参加，借此兜揽中国土产的销售市场，以便外商获利。例如：同治十二年（1873），英籍税务司包腊代表中国政府参加奥京维也纳博览会。光绪四年（1878），英籍税务司贺壁理（A.E.Hippisley）代表中国参加巴黎博览会。光绪三十一年（1905），比利时籍税务司阿里嗣（J.A.vanAalst）任中国参加列日（Liege）博览会委员，等等。此举除了有替外商开拓商业利益的目的外，也有侵占中国外交权的用意。

由上可见，海关外籍人员从各方面影响和左右了晚清的外交政策和活

动。

关税与晚清财政

近代关税成为清廷的重要财源。李泰国与赫德创立、推行帮办税务制度的一个重要手段，就是以关税为诱饵。咸丰十一年（1861），赫德首次与总理衙门会谈时，为确保在新开各口迅速设立新关，便向奕䜣许诺，通商各口每年可征收洋税银两“通共一千零六十八万两”②。

近代关税额增长的速度是很快的。鸦片战争前，粤海关每年税收约白银

①《筹办夷务始末》（同治朝）卷2，第20—26页。②《筹办夷务始末》（同治朝）卷7，第22页。①马士：《中华帝国对外关系史》第2卷，第203页。②《第二次鸦片战争》第5册，第504页。

100万两左右。到同治三年（1864），各口海关各项税收达787万余两；同治十年（1871）达1120余万两；光绪十三年（1887）达2050余万两（包括鸦片厘金）①。光绪二十七年（1901），清廷财政岁入约8800万两，而其中海关税收就占了2300万两②。

关税在晚清政治、经济、文化、军事及外交等方面起着愈来愈重要的作

用。归纳起来，清廷关税的用途主要表现如下几方面：

第一，用于镇压人民群众斗争的军费开支，例如关税就成为清廷镇压太

平天国运动的重要经费来源。

第二，近代海防经费基本取源于关税。例如阿思本舰队的经费开支；其

后各省舰船的购进，各种海防设施的设置，均依赖于海关税款。

第三，为近代教育提供经费。如京师同文馆与粤省同文馆，向在海关船钞项下开支。福州船政局马尾前后学堂的各种经费支出，及其所派历届出洋留学生经费支出，均由海关税款提供。

第四，为洋务派某些企业提供筹办资金。如全国最大造船厂——福州船政局，其由创办到发展长达数十年过程中，各项资金与经费基本依赖于海关税款的拨给。

与此同时，西方资本主义从未放弃过对中国关税的劫夺。其掠夺方式主

要有三种：

其一，以关税支付战争赔款。咸丰十年（1860）起，清廷为支付英法等国在第二次鸦片战争中勒索的赔款，便允准列强要求，以海关税收总额的五分之一按季摊付。从此，海关总税务司署便成为偿付列强历次赔款的“出纳机关”①。

其二，关税成为外债的担保品。各种外债的担保品主要是关税，仅一小部分是厘金及其他收入。甲午战争之前，在清廷关税收入中，按照历年海关报告计算，支付外债本利的款额平均约占15.8％，最多的一年（光绪十八年，1892）占19.6％②。甲午战后，在支付军费和巨额赔款的压力下，清廷大借外债，这些外债利息高、折扣大，大都以关税为担保。其结果，不仅使列强最大限度地劫夺税款，而且进一步加强了对中国海关行政的控制。例如光绪二十二年（1896）及光绪二十四年英德借款合同规定，至借款清偿之日为止，前者定为35年，后者定为45年，在此年限内，清廷不得变更海关行政组织。辛亥革命时期，列强又以维护债权为借口，进而夺取了关税保管权。

其三，海关外籍人员通过高薪等方式侵吞巨额税款。早在咸丰十一年（1861），赫德呈总理衙门“通商各口征税费用”清单，即要求对海关洋员实行高薪制。其中支付税务司年薪银6000两；副税务司年薪银3600两；帮办年薪银1800两；总税务司本人年薪高达银12000两。而海关的中国差役，年薪仅银72两。以支付洋员薪俸为主的这笔海关“征税费用”，每年需银“五十七万五千三百三十二两”③。此数约占税款收入总数的十分之一。此费日后有增无减，光绪二年（1876），增加到109.8万余两；

①姚贤镐：《中国近代对外贸易史资料》第2册，第801页。②《中国海关与义和团运动》，第65页。①马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第425页。②徐义生：《中国近代外债史统计资料》，第5页。③《筹办夷务始末》（咸丰朝）第8册，第2942页。

光绪十四年（1888）增加到173.8万余两；光绪十九年（1893）增加到185.8万余两；光绪二十四年（1898）增至每年为316.8万两。①

总之，近代关税对晚清的财政产生了重大影响。一方面，关税在促进中国近代化方面起过一定作用；但另一方面，关税又成为清廷镇压人民的经费来源，并成为列强的掠夺品。“关税收入与外债的关系，和关税在政府财政收入所占巨大比重，一方面使国内外反动势力常利用关于关税收入的谈判，达成政治上的妥协勾结；另一方面也决定了旧中国的历次进出口税则都只能是财政税则而不能成为保护税则。”②

近代收回海关行政与关税自主权的斗争

中国人民为收回海关行政与关税自主权进行了长期不懈的斗争和努力。

近代中国早期维新思想家是这方面斗争的先驱。

咸丰六年（1856），容闳曾在江海关翻译处谋得一职，他不能容忍海关主权被外人把持，某日当面向英籍司税李泰国提问：作为华员，将来“亦能升至司税之地位乎？”当李泰国答复“绝不能有此希望”时，容闳即责问道：“中国人为中国国家服务，奈何独不能与彼英人享同等之权利，而终不可以为司税耶！”于是愤然辞职，以示抗议③。

其后，许多维新思想家都发出了收回海关自主权的呼吁。如进步思想家陈炽在《庸书》中指出：“天下事，利之所在，即权之所在，不可轻以假人者也”；揭露赫德“阴持朝议”、“左袒西商”、“心怀鬼蜮”的种种行为①。钱恂在《通商综核表序》中大声疾呼：“呜呼！何以堂堂中国曾不倭若，以天下利权授之外人之手，而使坐长好利，以笑中国之无才哉！”他还主张学习日本，“日本初聘西人协理（海关），今则全换土人，不用西人矣”；中国“渐裁外人而使代之，我华人皆知奋勉，次第迭更，不十年而各关皆无外族矣”②。

光绪二十六年（1900）义和团运动，对洋人把持中国海关主权表现了鲜明的民族立场。愤怒的义和团群众攻毁了北京总税务司署。赫德逃入英使馆，组织使馆人员及海关洋员对抗义和团，“邮政总办被炮伤故，及稽查各口帐目税务司、副税务司二员受重伤”③。赫德不得不承认，义和团是“爱国组织”④。

二十世纪初年，在民主革命运动推动下，清廷被迫实行某些改革。光绪三十二年（1906），清廷特设税务处，所有各海关所用华洋人员统归税务处节制。此举引起列强不安，英国首先抗议。清廷被迫又向列强表明，税务处

①马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第414—415页。②莱特：《中国关税沿革史》，第3页，“中译本序言”。③容闳：《西学东渐记》，湖南人民出版社1981年1月补译本，第35—36页。按：译文中将司税作总税务司，今予改正。

①陈炽：《庸书·外篇》卷上《税司》第35页，引自《中国近代对外贸易史资料》第2册，第933—934页。

②郑观应：《盛世危言》卷3，第4—7页。引自《中国近代对外贸易史资料》第2册，第937—938页。③《中国海关与义和团运动》，第24页。④同上书，第6页。

的设立，海关统辖关系虽然变更，但其内部组织并不变动，列强非难遂告平息。但税务处的设置，赫德的地位“毕竟受到了一个严重的打击”⑤。宣统三年（1911）邮政由海关分离移归邮传部管辖，也可视为是收回利权运动的结果。

辛亥革命的发展将收回海关与关税自主权的斗争推向一个新的阶段。武昌起义爆发后，孙中山于11月与巴黎《政治星期报》记者的谈话时表示，革命“新政府应将海关税则重行编订，务使中国有益，不能徒使西商独受其利”①。1912年5月30日，宋教仁也提出，“海关税亦速由中央政府派专员监督”②。虽然革命党人的上述主张由于袁世凯窃取政权而未能实现，但收回海关主权的正义呼声日益高涨。

1919年，中国在巴黎和会上，首次正式提出要求恢复关税自主权。在中国人民强烈要求下，1925年10月在北京召开了关税特别会议，以谋求修订税则和讨论关税自主问题。1928年下半年，中外关税谈判继续进行。同年，中国与西方11个国家签订了中国恢复关税自主的协议。其后，中国虽然逐步实施了自主关税，修订并提高了税率，但海关行政仍基本上控制在外国人手中。直到新中国成立，海关与关税自主权才算彻底收归中国人民手中。

⑤马士：《中华帝国对外关系史》第3卷，第433页。①《孙中山全集》第1卷，第561页。②《宋教仁集》下册，第399页。

第三节子口税制度第十章法制