五　宋代政制上的另外兩個弱點

宋代政制，大體上沿襲唐規，而亦另自有他的弱點。

第一是中央集權過甚，地方事業無可建設。

宋之地方行政分三級，曰「路」，相當於唐代之「道」。曰「府、州、軍、監」，相當於唐代之「州、府」。曰「縣」。

至道三年，分天下為十五路。仁宗初，為十八路。下府、州、軍、監三百二十二，縣一千二百六十二。熙寧二年，又析為二十三路。京府四，次府十，州二百四十二，軍二十七，監四，縣一千二百三十五。

外官分「親民」與「釐務」兩種。親民官皆由京朝官差遣，不設正官。而釐務官則專治一事，直屬中央。如此則全部官吏幾乎在性質或名義上，盡是為中央服務，而沒有正式特設的地方官。葉適謂：「文臣知州事，使名若不正，義若不久者，以輕其權。」諸路分設帥、漕、憲、倉四司，謂之「監司官」。有缺一二不併置者，亦有兼他使事務者。

帥　安撫使。掌一路之兵民，領軍旅禁令賞罰肅淸。

漕　轉運使。掌一路之財賦，領登耗上供經費儲積。

憲　提弄按察使。掌一路之司法，領獄訟曲直囚徒詳覆。

倉　提舉常平使。掌一路之救恤，領常平義倉水利斂散。

此謂之「部使」。唐之州、縣，其上臨之者不過一使；漢之州牧，則並不預事，僅司考察。唐貞觀時，亦專任刺史、縣令，數年一遣大臣，以六條巡行，而吏治日蒸。開元末，始增置按察諸司，而官吏轉失職。宋有四監司，則州縣更難奉承展布。然宋代如寇凖知巴東縣、蘇頌知江寧縣、范純仁為襄邑令、周敦頤知南昌縣、王安石為鄞令、程頤為晉城令，地方親民官尚多大賢，亦得躋高位，與後世尚不同。而四司中尤要者為轉運使，務令地方金榖財貨全集中央，而地方政事的性質，似乎只在為中央聚斂。

漢刺史以六條察郡國，不主金榖財貨事。唐中葉亂後，亟於兵食，計臣始兼轉運諸筦榷之名，而諸路置巡院官，掌賦調之式，委輸之藏，然並不揔州郡吏民之政事。其揔者則有按察、採訪、黜陟之使。宋則外權之重惟轉運，一道百城，號令千里。官吏之黜陟、財賦之弛斂、恩澤之流壅、民政之慘舒，郡縣觀聽其風棱，國朝倚辦乎外務。提眾職之綱轄，實方面之師表。顧名思義，以轉運司為一路長官，豈非專於為中央務聚斂乎？

宋代的政制，旣已盡取之於民，不使社會有藏富；又監輸之於中央，不使地方有留財；而中央尚以厚積鬧窮。宜乎靖康蒙難，心臟受病，而四肢便如癱瘓不可復起。

此層可與唐安史亂時相比較，便知宋政之失。又王安石新政，尚注意於挹地方注中央，可知荊公不知先務也。

第二是宋代的諫官制度，又使大權揔集的中央，其自身亦有掉轉不靈之苦。

諫官始秦漢。

秦諫議大夫無定員，多至數十人，屬郞中令。兩漢屬光祿勳。

隋唐屬門下省、中書省，有給事中、諫議大夫、拾遺、補闕、司諫、正言等。為宰相僚屬。諫官所以糾繩天子，非糾繩宰相。故宰相用舍聽於天子，諫官予奪聽之宰相，天子得失聽之諫官。

按：此意猶稍存漢代宰相得兼統內朝之遺風。太宗詔宰相入內平章大計，諫官得隨入與聞。肅宗詔諫官論陳政事，不必先知宰相。則唐之崇諫官可知。

諫官與御史，雖俱為言責之臣，然其職各異。諫官掌獻替以正人主，御史掌糾察以繩百寮。

唐重諫官而薄御史。中丞溫造道遇左補闕李虞，恚不避，捕從者笞辱。左拾遺舒元褒等建言：「故事供奉官惟宰相外無屈避。遺補雖卑，侍臣也。中丞雖高，法吏也。」乃詔臺官、供奉官共道路聽先後，行相值則揖。

至宋代三省制廢，宋中書置禁中，稱政事堂，與樞密為兩府。尚書、門下在外，不復與朝廷議論。咸平四年楊億疏：「尚書但吏部銓選，秩曹詳覆，自餘租庸筦榷由別使總領，尺籍伍符非本司校定，事有所分，政非自出，周之六官，於是廢矣。」是尚書之權至宋大削，而其端皆起於唐。

諫議、司諫等官在門下、中書者亦廢，遂有諫院。別置諫院在天禧時。乃脫離宰相而獨立。仁宗慶曆初，詔除諫官，毋得用見任輔臣所薦之人。

當時稱「臺諫」，幾於並為一職。權勢氣力，乃與宰相等。

時稱任用諫官、御史，必取天下第一流。非學術才行俱備，為一世所高者，莫在此位。而當者曾不十年，徑登臺輔。又自建隆以來，未嘗罪一言者。縱有薄責，旋即超升。許以風聞，而無官長。

世譏仁宗世宰相但奉行臺諫風旨。見蘇軾上神宗書。

諫官旣以言為職，不能無言，時又以言為尚，則日求所以言者，但可言卽言之。而言諫之對象，則已轉為宰相而非天子。

宰相欲有作為，勢必招諫官之指摘與攻擊。

於是諫垣與政府不相下，宰執與臺諫為敵壘，廷臣水火，迄於徽、欽。靖康元年，詔宰執毋得薦舉臺諫，當出親擢，立為定制。南宋後臺諫遂不振，緣向來太惡習也。

又文臣好議論，朝暮更張，常為政事之大害。卽以財政一端論之，後世史臣固已力言其弊矣。

宋史食貨志謂：「大國制用，如巨商理財，不求近效而貴遠利。宋臣於一事之行，初議不審，行未幾，即區區然較得失，尋議廢格。後之所議未有愈於前，其後又復訾之如前。上之為君莫之適從，下之為民無自信守。因革紛紜，是非貿亂，而事弊日益以甚。」此論宋代好議論之病極切，要亦與諫官制度有關係。

其三尤要者，為宋代相權之低落。宋代政制，雖存唐人三省體制，而實際絕不同。宋初宰相，與樞密對稱「兩府」，亦曰「兩地」。而宰相遂不獲預聞兵事。

樞密一職，起唐代宗後，僅如漢之中書謁者令。雖時稱其權任侔宰相，然特以宦者任之，非朝廷正職。五代更用士人，權位眞埒宰相。宋因之，分文事任宰相，武事任樞密。故太宗命曹彬取幽州，而宰相李昉等不知。其伐遼，一日六召樞密院計議，而中書不預聞。宰相之失職可知。

又財務歸之三司，亦非宰相所得預。

三司者，為戶部司、鹽鐵司、度支使司。亦由唐代、德以來，兵寇頻仍，經費竭蹶，故每以宰相兼判度支、鹽、鐵。宋初猶襲其遺制，其後則三司駸駸脫離相權而獨立。宋史職官志謂：「天下財賦，內廷諸司，中外筦庫，悉隸三司」是也。其後王荊公為相，創立制置三司條例司，以整頓全國之財政，司馬溫公議其非，謂：「三司使掌天下財，不才可黜，不得使兩府侵其事。」

宰相之權，兵財以外，莫大於官人進賢，而宋相於此權亦絀。

宋史蘇紳奏：「太宗皇帝始用趙普，議置考課院以分中書之權，今審官是也。」涑水紀聞亦云：「太宗患中書權太重，置審官院、審刑院。至淳化三年置三班院，考殿最，自後多命近臣主之。」

又宰相坐論之禮，亦自宋而廢。

舊制，宰相早朝上殿命坐，有大事則議，常從容賜茶而退。自餘號令除拜、刑賞廢置，事無巨細，並熟狀，擬定進入，由禁中印畫，降出奉行。自唐歷五代不改。宋初，范質、王溥、魏仁溥在相位，引嫌具劄子面取進止，啜茶之禮尋廢，執政皆立而奏事。相體失其尊嚴，異乎古制矣。

故宋代雖稱中央集權，而其權實不在宰相。人主雖猜忌相臣，加以裁抑，亦不能如明代之直廢相臣，集大權於一身。則宋制乃適成其為一種弱徵，雖遇大有為之君臣如神宗、王安石者，乃亦束手而莫如何矣。

故就王室而論，雖若唐不如宋。宋無女禍，無宦寺弄權。然唐承北朝方興之氣，宋踵五代已壞之局。唐初天下文教已盛，規模早立。故漸弛漸圮，乃以奢縱敗度。宋建天下，垢汚方濃，蕩滌難淨。雖漸展漸朗，而終止於以牽補度日。

待到治平無事百年之久，而慶曆、熙寧之間，乃有人起來要想從新改造，這自然是更難了。