2.对德外交风波与段祺瑞被免职

张国淦继任国务院秘书长后，吸取了“府院两方曩所以时有扞格者，不在法律而在感情，不在权限而在意气”[168]的教训，比较注意府院间的感情联络与意见沟通，府院关系一度趋于缓和。段祺瑞每每将政务假手于人的作风有所改变，“亲与总统见面之事渐多”[169]。黎元洪更是刻意迁就院方，“证之于事实，则如有以何种事情求总统者，总统每交国务院而不赞一词”[170]。但由于双方的积怨甚深，特别是导致双方冲突的根本问题即权力分配问题一直没有得到解决，因此，府院间这种相互“礼让”的关系并没能维持多久。1917年2月以后，府院之间又因对德外交问题而重起争端，展开了较前一阶段更为剧烈的争斗。

1917年2月1日，德国为挽回其在第一次世界大战中的败局，宣布实行无限制潜艇战略。这种对交战国和中立国船只不事区别、一并攻击的政策，使一直处于中立国地位的贸易大国美国的海上贸易受到严重威胁。2月3日，美国以德国违背国际公法、蹂躏人道为理由，宣布对德绝交，同时照会包括中国在内的中立各国，要求它们与其采取一致行动。次日，美国驻华公使芮恩斯即秉承本国政府的训令，向北京政府外交部递交照会，劝中国仿美国之例，与德国绝交[171]。远离战争硝烟与纷扰的中国于是卷入了这一场帝国主义战争的漩涡。

北京政府接到美国的照会后，立即召集特别国务会议，商讨对策。与会者除全体阁员外，还特邀了陆征祥、王宠惠、梁启超等深谙外交的名流参加讨论[172]。2月9日午后6时，北京政府外交部即根据连日来特别国务会议和公府联席会议的决定，向德国提出严重抗议。抗议书末后声明，如抗议无效，中国政府将不得不与德国“断绝现有之外交关系”[173]。同日，外交部又照复美国驻华公使芮恩斯，声明中国政府赞成美国2月4日照会的宗旨，故毅然与美国“取一致行动”，向德国提出了严重抗议，并口头表示：“傥德国政府有何举动，使美国政府认为足与德国政府宣战之理由时，则中国政府最少应与德国断绝外交关系。”[174]显然，在对德外交问题上，北京政府一开始亦步亦趋，走的是一条美国路线。

对德抗议提出后，德国政府迟迟未作答复。于是，与德绝交并进而对之宣战便提上了议事日程。当时国内在这一问题上很明显地分为赞成与反对两派：赞成者，政府方面以国务总理段祺瑞主张最力，在野名流以梁启超最为积极，国会中的研究系、政学系、益友社等党派均持此种主张；反对者，政府方面以大总统黎元洪、副总统冯国璋为代表，在野名流有孙中山、唐绍仪、康有为、温宗尧等人，国会中的丙辰俱乐部等党派都持极端反对态度[175]。这种意见分歧，特别是北京政府内部府院两方在此问题上的严重对立，与日、美两国对华政策的变化有着莫大关系。

北京政府向德国提出抗议前五小时，曾电令驻日公使章宗祥先期通知日本。日本外相本野一郎很明确地向章宗祥表示日本政府对此事的意见道：“仅提抗议，于中国地位似非得计，不如即行宣布断绝国交，并不必俟抗议回答。”同时，他又对北京政府事先未与日本商议，而只作形式上之提前通知的做法表示不满说：“此次抗议，深惜事前未与接洽，现两国力谋祛除隔阂，深冀中国政府熟考。”[176]2月11日，本野更进一步向前去探询意见的章宗祥表明日本方面的态度道：“前日个人谈话主张即行断绝国交，即可作为日本政府正式之意见；惟为中国有利起见，深望断绝国交后，再进一步加入联合战团。”[177]日本这种极力怂恿中国对德绝交、宣战的态度，与以前可谓大相径庭。1915年11月，协约国一方的英、俄、法三国鉴于日本在华势力的日益扩张，曾向中国提议“参战”。日本政府闻讯后，即视为重大问题，认为中国参战不利于日本对华侵略政策的推行，因而极力反对。当时袁世凯正急谋称帝，极希望获得日本方面的支持，不愿因参战得罪日本而影响帝制进行，因此，参战问题最后未成事实。

为什么1915年时日本竭力反对中国参战，而到1917年又转而持积极赞成态度呢？其主要原因，就是由于所处的情况已有很大的变化。1915年时，日本在华地位尚未稳定，与其他帝国主义国家之间尚在争夺之际，当时执政的大隈重信内阁的对华政策侧重于政治侵略，同时提议中国参战的又不是日本，因此百般阻挠。1917年的情形则完全不同：(1)这一年2、3月间，日本利用协约国方面急切希望中国参战的心理，通过秘密外交，先后与英、俄、法、意四国签订密约，四国答应在战后和平会议上支持日本“割让德国战前在山东及太平洋赤道以北各岛屿之领土及特殊利益”的要求[178]，作为交换条件，日本允许中国对德绝交、宣战。由于五国间有此牺牲中国权益的“谅解”，因此，日本对中国参战后是否会危及其在华侵略利益的问题，“可免怀忧虑也”[179]。(2)1916年10月上台的寺内正毅内阁，吸取了其前任大隈内阁由于过分采用直接的政治侵略，因而招致中国人民极大反感的教训，调整了对华侵略政策，即将以前赤裸裸的政治掠夺一变为以经济渗透为主的较为隐蔽的侵略方式。由于中国自身财力极度匮乏，参战后势必要仰求国外的财政援助，这就为日本实现对华经济侵略提供了千载难逢的机会。(3)中国对德绝交、宣战后，德国在华的最惠国待遇将被废除，经济上必将遭受沉重打击，这对日本来说，不啻是为它“排除或者牵制了一个极其可怕的欧洲竞争对手”；而且，德国在中国海关及盐务稽核所等机构中所拥有的职位将被剥夺，“日本无可争议的有权利要求填补这个空缺”[180]。(4)日本既担心德国把中国拉走[181]，更不希望美国在促使中国参战方面占据主导地位。美国为把中国的对德外交置于它的影响之下所进行的种种活动以及所取得的成效，“对日本是有点感染力的”[182]。因为日本很清楚，如果挟有雄厚经济实力的美国以中国的对德外交为突破口，将势力触角伸向中国，则其在中国的优势地位必将面临严重危机。寺内的亲信西原龟三在谈起当时中国的对德外交时，曾异常焦虑地说：“欧战渐渐发展成为世界大战，中国尚在犹豫观望，若想保持目前的现状直到战争结束，已经不可能了。若任其站到德国方面去，当然是一件很坏的事；但若坐视其被美国拉进协约国方面来，也会使好容易打下的一点点日中亲善的基础发生裂痕。”[183]既然形势的发展已使中国不可能再守中立，则日本除了比美国更积极地鼓动中国参战外，实无其他更可行的确保其在华侵略权益的办法了。因为只有这样，日本才能把中国的对德外交从美国的影响下解脱出来，而纳入它的轨道，这也是它为什么对北京政府事前未与之协商就对德国提出抗议的做法大为不满的原因所在。

在中国的对德外交问题上，美国除了怀着与日本同样的目的，希望乘中国参战之机从中取利外，它还想以此为契机，与日本争夺在华的优胜地位，所以美国政府也积极怂恿中国参战。2月4日，美国驻华公使芮恩斯向北京政府外交部递交了希望中国对德绝交的照会后，即晋谒黎元洪和段祺瑞，除说明美国政府对其训令的意旨外，更密陈一小时三十分钟，“申说美国所以处此态度之诚意，以求得我国政府之同情”[184]。次日，芮恩斯又谒见黎元洪，许诺道：“中国若能与美国取同一态度，关于此事(指参战事)之一切困难问题，美国必与实力的援助。”使黎元洪颇为所动[185]。此后芮恩斯又不止一次地表示：“为避免日本控制中国，予以相当数量的支持是必要的。”[186]充分暴露了美国欲与日本争逐对华控制权的居心。但美国在参战问题上的态度变化也是以其自身利益为转移的。当日本通过采取所谓“对华亲善”政策和对西方国家进行秘密外交，争得了中国对德外交的控驭权后，美国认为继续支持中国参战只会有利于日本，因此其态度立即由积极转为消极。3月2日，美国国务卿兰辛电令芮恩斯向中国方面表示，目前欧洲战局尚不需要中国参战，中国政府在与美国协商之前，“不要采取进一步的行动”[187]。4月5日，美国外交部又对中国驻美公使顾维钧表明了希望中国慎重从事、不要急于参战的态度道：“鄙意为中国计，为全局计，中国宜先从容布置，待时而动，即如美国此次与德决裂，事前经煞费布置。”[188]由此可以认识到，日、美两国在中国对德外交问题上的分歧，实质上反映了它们对中国领导权与控制权的激烈争夺。这种争夺对中国政局所造成的直接影响，就是导致了新一轮府院冲突的发生。

在对德外交问题上，黎元洪与段祺瑞两人所奉行的路线明显地存在着亲美与亲日的分野。黎元洪因受美国驻华公使芮恩斯、总统府美籍顾问福开森、英籍顾问莫理循以及外交总长伍廷芳(留美博士)等人的影响，同时他自己也有假外援与日本支持的段祺瑞相抗衡的考虑，因而坚持与美国取一致立场，随着美国对华政策的调整，其在参战问题上的态度于是也经历了由积极赞成[189]到极力反对的极富戏剧性的变化过程。段祺瑞则早在对德外交问题发生之前，就已与日本方面达成了所谓“中日亲善”的默契(1917年1月第一次交通银行借款合同的签订即是明显例证)，因此，其外交取向自然是唯日本之马首是瞻。起初，段因参战问题出自美国提议之故，在国务会议上力主“稳慎”，“不主张目下有所举动”[190]；但当他探听到日本并不反对中国参战，而只是要求按它的旨意行事的消息后，又立即“弃其固有之主张”[191]，摇身变为北京政府中持参战主张最坚决的人物。这就表明，黎元洪与段祺瑞之间的参战问题之争，其关键不在于是否参战，而在于由谁主持参战，以便借机获取帝国主义的支持，扩大自己的政治、军事势力。

从2月9日提出对德抗议开始，黎元洪与段祺瑞之间的这种斗争日渐明显与尖锐。

段祺瑞执意把参战马车拉上日本所指定的路线，因而加紧了与日本方面的接触。2月11日，段致电驻日公使章宗祥说：“我与日本同处东亚，若对德断绝国交，即不啻与日本取同一之态度，此后一切进行，非诚意接洽不能收互相联络之效。”指示他就对德绝交事探询日本方面的意见[192]。14日，段又以国务院名义致电章，谓政府已决定对德绝交，要他进一步密探日本对“酌加关税及将庚子赔款缓解或延长年期”这两项要求的意见[193]。17日，章给国务院复电说：经与日本外相本野接谈，日本方面对增加关税与缓解赔款两事无异议，并答应俟中国对德绝交后，向其他各国“代为周旋”[194]。在此前一日(16日)，日本寺内首相的密使西原龟三抵达北京，直接与段祺瑞本人及曹汝霖、梁启超、陆征祥、汪大燮等院方“高参”商议参战条件问题[195]。通过这些你来我往的幕后交易，段祺瑞终于在“与日本推诚合作”，“参加协约国对德国宣战”问题上与日本方面达成了默契[196]。

但由于日本以往曾多次侵略中国，造成了极严重的后果，因此，当时舆论普遍认为，日本会利用诱使中国参战的机会进一步干涉中国内政，而中国在参战问题上追随日本的结果，必定是失去外交上的自主权[197]。黎元洪既担心掉进日本的圈套，更不愿接受由段祺瑞主持参战的事实，因此也极力附和此种观点，宣称：“欧战未了，协约国中在东方，日本是有力者，参加协约，偶一不慎，即倒在日本方面”[198]，主张在参战问题上持“慎重”态度。2月26日，黎元洪召集段祺瑞、徐世昌、王士珍、梁启超等在总统府开会，讨论对德绝交问题。黎开始仍持“慎重主义”，后在段祺瑞、梁启超等的胁迫下，态度稍有松动，表示：“处于责任内阁制度之下，只须阁议决定，国会同意，余个人之意见可以牺牲”[199]。次日，黎在接受英文《京报》记者采访时又表明其态度说：中国是否参战应由人民决断，不能取决于“中央政府中之少数人及一切公私之顾问”[200]。其用意很明显，就是想利用国会与内阁的恶劣关系，达到否决参战案的目的。

3月3日，在段祺瑞主持下，国务会议通过了对德绝交案，并拟就致日本政府的节略，准备电令驻日公使章宗祥向日本政府提出，请日本切实赞助中国参战后希望获得的三项权利。次日上午10时，段偕同众阁员到总统府，请黎元洪在提交国会的对德绝交案咨文上盖印，并签署致章宗祥的密电。黎元洪认为未经国会同意就与协约国方面商议参战条件，有违宪法精神，因此拒绝拍发致章密电。双方于是发生严重争执。段愤激之下，当天下午即宣布辞职，并挂专列离京赴津。内阁其他成员均表示与总理同进退，也纷纷呈请辞职，北京政府于是陷于瘫痪状态。

段祺瑞出走天津后，黎元洪在哈汉章、金永炎等府中幕僚的鼓动下，曾有乘机改组内阁的打算。5日，黎邀请徐世昌、王士珍和专程赶到北京磋商外交问题的副总统冯国璋入府商议对策。他请徐世昌和王士珍分别出任国务总理和陆军总长，但徐、王两人都力辞不就。而冯国璋则宣称：“此时能收拾时局者，除段祺瑞外，别无他人。”[201]主张维持原内阁，并自请赴天津劝段祺瑞复职。在此前后，政学会、研究系、益友社等政团纷纷派代表入府陈述意见，认为当此外交紧迫之际，“不宜更动内阁”[202]；北洋各省督军也接连打来电报，力主挽留段祺瑞。黎元洪在各方压力下，不得不放弃逐段计划，于6日上午派冯国璋赴津挽留段，并答应以下三个让步条件：(1)外交方针此后悉依国务会议处决，毫不参以己见，尊重内阁责任；(2)凡经国务会议通过之事项，一一照准；(3)凡关行政之公电、公文，立与印发[203]。段祺瑞见黎元洪已告屈服，当晚即随冯国璋返回北京。次日，段以胜利者的口吻密电各省，称总统已同意内阁之对外方针，国务依旧进行，希望各省军民长官“抱定一致对外之精神”[204]。当晚，他又给章宗祥拍发密电，令他向日本外相本野一郎面呈《致日本政府节略》。这份《节略》的具体内容是：

第一，庚子赔款，德奥方面永远撤销；协约国方面之赔款，希望以援助中国之好意，十年内展缓偿还，十年后仍照原有金额按年递付，不另加利息。

第二，中国政府希望以援助中国财政之好意，承认中国即时将进口关税额增加五成，并由中国政府陆续改正关税价表，改正后即按实价值百抽七点五征收。至中国政府将厘金裁撤后，即实行光绪二十八年、二十九年、三十年与日英诸国所订商约，将关税加至实价值百抽十二点五。其复进口之子口半税，亦即于正税加至十二点五之时废止。

第三，辛丑条约及附属文书中，有妨害中国防范德人行动之处，如天津周围二十里内中国军队不能驻扎，又使馆与沿铁路各军队等类，希望解除。

至于中国对协约国应负之义务，至下列两端为止：(1)原料之资助，(2)劳工之资助。[205]

8日，章宗祥复电报告日本方面对《节略》的态度，大致谓：顷与日本外相本野晤谈，他答称日本政府对中国的上述要求必以好意研究，尽力协助，但中国为表示自己的诚意，也为取得协约国方面的谅解，应该先行宣布对德绝交，而不宜遽提条件[206]。同日，协约国各国驻京公使向北京政府递交复牒[207]，声称：“各该国政府对于中国政府之请求，主义上一致赞成，至详细办法，极愿讨论”，作为交换条件，“中国与德奥绝交后，当取适当之扩张”[208]。很明显，日本与其他协约各国在中国的参战要求问题上有意玩弄了虚与委蛇、连唬带骗的花招，虽然它们都摆出一副积极合作的姿态，但实际上它们的答复除了“必以好意研究”、“极愿讨论”之类的搪塞之词外，没有丝毫实质性的东西。

但段祺瑞等得到这些空洞无物的答复后，却满以为所提条件已有兑现保障，因而更加快了对德绝交的步伐。接到章宗祥复电的当天，段即将对德绝交案咨文提交国会。嗣后，他又连日在国务院和石大人胡同迎宾馆等处举行两院议员谈话会，为使该案顺利通过于国会进行疏通。10日，众议院召开外交秘密会议，对对德绝交案进行投票表决，结果以赞成票331票对反对票87票的绝对多数获得通过。11日，参议院也进行投票，并以赞成票158票对反对票35票的多数通过该案[209]。同一天，德国驻华公使辛慈向北京政府递交了对中国2月9日抗议照会的复照。该复照措词颇为强硬，略谓：中国所提抗议迹近恫吓，前此中国人民被害，系自冒战争危险，应作战争预备人员看待，“德国碍难取消封锁战略”[210]。这样，北京政府在对德外交问题上已没有回旋余地，只有抗议文中所申明的如抗议无效即行断绝国交这一条路可走了。14日，大总统黎元洪发布对德绝交布告，宣布自即日起，中国与德国“断绝现有之外交关系”[211]。

对德绝交案公布后，参战问题又接踵而来，成为府院、内阁与国会间斗争的焦点。段祺瑞等早在对德国提出抗议之时，就已经把参战预定为对德外交的必行步骤，并就参战后的权利和义务与日本等国进行了秘密商议；对德绝交后，他们更是把参战准备由暗中转到明处，参战案成了国务会议议事日程中最主要的议题。为了尽快实现参战目的，段祺瑞还采纳梁启超的建议，在国务院组织了临时国际政务评议会，他与伍廷芳分任正、副会长，聘请王士珍、熊希龄、陆征祥、汪大燮、曹汝霖、张国淦等人为评议员，专门研究有关参战的各种具体问题，为内阁决策提供依据。但由于当时国内舆论普遍反对参战，加上协约国方面出尔反尔，拒不履行先前所许下的同意接受中国参战三条件的承诺，段祺瑞的参战马车最后陷入了难于自拔的泥淖。

就在段祺瑞等紧锣密鼓地进行参战准备的同时，国内各方面的反战空气也比以前更加浓厚。孙中山、康有为等在野名流及各地的商会、学联等团体纷纷发表通电，反对参战。国会参、众两院虽均以绝对多数通过了对德绝交案，但对是否应进一步采取宣战步骤的问题，也颇持怀疑甚或否定态度，这是因为：第一，国际形势的急遽变化。3月17日，也即北京政府宣布对德绝交后的第三天，俄国爆发了资产阶级革命(即“二月革命”)。当时盛传革命后的俄国将与德国单独媾和，这就给大战前途投下了一片阴影。不少议员于是认为，中国此时尚不必急于参战，“总以视察俄最近举动为上策，如俄国确有单独媾和之确信，则外交上必有变更，我国自应慎重出之”[212]。第二，参战条件的毫无保障。段祺瑞在向国会提出对德绝交案咨文时向议员们报告，协约国方面对中国的参战条件已表赞同，只要中国宣布对德绝交，这些条件即能兑现。但对德绝交案公布后，中国提出的要求全成了画饼，各国只答应停付德、奥两国的庚子赔款，其他各条均遭否决。议员们大有被捉弄的感觉，因而愤慨异常，邹鲁等七十余位议员为此对内阁提出质问案道：“今绝交既久，三种条件茫无头绪，总理出席国会之言，丝毫不能实践，国务员是否应负责任？”[213]很显然，参战条件若无切实保障，参战案获得国会通过的希望极为渺茫。与此同时，北京政府内部在参战问题上也存在很大的意见分歧。大总统黎元洪极力反对参战，当段祺瑞、梁启超等逼迫他作赞同表态时，他即以服从舆论多数相驳难[214]；阁员之中，“主张急进者，固大有人，而从消极立论主张缓进，或竟以为今日已可以止者，盖非少数”[215]。如海军总长程璧光即曾专门就参战问题呈文黎元洪，从“对外政策之疑义”与“海军困难之情形”两方面申明了其对参战的疑虑态度，并表示：“如虚料敌人之万不能至而空言宣战，以博美名，璧光至愚，万万不敢出此。”[216]更使段祺瑞感到棘手的是，不少北洋系军阀如副总统兼江苏督军冯国璋、长江巡阅使兼安徽督军张勋、安徽省长倪嗣冲等，因害怕抛弃地盘和安逸的生活，而领兵跋涉重洋到遥远的欧洲去打仗等原因，也接连致电北京政府，反对进一步采取对德宣战的步骤。冯国璋在美国刚向中国提出照会时即曾“连电政府，力主仍守中立”[217]。到北京后经段祺瑞当面开导(冯应段之邀于2月23日入京商议外交问题)，他一度放弃自己的主张，同意对德绝交，但在随即而来的参战问题上，他又公开与段唱起反调，宣称：“今日能不加入则最善矣。然或者至于不得已而必欲加入，则非先提条件(指参战条件)妥议之后，万万不可。”[218]美国对德国宣战后，他提出了不加入协约国而与美国取一致行动的主张，认为只有这样才不致于丧失外交自主权[219]。张勋与倪嗣冲对参战政策更是持极端反对态度。北京政府宣布对德绝交的当天，张勋即驰电反对道：“我国际此正宜置身局外，观变待时，将来战局告终出任调停，较此随人俯仰，宁不自荣!”[220]此后他几乎是每日一电，“电中主旨均系反对宣战一事”[221]。倪嗣冲则在3月15日给北京政府的一则电文中表明自己的反对意见道：“不必邦交断绝，以全交谊，而弭衅端。至加入战团，则期期以为不可，仍应守局外中立，为自全之策。”[222]他甚至还对极力鼓吹参战的梁启超大加丑诋，痛骂其为“亡国文妖”。面对这种朝野上下普遍反对参战的形势，段祺瑞仍一意孤行，竟照搬了袁世凯的老办法，“乞援于实力派”[223]，企图利用地方军阀的势力顺利达到参战目的。

4月25日，段祺瑞假借“军事会议”名义，在北京主持召开了有各省督军及督军代表参加的会议，商议对德宣战问题。出席会议的督军(包括省长、都统)共十一人，他们是：直隶督军曹锟、山东督军张怀芝、山西督军阎锡山、河南督军赵倜、江西督军李纯、湖北督军王占元、福建督军李厚基、吉林督军孟恩远、绥远都统蒋雁行、察哈尔都统田中玉、安徽省长倪嗣冲。云南、贵州、甘肃、奉天、湖南、浙江、江苏、新疆等省督军则各派代表列席会议[224]。这就是喧嚣一时的“督军团会议”。

段祺瑞将各省督军邀集北京的目的很明显：一是疏通地方军阀的意见分歧，将他们由推行参战政策的阻力变为助力；二是利用地方军阀的联合声势威胁总统与国会议员，迫使他们在参战问题上就范。督军们对段祺瑞的用心自然心领神会，当他们了解了对德宣战实际上是宣而不战，各省不但无需派兵远征欧洲，而且还可以从日本等国允诺提供的参战借款中分得杯羹的真相后，态度立即来了个一百八十度的大转弯，由参战政策的极端反对派变成力主参战的急先锋。会议开幕的当天，督军们即急不可待地就内阁对德外交方针进行表决。结果，与会督军及督军代表共二十五人，“赞成政府方针者十七人，余从多数”，参战案在督军团会议上获得“全场一致通过”[225]。

紧接着，督军们即开始胁迫总统与国会同意向德国宣战。5月1日，国务会议正在讨论对德宣战问题时，倪嗣冲、张怀芝、孟恩远、李厚基等督军及督军代表二十余人，气势汹汹地闯进会场，要求以军界代表身份列席会议，并公然纷纷发言，主张无条件加入协约国，“即日宣布对德宣战”[226]。当时出席国务会议的只有海军总长程璧光、农商总长谷钟秀和司法总长张耀曾三人，因慑于督军团的淫威，他们都没有提出不同意见，参战案就这样算是在国务会议上通过了。会议一结束，段祺瑞便偕同与会阁员赴总统府呈请黎元洪核准。次日，倪嗣冲、张怀芝、李厚基等以督军团代表名义入府谒见黎元洪，陈述参战意见。黎元洪被逼无奈，答应将参战案提交国会讨论，一俟国会通过，他即发布宣战令。这样，对德宣战问题又转移到国会，两院议员的态度成了决定参战案命运的关键。

当时，国会中反对参战的势力占有明显的优势，段祺瑞担心参战案遭国会否决，因而在将该案提交国会讨论前做了一番疏通工作。5月3日，国务院在外交部迎宾馆邀请两院议员举行茶话会，段到会演说，陈述了必须尽快实现对德宣战的理由，希望议员们予以合作。次日，倪嗣冲、李厚基、孟恩远等又奉段旨意，以督军团全体督军与督军代表名义，在迎宾馆设宴招待两院议员，到会议员四百余人。李厚基代表各督军致招待词，极力劝说议员们在宣战问题上与政府“归于一致”[227]。7日，段祺瑞将参战案提交众议院咨请同意。8日，众议院开秘密会议讨论参战案，由于各派争持不下，会议决定将该案提交全院委员会审查。

5月10日，众议院举行全院委员会审查参战案。当天清晨，众议院门前象坊桥一带忽然麇集了数以千计的所谓请愿者，这些人成群结队，分别隶属于各色名目的团体之下，有“海陆军人请愿团”、“五族公民请愿团”、“政学商界请愿团”、“学军商界请愿团”、“北京学界请愿团”、“北京市民请愿团”等，他们手执小旗，散发传单，宣称必须于当天通过对德宣战案，否则将对国会和议员采取激烈手段。到下午1时会议快开始时，他们将众议院团团围住，大肆喧哗起哄，并强行向前来赴会的议员散发传单，“其有不接或接之稍迟者，则群起殴之”[228]，田桐、邹鲁等十多位议员被当场打伤。自称“公民代表”的张尧卿、白亮等六人还闯进会场，威胁议员说：对德宣战案若不能通过，议员们休想走出众议院大门一步。“公民团”的恶劣行径激起了全体与会议员的极大愤慨，他们当即一致决定，暂不讨论对德宣战问题，将全院委员会改为全体议员大会，请国务总理与内务、司法两总长到会接受质问。下午5时，兼署内务总长范源濂来到会场，但他既说服不了“公民团”，也根本指挥不动前去“维持秩序”的军警，议员们只得接连用电话向段祺瑞告急，请他赶来收场。大约晚上7时，段祺瑞与京师警察总监吴炳湘才姗姗到会。议员们一致要求严惩肇事者，而段祺瑞却主张对“公民团”温语开导，声称：“彼等亦系国民一分子，来院请愿，情亦可原，不能不予以和平劝导，如果用兵力解散或致伤害人命，恐怕还有人说话。”[229]他命吴炳湘与“公民代表”交涉，但毫无结果。直到晚上9时，一些“公民”向会场内投掷砖瓦石块，打伤了一位日本联合通讯社的记者，段怕引起外交麻烦，才命吴炳湘调拨马队将“公民团”强行驱散。

“公民团”围攻众议院事件，是段祺瑞的心腹傅良佐、靳云鹏、王揖唐等人所密谋策划的。国务院参议陈绍唐与陆军部咨议刘世钧、刘文锦、张光卿等人则直接参与了组织“公民团”围攻、冲击国会的活动。所谓的公民代表，也大都是国务院与陆军部的在职官员；而打着各界旗号的“公民”，则是陈绍唐等人以铜元七八枚到银元半元不等的价钱，从北京城内的地痞、流氓、乞丐、车夫等无业游民中雇佣来的[230]。有论者认为，国会中对参战案持反对态度的只有国民党系的丙辰俱乐部一派，研究系当然赞成，政学会与益友社也会同意，故若不是“公民团”威逼国会，遭致议员愤怒，该案获得国会通过恐不成问题。段祺瑞收买“公民”，包围国会，反而是弄巧成拙[231]。其实这种说法是缺乏根据的。当时，国会中除宪法研究会、宪法讨论会和中和俱乐部三个党派赞成对德宣战外，其余各个党派基本上都是持反对态度的[232]，如益友社和政学会曾先后于5月7日、9日就宣战问题进行表决，结果都是反对者占绝对多数。显然，段祺瑞及其左右所以会效法袁世凯四年前在选举正式大总统时所采用的伎俩，对国会施以强硬手段，制造“公民团”围攻议员的事件，决非政治手腕拙劣一语所能简单概括。事实上，这是他们预感到众议院全院委员会审查肯定不会有预期结果而玩弄的政治赌博。如若合法途径尚有一线希望，段祺瑞等当不会轻于出此下策。

“公民团”事件发生后，全国舆论哗然。孙中山、唐绍仪、岑春煊等纷纷发表通电，要求严惩聚众肇事的主犯。冯国璋则以指责的口吻致电北京政府道：“国家成立之要素，惟以法律为制裁，苟有出于法律范围之行动，则政治将蒙其影响，人心易于动摇。”[233]阁员之中，教育总长范源濂主张立即请总统下一命令，对此事件彻底追究查办，认为非如此办理则政府威信将扫地以尽；而外交总长伍廷芳、农商总长谷钟秀等则提议内阁全体辞职，以表示政府与这一事件无关。但段祺瑞既无意认真追查此事，更无心拱手交出大权，因而对上述意见全然不予理睬。11日，伍廷芳、程璧光、张耀曾、谷钟秀四位阁员相继呈请辞职，伍廷芳递上辞呈后还悄然离开了北京。这一届内阁阁员包括段祺瑞共八人，财政总长陈锦涛、交通总长许世英早因贿案免职，继任财长李经羲一直没有到任，伍、程、张、谷四位总长辞职后，阁员中就仅剩段祺瑞与范源濂(范于20日也呈请辞职)两人，国务院例会于是再也无法召集，内阁实际上已陷于瘫痪状态。

黎元洪见段祺瑞因“公民团”事件而陷入困境，不免有些幸灾乐祸。他决定冷眼旁观，坐待事态的进一步发展。事件发生后，一些议员入府谒黎，要求他对时局状况“以积极的手段有所纠正”；而黎却不愿过早插手，推辞道：公民滋扰事件已由段总理弹压解散，以后如何办法，“段总理自有一定之把握，故余乃信任段总理到底”。当有议员问及各总长相继提出辞呈，总统对此将如何处置时，他又回答道：“凡有递辞呈者，皆批‘交院’两字，一听段总理处置，余并无成见。”[234]黎的用意很明显，就是迫使段祺瑞知难而退，自动下野。

但段祺瑞并不甘心就此罢休。11日，他在府学胡同私邸召集亲信共商对策。国务院秘书长张国淦建议段辞职，另组熔合国民党二人、研究系二人、北洋系二人于一炉的“国防内阁”，以稳定政局[235]。段起初有些动心，吩咐秘书起草辞呈，准备辞职，但经徐树铮、靳云鹏、傅良佐等人极力劝阻，他又立即打消了辞意。在京的督军团各督军得到段将辞职的消息后即联袂谒段，“力言其不可”[236]。他们还自告奋勇，分别以同乡关系或地方长官的身份，对国会议员进行疏通、劝解，要求支持段内阁并通过对德宣战案。一些未赴京参加督军团会议的北洋督军也纷纷打来电报，给段输血打气。如奉天督军张作霖即于16日致电段，声称：“我总理当代灵光，舍身救世，进退之际，全局攸关，与其瓦全而未必能全，作霖不才，愿随海内豪杰执鞭弭乱，以从公后。”[237]日本政府对段的去留问题也极为关注，14日，寺内首相派亲信西原龟三向中国驻日公使章宗祥面授机宜道：“大局全赖段总理主持，参战后一切事业，必总理地位巩固，始克进行，万勿因急于图成，牺牲自己地位。”[238]在督军团与日本的支持下，段更增强了勉力支撑危局的信心。他每天仍照常赴国务院办公，并接连于15、16、18日三次咨请众议院从速议决对德宣战案。18日他在接受英文《京津时报》驻京记者祁尔斯采访时，对应付时局危机显得信心十足，答称：“各部总长虽纷纷辞职，而政府之职务，并不因以停顿，盖其辞职之准否尚未核覆，各位总长于未经奉复之先照常供职，至国务会议如总长不出席，次长亦可代行列席，其各部事务现亦照常处理。”至于对德宣战问题，“今更不容稍有游移”[239]。

但遭受了“公民团”近十个小时围攻屈辱的国会议员，显然不是几桌丰盛的宴席和几句花言巧语所能疏通的。19日，众议院复议对德宣战案，议员褚辅成提出动议：“阁员辞职者众，不能行责任内阁之实，不如暂行缓议，俟内阁全体改组，再行讨论。”[240]经投票表决，这一动议以多数议员的赞成而获得通过。对德宣战案于是被搁置。

国会搁置对德宣战案，实际上已构成对内阁的不信任。段祺瑞既无不行其志便飘然下野的政治家风度，便只有冒大不韪强行解散国会了。19日下午，督军团在京召开紧急会议，商议对策。徐树铮与研究系骨干籍忠寅等参与了督军团的策划。由于国会缓议参战案理由充分，无懈可击，督军们便决定按徐树铮“訾议宪法”的计策行事，撇开参战案，另以国会正在草定的宪法为突破口，向国会发难[241]。当晚，督军团各督军与督军代表共二十二人，由孟恩远领衔联名呈文黎元洪，指摘国会宪法会议二读会及审议会所通过的一些宪法条文将导致“议会专制”，要求立即予以修改，否则“即将参众两院即日解散，另行组织”[242]。黎元洪无力应付督军团，只好求助于美国驻华公使芮恩斯。在得到了芮恩斯“允为后盾”[243]的答复后，他的态度立即趋于强硬，声称自己将坚持“三不”原则，即不违法，不怕死，不下令[244]。正在这时，北京英文《京报》揭露了段祺瑞以允许日本训练中国军队和控制兵工厂等为条件，向日本借款一亿日元的卖国交易，激起全国人民的极大愤慨。黎便决定利用人民的反段要求，断然改组内阁。21日，他批准了谷钟秀、程璧光、张耀曾三人的辞职请求，却留下伍廷芳的辞呈未发，准备以伍暂时代理内阁总理。同一天，他又在总统府召见孟恩远、王占元两位督军团代表，申饬他们切勿超越宪法行事，并剀切说明：问题的症结在内阁而不在国会，而且《临时约法》也未赋于大总统以解散国会的权力，因此，解决时局的关键唯有请段总理“稍事休息”，另行组建新阁[245]。孟、王两人在黎的严词训诫下，未敢再作争辩，答应回去后将此意转告督军团各督军。督军团得到黎准备改组内阁的消息，意识到局面已经无法挽回，他们怕继续留在北京会对己不利，决定立即出京。当晚，倪嗣冲、王占元、李厚基等直奔徐州，找宣称愿当督军团后盾的张勋密商对策，其他人则急急赶回各自任所。

段祺瑞唯恐黎元洪采取行动，故而在黎令准程、谷、张三人辞职的次日(22日)，急忙拟定了一个补充阁员名单：外交总长高尔谦，内务总长范源濂，交通总长汪大燮，财政总长李经羲，海军总长萨镇冰，教育总长蔡元培，农商总长夏寿康，司法总长王宠惠，陆军总长段自兼[246]。当晚，他即派张国淦入府面呈黎元洪。

黎元洪对采取罢免段祺瑞这一激烈举措本来就有不少顾虑，此时见段在补充阁员名单中罗列了一些自己平素较有好感的人物，觉得事情尚有通融余地，免段决心遂有些动摇。但府方策士们认为这是段的缓兵之计，极力怂恿他仍按原计划行事，其意始决。23日，黎元洪以大总统名义发布三道命令：免去段祺瑞国务总理兼陆军总长职务，特派外交总长伍廷芳暂代国务总理；委派陆军部次长张士钰暂代陆军总长；任命王士珍为京津一带临时警备总司令，江朝宗、陈光远为副司令[247]。同时，黎又通电各省，说明免段“苦衷”和准备敦请徐世昌、王士珍两位北洋元老出山维持时局的打算，希望各督军对此能予体谅与支持[248]。24日，黎即派吴笈孙、饶汉祥赴天津，促徐出山；为徐所拒后，又转请王士珍出组内阁，黎并于25日亲赴堂子胡同王宅苦苦相劝，也不得要领。在徐、王均不愿出来趟府院间混水，“强力内阁”告成无望的情况下，黎不得不退而请曾做过前清督抚和洪宪旧臣，“与皖系军人有些关系”的合肥籍老官僚李经羲出来组阁，“幻想以淮系老辈虚声压住北洋实力”[249]。25日，黎向国会提出了以李经羲为国务总理的咨文。27日、28日，国会众、参两院先后开会讨论该项咨文，并均以绝对多数予以通过。28日，黎即发表了任命李经羲为国务总理的命令。

段祺瑞接到免职令，立即偕随从离京赴津。临行前，黎元洪派总统府侍从武官长荫昌到车站送行并加以抚慰，大略谓：“政象纠纷已极，长此迁延，愈无了局，故万不得已而有此举，并非与君有何种不惬之处，望君勿以介怀。”[250]但段祺瑞并不甘心忍气吞声地了却此事。到津后，他就仍以国务总理名义通电各省道：“……查共和各国责任内阁制，非经总理副署，不能发生效力。以上各件(指黎发布的任免职命令)，未经祺瑞副署，将来地方国家因发生何等影响，祺瑞概不负责。”[251]这一通电的用意极为露骨，就是唆使各省督军起来造反。

24日，张勋率先自徐州来电，指斥免段令为非法，并威胁说：“今中央既首先破坏法律，则各省惟有自由行动。”[252]29日，倪嗣冲通电宣布与中央脱离关系，并扣留津浦线四十余辆列车，扬言要运兵北上。紧接着，奉天督军张作霖、河南督军赵倜、浙江督军杨善德、山西督军阎锡山、陕西督军陈树藩、直隶督军曹锟、山东督军张怀芝、福建督军李厚基等也纷纷宣布独立。6月2日，独立各省在天津设立军务总参谋处，推雷震春为总参谋长，宣称将另立“临时政府”与“临时议会”[253]。各省督军公然称兵叛乱，给黎元洪造成了极大的压力。由于自己根本无力化解眼前这场干戈，黎只得四处求援，仰赖他人调停。他曾先后要求徐世昌、梁启超等出面调解，但都没有结果。就在黎一筹莫展之际，一直躲在督军团幕后的张勋自告奋勇，表示愿进京充当“调停人”角色。黎需要的就是这样一位肯于出任“艰巨”的人物，于是迫不及待地于6月1日明令张勋入京，并派专人往徐州迎迓。6月7日，张勋即堂而皇之地率“辫子军”五千余人由徐州出发，进京“调停”时局。