1.临时参议院的召集

张勋复辟失败后，段祺瑞又以“三造共和”的功臣姿态出组内阁。由于国体重新回归“共和”，作为“共和制”重要标志的国会自然不能付诸阙如，因此，如何产生国会的问题便成了有关各方争执的焦点。孙中山等多数国民党人士坚决主张恢复遭张勋解散的旧国会，并为此毅然南下广东，掀起了轰轰烈烈的护法运动；西南各省军阀和不少旧国会议员出于自身利益的考虑，也祭起“护法”的大旗，要求尽速恢复旧国会。但段祺瑞一则顾虑他此次组阁“系发生于黎大总统之命令，若恢复旧国会，是即视改选国会之命令为无效；改选国会之命令无效，则改选国会命令下后之一切命令皆将无效，现政府不免从根本上动摇”[531]；更重要的是他对旧国会一再与其作梗一直耿耿于怀，根本不愿再见旧国会的复活，以免因此束缚自己的手脚，所以断然拒绝了孙中山等人的意见。在段祺瑞看来，研究系的梁启超、汤化龙等人提出的改造新国会的建议无疑更合乎自己的心意。

研究系因本党议员在旧国会中仅占少数，难以发挥太大的影响力，因而早有借军阀之力以解散旧国会、另行改造新国会的图谋。1917年3月8日，梁启超曾专门为此致书段祺瑞，提议道：“新国会选举，此时必须著手筹备。此次胜败，即国家存亡所由分也(明年选举元首系此一著)，谓宜乘副座在都时，速商定种种办法，作速进行。”[532]督军团叛乱后，梁启超等人敏感地意识到颠覆国会的时机已经来临，因而向叛乱督军出谋划策道：“1、此次内部纷争应称为‘宪法革命’，不采用独立字样；2、如称此次纷争为革命，各省以不承认现行的约法为上策，倘承认约法，彼等即成叛逆；3、如废除现行约法，总统、副总统、国会及其属下之一切机关，均将因革命而在法律上失效，必须如1911年的南京，全部改组；4、各省自行选出四至五人，在北京组成国民大会，一如参议院于1911年在南京，为中华民国制定临时约法……”[533]特别是梁启超、汤化龙、林长民等研究系党魁，因在平定张勋复辟中助段有功而被罗致入阁，分别担任了新一届段内阁的财政、内务和司法总长后，研究系上下更是备受鼓舞，决定抓住这一难得的机会发展该党势力。1917年7月29日，梁启超在研究系大会上信心十足地表示，他们此次入阁的主义“在树政党政治模范，实现吾辈政策”[534]。为了实现所谓的“政党政治”，也即达到操纵国会、左右政局的目的，梁启超、汤化龙等人再次向段祺瑞提出了改造新国会的主张。他们宣称：“中华民国既经一度之复辟推倒，即成已死蜕化过去之中华民国；现在复生之中华民国，乃由段祺瑞手造之中华民国，非复从前之中华民国，是旧国会断无恢复之理。况旧国会不良，由于国会组织法不善，倘不先组织一种过渡机关，将国会组织法修改，仍用旧法选举新国会，未有不蹈旧国会覆辙者。”[535]并将当时情形与民国初建时混为一谈，提议“仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法及选举法后，再行召集国会”[536]。梁启超还大谈其国会不能复旧、不可改选，召集临时参议院为“无上上策”的所谓理由道：“各省既以全力打破国会而使之解散，今忽恢复，政治上将生莫大之反动”；“纵使对于各督可以疏通，使勿反对，但彼等国会恢复而后，是否果能速定宪法，是否可以一改从前之态度，则无论何人不敢为之担保”。而改选议员非但“必需相当之时日，盖以严格的法律言，则改选亦无根据，而又不能去国会组织不良之弊。如是之国会，再过三年，国家不更危险乎!”至于召集临时参议院，则“有改良组织之利，而约法上亦可以勉强比附，似三者之中可行而比较有利者，莫若此也”[537]。梁、汤等人这一撇开旧国会、另起炉灶造就新国会的建议很合段祺瑞的胃口。这是因为：其一，段从此再也无需顾忌旧国会的作梗留难了；其二，前临时参议院的参议员是由地方当局指派而非由选举产生的，段可援例将其在各地的亲信人物安插进入参议院内，从而将立法权牢牢控制在自己手中。因此，该提议一经提出，很快便在内阁会议上获得了一致通过。

7月24日，北京政府国务院发出了一则由梁启超起草的通电(“敬”电)，征求各省对召集临时参议院的意见。电文中宣称：“国体新复，政府初成，国会既解散，宪法尚未成立。今日仍为适用约法时代，虽行政、司法组织粗完，而未有立法机关。揆之约法第四条，中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权之文，不相符合。则组织立法机关实为最急之务。”旧国会既经明令解散，断无重行召集之理；而且“凡最高机关能行使其职权者，全赖人民信仰之心”，但旧国会自被解散后，已完全失去了它的威信，“威信既失，精神不存，假令恢复，徒滋纷扰”，因此，恢复旧国会于理于势必不可行。而改造国会议员不但手续烦难迂曲，难于克奏肤功；而且因人数过多，权限不明，规制未善，难免会在日后引起纷争，因此也非长久之计。今日既为遵行约法之时代，则合法之立法机关无过于约法上所规定的参议院，“夫国会之职权，乃由约法上之参议院递嬗而来，有参议院行使立法职权，即无异于国会之存在，是与约法精神、共和本旨皆不违背，且人数无多，选派由地方自定，依据约法，可以迅速成立，救时之图，计无逾于此者。”总之，依据约法召集临时参议院，并按约法所规定的参议院的职权，解决制宪、修正国会组织各问题，“则事事守法以行，于政治上能得平允，于法律上不生矛盾”[538]。

段祺瑞在通电中实际上已表明了自己的态度，所谓“征询多数意见”，不过是一种形式而已。隶属于北洋派的各省督军对此自然心领神会，因此，立即桴鼓相应，通电附和。当天，奉天督军张作霖致电国务院，声称：“共和重光，海内喁喁望治，立法机关不容久虚，新国会既无召集之可能，旧国会复无恢复之余地，惟有依照《约法》组织参议院，庶几于法理事实均无窒碍。救时之策，无善于此，作霖深表赞同。”[539]28日，安徽督军倪嗣冲密电内阁，谓“国会喧扰，信用全失，既以明令解散，自无再行恢复之理。而改选改组又非旦夕所能观成，穷则返本，惟有神明于《约法》之中，组织国会所出之参议院，以济无法之穷，庶几法律事实，双方得以并顾。嗣冲对此政策，极端赞成。”[540]8月3日，直隶督军曹锟也致电国务院：“民国建谋，首重大法。旧国会既已解散，新国会急难成立。为尊重国体，维持现状，惟有依据《约法》召集参议院，至为适当。钧院策划，锟极表赞同，敬乞早日实行，至为翘盼。”[541]他如湖北督军王占元、浙江督军杨以德、福建督军李厚基、陕西督军陈树藩、河南督军赵倜、山西督军阎锡山、热河都统田中玉、吉林督军孟恩远等也纷纷来电表示赞成。9月29日，北京政府即根据这些地方军阀的“一致要求”，以大总统令的形式发布了临时参议院组织令，令文中说：“国会组织法暨两院议员选举法，民国元年系经参议院议决咨由袁前大总统公布。历年以来，累经政变，多因立法未善所致，现在亟应修改。著各行省蒙藏青各长官，仍依法选派参议员，于一个月内到京组织参议院，将所有应行修改之组织、选举各法开会议决，此外职权，应俟正式国会成立后，按法执行，以示尊重立法机关之至意。”[542]同日，又令内务部按照民国元年筹备国会事务局办理事宜，迅速筹备，预备选举[543]。

北京政府擅自决定组织临时参议院的非法之举，激起了南方护法阵营的强烈反对。10月3日，孙中山以护法军政府大元帅名义发表通电，指斥北京政府重新召集参议院、另行组织新国会“背叛约法，逆迹昭然”，“与袁世凯之以另召国会，欺蒙全国，而自造袁氏之参议院，修改约法，如出一辙”[544]。广州非常国会也发表通电，反对重新召集临时参议院，谓：“约法第二十八条规定，参议院于国会成立之日解散。民国国会久已成立，人民与政府亦久已承认，今于国会非法解散后召集参议院，尚然依据约法自欺欺人，又将谁信!”[545]云南督军唐继尧则在通电中反诘道：“查临时约法，明明规定国会成立，则参议院废止，今国会已成立数年，何以倒行却走，而复返于临时之日，此不可解者一。临时参议院蜕为国会，是二是一，既筹备国会选举，何必同时召集参议院？此不可解者二。国会组织法，参议院可以修正，何以国会独不可以修正？此不可解者三。”[546]由于段祺瑞等此时已决意用武力征讨南方，因而对孙中山等人的反对意见根本不予理睬，仍一意孤行地进行临时参议院的筹备工作。结果，至10月底，除西南各省外，其他各省区均分别选派参议员到京。

11月10日，临时参议院在北京正式开幕。代理大总统冯国璋、内阁总理段祺瑞出席了开幕式，并先后致辞祝贺。冯在祝词中说明了召集临时参议院的原委并勖勉参议员诸君道：“……国璋慨往昔立法之不良，而民意机关之不可一日缺也，乃令各地方依法派参议员组织参议院，属以修改国会组织选举两法之任。盖民主国主权属于国会，国会之行使其权而当也，斯国本立，反是者乱。今组织选举两法之斟酌损益在诸君，诸君一言一字之出入，今后国家千百年之治乱系焉。所望经此次修正以后，国会成，宪法定，而国家不复见立法机关之纷更，岂独国璋得躬与太平之幸，而诸君之盛德大业，将永为国人所颂祷不止矣。”[547]段的祝词意思大同小异，大略谓：“中国六载以来，事变相循，国会再蹶，为祺瑞等所痛心，论者探究原因，咸谓组织法选举法未能尽善有以致之……诸君子更定良法，使三权永剂于平，则凡百设施，归于轨道，若金在范，若土在陶，以此图治，则四百兆人之褆福，可以坐致，共和前途，实利赖之。”[548]14日，临时参议院进行选举，皖系政客王揖唐、那彦图分别当选为正、副议长，王印川为秘书长。

临时参议院成立后，首先提上议事日程的就是如何修改民国元年制定的有关国会的各种法案，以便迅速过渡到“正式国会”。当时，研究系虽在竞选临时参议院议长一役中败下阵来，但并没有因此放弃其确立国会中的多数党地位、进而实现政党政治的既定目标。梁启超为此就修改国会组织法和两院议员选举法问题发表政见道：“中国地广人众，每议员一人代表公民四十万，安能代表真正民意？而在议会，在嫌其多，人言庞杂。旧国会参众两院，达九百人，今修正国会组织法，应将两院缩为五百余人，易收意志统一之效。”[549]12月14日，冯国璋即根据梁的建议，提请临时参议院对国会组织法及两院选举法进行修改。临时参议院受命后仅用了短短两个来月的时间即完成了此项“使命”。1918年2月17日，冯国璋以大总统令形式公布了临时参议院议决的《修正中华民国国会组织法》、《修正参议院议员选举法》、《修正众议院议员选举法》三个法案[550]。

修正法与旧法比较，有许多内容作了不同程度的修改，而较显著的则有以下三方面：一是减少两院议员的名额。参议员由原来的274人减为168人，众议员由原来的每人口满八十万选出一人改为每人口满一百万选出一人，总名额则由原来的596人减至408人。二是参议员不再像以前那样由各省省议会选出，而改由各省区地方选举会选举产生。三是提高了取得选举权和被选举权的资格。参议员的选举权和被选举权主要如下：凡参加地方选举会的，须有下列条件之一才能成为初选人或初选当选人：一是曾在高等专门以上学校毕业或具备相当资格而任事满三年者，或曾任中等以上学校校长、教员满三年者，或有学术著述及发明并经主管部门审定者；二是曾任荐任以上官满三年，或曾任简任以上官满一年，或曾受勋位者；三是年纳直接税百元以上或有不动产值五万元以上者。凡参加中央选举会者，则须具备下列条件：曾在国内外大学毕业并以其所学任事满三年者，或曾任国立大学校长、教员满三年以上者，或有学术著述及发明并经主管部门审定者；退职大总统、副总统、国务员及曾任特任官一年以上或曾受三等以上勋位者；年纳直接税一千元以上，或有一百万元以上财产，经营农工商业经主管官厅证明者；有一百万元财产的华侨经驻在国领事馆证明者；满洲、回部王公具有政治经验者。众议员选举权和被选举权的资格主要如下：一是年纳直接税四元以上者；二是有一千元以上不动产者；三是小学以上毕业者；四是有小学以上毕业之相当资格者[551]。很显然，北京政府修改国会组织法及参众两院议员选举法的主要目的，在于将国会选举限定在一个狭小的范围内，以便于操纵选举，把持国会。

2月18日，也就是公布上述三个法案的次日，北京政府即明令内务部着手筹办国会选举事宜。3月6日，又发布了两院议员复选日期令，规定各省区众议员复选于6月10日举行，参议员复选于6月20日举行。各省区随即依据上述修正法和政府命令的要求，进行了参、众两院议员的“选举”。

当时，不少军阀、官僚和政客都将新国会的召集视为自己谋取政治权利的绝好机会，因而积极参与其间。曹锟、张作霖等人不但联名拍发了为新国会擂鼓助威的通电，而且还慨解腰囊，支助两院议员的选举[552]。急欲扶正为正式总统的冯国璋深知新国会与下届总统的产生有着莫大关系，因此在操纵选举方面也不甘人后，除专门派女婿陈之骥、总统府庶务处处长张调辰为其奔走活动外，又竭力支持与其颇有渊源关系的研究系参加竞选；“唯好货财”的他甚至还拿出四十万元私款，交给研究系用作竞选经费。研究系此时更是悉心投入，为了力争在竞选中获胜，他们除一如既往地谋求冯国璋的支持外，还对段祺瑞皖系军阀采取一味迁就的态度，该系健将林长民曾直言不讳地对张国淦说：“我们此次上台的唯一目的，要在选举争取多数，故而对段不惜多方迁就，如因反对浦厂(指中日合办浦口铁厂的计划)而使段感觉不快，则我们满盘计划不能实现，岂不白来一趟。”[553]与此同时，皖系军阀也极尽包办选举之能事，图谋把新国会牢牢控制在自己手中，以便在即将到来的总统选举中将头号政敌冯国璋驱赶下台。为此，他们一脚踢开了一直来为他们摇旗呐喊而又抱着很大政治野心的研究系，另行组织了自己的御用政党安福俱乐部。