3.段祺瑞内阁的产生

南北间的“法统”问题解决后，组织合法内阁的问题便提上了议事日程。在此前后，段祺瑞为了调和与南方的关系，从而使得以他为首的新内阁能为南方各派所接受并顺利通过于国会，曾在肃清帝制影响、恢复共和制度方面采取了一些措施。6月10日，他裁撤了类似清代军机处的陆海军大元帅统率办事处，将其职权分归陆军部、海军部和参谋本部。嗣后，又陆续裁撤了京畿军政执法处、参政院、肃政厅等帝制机构[90]，废止了《颁爵条例》、《惩办国贼条例》、《附乱自首特赦令》、《报刊条例》等一系列与帝制有直接或间接关系的法律、法令及条例[91]，并撤销了政治犯通缉案[92]。7月6日，将袁世凯时代的将军、巡按使官制分别改称督军、省长[93]。7月14日，又以大总统黎元洪的名义，对帝制祸首的惩治问题发表如下申令：“自变更国体之议起，全国扰攘，几陷沦亡，始祸诸人，实尸其咎，杨度、孙毓筠、顾鳌、梁士诒、夏寿田、朱启钤、周自齐、薛大可，均著拿交法庭，详确讯鞫，严行惩办，为后世戒。其余一概宽免。”[94]由于段祺瑞的这些举措只是为了取悦南方，因此很不彻底。如省一级地方官制的改革，只是将原将军、巡按使称呼改为督军、省长，所有署内组织及职权均一仍其旧[95]；而且人员上也只做了极个别的变动，一些曾向袁世凯输诚的帝制罪犯仍赫然出现在新任命的各省军政大僚的名单之中。再如帝制祸首的惩治，申令中公布的帝制祸首只有八人，一些极重要的帝制罪犯如袁克定、倪嗣冲、段芝贵、曹锟、张敬尧、张作霖、吴炳湘、雷震春、张镇芳等却均被宽免；而且，即使对以上八人，也是“通而不缉”[96]，致使惩办令实际上成了一纸空文。

然而，就消除南北对抗、赢得南方独立各省及进步党等党派的信任与支持而言，段祺瑞的这些措施还是很有成效的。出于对段的好感，同时也是对其实权地位的默认，岑春煊、蔡锷、梁启超等南方重要人物纷纷发表通电，支持段出来组阁。岑春煊在给段的一则电文中说：“段公老成重望，海内所崇，以魁台阁，允当其选。”[97]蔡锷虽主张根据法律程序重新组织责任内阁，但又认为时事多艰，内阁总理一职“非芝老莫胜此任”[98]。梁启超更是特意致电南方独立各省，为段祺瑞的出台组阁大敲边鼓，称“此公宅心公正，持躬清直，维持危局，非彼莫属”，要求各省“分致一诚恳之电，劝其勉任巨艰。且言万事愿与协商，俟内阁改组后，必力为拥护”[99]。驻沪海军宣布独立后，段祺瑞见事态扩大，一度曾有辞职之意。梁启超又立刻给他去电，极言“以现状论之，公若不忍辱负重，此国便将瓦解”，力劝他勿萌退志[100]。尤其是段祺瑞接受了恢复旧约法与旧国会的条件后，南方独立各省中的一些人如浙江督军吕公望等，更是认为段已作了很大让步，因而主张提前裁撤军务院，以示“交相让步，顾全大局之意”[101]。关于军务院的撤销时间，军务院组织条例第10条明文规定：“军务院至国务院依法成立时撤废之。”[102]所谓“依法成立”，是指国务院的组织应经由大总统任命和国会同意这一《临时约法》所规定的程序。当时，国会尚未召集，正在组建中的段祺瑞内阁日后能否顺利通过国会，应该说还是个未知数。但梁启超等人却急欲与北京政府妥协，以便带着进步党议员赶回北京，“参预于新国会”[103]，因此，极力附和吕公望等人的主张。经梁启超等人多方疏通与斡旋[104]，军务院众抚军对提前撤销军务院皆无异议。7月14日，唐继尧即以全体抚军名义通电全国，宣布撤销军务院。军务院的撤销，标志了南北对立状态的结束。段祺瑞的组阁已不再有什么大的障碍了。

其实，段祺瑞新内阁的组织早在军务院宣布撤销的半个月前就已着手进行。6月29日，黎元洪颁布命令，特任段祺瑞为国务总理。由于黎、段二人事先已就阁员人选问题进行磋商并达成了一致意见[105]，因此，次日黎即以大总统令形式公布了新内阁阁员名单：唐绍仪为外交总长(唐到任前由陈锦涛兼署)，许世英为内务总长，陈锦涛为财政总长，程璧光为海军总长，张耀曾为司法总长(张到任前由张国淦兼署)，孙洪伊为教育总长，张国淦为农商总长，汪大燮为交通总长，陆军总长一职由段祺瑞自己兼任；同时免去交通总长兼署外交总长曹汝霖、内务总长王揖唐、海军总长刘冠雄、司法总长兼署农商总长章宗祥、教育总长张国淦的职务[106]。

不难看出，在内阁人选的安排方面，段祺瑞是颇动了番脑筋的。为了使新内阁确实给人以耳目一新的感觉，他欣然接受了黎元洪的建议，没有过多地任用原内阁的成员，在新公布的阁员名单中，除张国淦、陈锦涛两人外，其余都是新任命的；而为使新内阁能尽快得到各种势力尤其是在旧国会中占据多数议席的国民党的认可，他不仅设法在阁员名单中罗致北洋军阀、国民党、进步党、旧派官僚和帝制余孽等各种势力的代表，同时又对国民党方面作了较大的让步。但出乎段祺瑞意料的是，这一阁员名单公布后，仍遭到了来自南北各个方面的非议。南方许多人不满意，是因为帝制余孽张国淦和旧派官僚许世英、汪大燮那样的人物也竟备位内阁之中；一些北洋派和进步党人物因见阁员中国民党人占得太多，所以也有意见；而唐绍仪、孙洪伊等新命阁员则因事先没有征求他们本人的意见，同时对所分掌的部务也各有打算，更是以不赴京就任相抵制。在这种情况下，黎元洪、段祺瑞不得不分别致电有关各方，就内阁人选问题力为疏通，并派张继、王正廷赶赴上海，敦请唐绍仪、孙洪伊二人迅即北上就任；同时对阁员名单作了些调整、变动。7月12日，黎元洪颁布大总统令，改任孙洪伊为内务总长(孙未到任前由许世英兼署)，范源濂为教育总长，许世英为交通总长[107]。次日，令准交通总长汪大燮辞职[108]。8月1日，又特任谷钟秀为农商总长，张国淦改任黑龙江省省长[109]。至此，段祺瑞新内阁的组织基本就绪，就待交付国会同意，以完成法定手续了。

8月1日，旧国会依据《临时约法》第53条的规定在北京复会，称国会第二期常会。当天上午10时，在北京众议院举行开会式，参、众两院议员共457人出席了会议，大总统黎元洪、国务总理段祺瑞偕同程璧光、许世英、陈锦涛、范源濂等在京阁员列席了会议。黎元洪在会上致祝词，并依《大总统选举法》第4条的规定，补行了大总统就职宣誓。

国会召集后，最重要的任务按说应是制定宪法，以确立共和国家的宪政基础；但当时大多数议员对政治问题的热衷远远超过法律问题。众议院议长汤化龙就公开表示：“国人所仰望于国会者，皆在制定宪法。此固国会应有之职务，国人应有之希望，但目下我国困难问题果法律所可解决乎？恐政治问题不先解决，则法律之效力亦无由而生。”[110]国会开会后所面临的第一大急需解决的政治问题，就是讨论内阁同意案。

为使新内阁顺利通过国会追认这最后一关，黎元洪、段祺瑞等对两院议员可以说是推崇备至、礼让有加。在8月1日国会开会式上的祝词中，黎元洪就极诚恳地对议员们表示：“方今时局艰危，正赖贤豪补救，望诸君子一心一德，无党无偏，以法治为指归，立宪政之基础。国运昌隆，政象清明，皆将以诸君子是赖。”[111]8月10日，黎元洪又在迎宾馆举行茶话会，招待两院议员。在会议致词中，黎更是明确表露了愿与议员诸君开诚布公、合作共事的心迹道：“自民国三年国会停滞后，与议员诸君渴别久矣。今者两院重开，诸君远道而来，谬承不弃，时相过从，饫闻教益，良深荣幸……现在大乱初平，一切应兴应革事宜，待商于诸君子者甚多，自当陆续交议，静候公决。而当开幕伊始，国人所最殷殷属望者，首在组织内阁。元洪薄德，当此重任，昼夜惶惶，深恐量德选材不足应时势之要求，满国人之希望。然默察于两月以前，屡更于任命之后，纵非组织尽善，未尝不别具苦衷。盖共和再造，既由各方面之势力所构成，故组织政府亦不能专就一方面之人才为限断。用之期于各当，取之不出一途，变乱纷纭之后，要以定人心、安全局为先图，不宜对一人一事而有偏倚。元洪即本此意，为今次内阁之组织。切望诸君共体时限，将来征求同意时，勿以鄙见为过虑，务以严格相纠绳，俾得收共济之效果，有以利大政之进行，是则国家之福，亦诸君之所赐也。至于民生国计，经纬万端，随时筹商，诸劳伟画。议项有暇，更望时常接洽，俾得疏通，免生隔阂。元洪不敏，惟一与诸君子相见以诚，以期戮力同心，共匡大局，幸诸君子有以教我。”[112]这篇充满了对国会议员敬重与厚望情意的演说词，在全体与会议员中激起了强烈的反响。不少议员在痛苦地回顾了袁世凯当政时期政府与国会交恶的情状后表示：希望今后与政府方面“同心戮力，开诚布公，共策进步”[113]。另有一些议员更直接就黎元洪所担心的内阁同意案问题表明态度道：“大总统以诚意相孚，吾辈亦以诚意报之。”得到了议员们肯予合作的答复后，黎元洪遂于8月17日将《特任段祺瑞为国务院总理咨请同意案》提交国会参、众两院，征求同意。

8月21日，众议院举行会议，对《特任段祺瑞为国务院总理咨请同意案》进行表决。黎元洪的代表黎澍出席了会议，并在会上陈述任命段祺瑞为国务总理的理由道：“清帝让位，一切筹画，段公与有力焉，是为创造共和之功。迨帝制议起，段公持反对态度，屹不为动，是为保障共和之功。及袁逝世，人心浮动，段公力维秩序，匕鬯不惊，是为保持共和之功。云南事成，民国再造，各项要政，急待维持，而贵院尚未开会，不得已特先任命为总理。且段公自民国元年历任军政首长，二年兼代国务总理，皆符人望。民国改造，襄助尤多。对南北又极融洽，其政治经验亦可概见，兹特提出，请求贵院同意。”[114]投票结果，在出席会议的414名议员中，有407人投了同意票，以绝对多数获得通过。23日，参议院开会投票，又以同意票187票对不同意票7票的绝对多数通过。嗣后，众、参两院又先后于9月1日和4日对内阁其他成员分别进行投票表决，结果各人所得同意票均超过半数，一一获得通过。至此，段祺瑞内阁正式成立[115]。10月底，国会又补选江苏督军冯国璋为副总统。冯怕丢掉其地盘，没有入京任职，而是在南京接受了这一职务。这样，北京政府的实权就完全处在段祺瑞势力的控制之下。

段祺瑞是在袁世凯帝制破产以后，因时际会，逐渐成为北京政府的实权人物的。在蓬勃高涨的反帝制运动的威慑与社会舆论的强大压力下，段不得不恢复了《临时约法》与国会，并相应地在肃清帝制影响、复活共和制度等方面采取了一些措施，从而使一直处于严重对立状态下的南北关系渐趋缓和，并一度出现了袁世凯当政时期从未有过的融洽合作的气氛，段自己也因此被人们誉为再造民国的“功臣”。但这只是一时的表面现象，段祺瑞作为袁世凯的直接继承人，实际上就是袁的一个化身。在他看来，本集团与个人的利益是第一位的，而约法、国会等只是进行专擅权势活动的工具或手段，因此，当他取得了合法地位并稳定了北方局势后，就必然会步袁后尘，走上封建专制统治的老路。这就表明，导致袁世凯败亡的各种矛盾依然存在，且有再度激化的可能。段祺瑞企图在这一矛盾的活火山上构建北洋军阀集团的独裁统治，其结局也就可想而知了。