二 历次修订《国民政府组织法》之比较

胡汉民早在1928年10月中央党部的一次演讲中，清楚地表明：“训政时期最要将党、国民、政府三方面的关系、地位搅清楚。至于法，事实上所需要的，是所谓约法或宪法中最要紧的一部分——政府组织法。” [29] 胡汉民的这句话倒是讲到了问题的实质。蒋、胡二人间的矛盾，其实质是“党权”与“民权”的较量，还是“党权”同“个人独裁”之间的斗争？我们不妨细心地比较一下蒋介石自1928年10月当选国民政府主席后，在历次修订的《国民政府组织法》中，是如何一步一步地将“党国”大权集于一身的。

最早的《国民政府组织法》，是1925年7月1日广州国民政府颁布的。这个组织法极其简单，全文不过10条。“其组织要点如下：（一）国民政府以委员若干人组织之，并于委员中推定一人为主席；（二）国民政府设常务委员五人，于委员中推定之；（三）国务由委员会议执行之。” [30] 根据该组织法，选举汪精卫为国府主席，胡汉民、廖仲恺等16人为国府委员。蒋介石此时还未当选国府委员。虽然汪精卫为国府主席，但按该法规定，处理国务时“由委员会议执行”，实际上采取的是委员合议制，国民政府主席没有实权。

1927年3月11日，国民党二届三中全会在武汉举行，全会修正了《国民政府组织法》，它同原来最大的不同是取消国府主席一职，并选举汪精卫、谭延闿、孙科、徐谦、宋子文5人为常务委员，蒋介石等23人为国府委员。 [31] 武汉政府时期的国民政府，合议制精神比广州政府时期还要明显。

同年4月18日，蒋介石在南京成立的国民政府并未颁布组织法，只是推举胡汉民为国民政府委员会主席。宁汉合作后，由特别委员会推举产生了新的国民政府。这一时期（1927年9—12月），国民政府的组织系统大致延用二届三中全会修正的《国民政府组织法》，不设国府主席一职。

1928年2月，国民党二届四中全会再次修订《国民政府组织法》。该法大致同1925年颁布的第一个组织法相同，内容仍很简单，仅有11条，并恢复设置国府主席一职，其职权仅是“代表国民政府接见外使，并举行或参与国际典礼”，以谭延闿为主席。该法第3条规定：“国民政府委员处理政务以会议行之，日常政务由常务委员执行之。” [32] 从此条中不难发现国府主席和常务委员权力相当，处理政务时仍采取委员合议制。

8月，国民党二届五中全会接受了胡汉民提出的《训政大纲》，表面上结束了军政统治，进入训政时期。按胡汉民设想的政府组织形式是：“以五院委员为政府委员，以政府常务委员五人，分任五院之主席。合五院之组织，而总称之曰国民政府。常务委员五人中指定一人为政府主席。政府主席除对外为国家代表外，其权力地位，莫不与其他常务委员同。” [33]

10月8日，蒋介石接替谭延闿出任国民政府主席，并于同日通过了新的《国民政府组织法》，共48条，涉及的内容已相当完备。按该法规定：国民政府主席、五院正副院长都是国府委员，国府主席仅在外交礼仪上代表国民政府；“公布法律、发布命令，经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名行之”；行政院各部正副部长、各委员会正副委员长，“均由行政院院长提请国民政府分别任免之”。“国民政府以国务会议处理国务”，当出现“院与院间不能解决之事项，由国务会议议决之。” [34] 此时国府主席的实际职权，大体同五院院长相当，仍采取委员合议制。这同胡汉民的设想基本一致。唯有一点值得特别注意的是，在涉及有关军事方面依该法第9条规定：国府主席“兼中华民国陆、海、空军总司令”，而第2条所定“国民政府统率海、陆、空军”的职权，似乎无人能限制国府主席的“军权”。此时，从法律的角度来看，国民政府主席的权力已较以前为大；由事实上看来，蒋介石以国府主席同时兼任国民革命军总司令，掌握实权，实已改变过去的委员合议制，而为一种首领制。 [35]

1930年11月，国民党三届四中全会再次通过新的《国民政府组织法》修正案。修正后的《国民政府组织法》最主要的变更有两项。一是删去了原法第11条“国民政府以国务会议处理国务”一句，并将国务会议改为“国民政府会议”，而以原“行政院会议”取代“国务会议”。新成立的“国民政府会议”的职权，仅是议决“院与院间不能解决之事项”，而不再是处理国务的最高机构。此项修改的实质，是彻底否决了自国民政府成立以来所采取的委员合议制。此后，国家行政完全由行政院长负责。

第二项大的修订是第13条，规定：“公布法律，由国民政府主席署名，以立法院院长之副署行之。发布命令，由国民政府主席署名，主管院院长之副署行之。” [36] 根据该条规定，五院院长对于国家的行为（颁布法律及命令），不再负有共同的连带责任，而只对其主管事项负责。由此不难发现，此时的国府主席职权已高于五院院长。公布法律、命令，无需经国务会议议决，署名形式也改为主席署名，相关院长副署。特别是蒋介石还兼任了行政院长，此后行政院各部委首脑，可直接由院长蒋介石提名，主席蒋介石任命，而不受立法院等其他各院的干涉。当时即有学者评论道：“严格地说起来，经此修正而后，国民政府的组织，已自形式上的合议制成为行政院院长总揽行政权之制。” [37] 但尽管如此，国府主席蒋介石还不能做到随心所欲。公布法律，仍需立法院院长副署方能生效。

胡汉民被囚后，1931年4月15日，国民党中常会第137次会议基本按照蒋介石的意图，通过了约法草案，在该法有关中央制度一节中，虽然没有设立总统，但赋予国民政府主席以无限的权力。其中最为彻底的就是，草案第69条明文规定：“各院及各部会长由国民政府主席依法任免。” [38] 根据该条，国民政府主席同五院院长之间已由原来相对平等的关系演变为上下级关系，五院院长都可以由国民政府主席“依法任免”，其他各级官员就更不消说了。国民政府主席已处在至高无上的地位，与总统只是名称上的不同而已。

此后，国民会议通过的《中华民国训政时期约法》，虽将草案第69条改为“各院院长及各部、会长，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之”， [39] 但所赋予国民政府主席的权力同原草案大体无异。15天后，根据《约法》重新制定的《中华民国国民政府组织法》经国民党三届五中全会通过。

新的《国民政府组织法》共分10章52条，它同前一次的组织法最大的不同有两点。其一，国民政府在组织形式上彻底放弃了委员合议制，国府主席权力大大提高。此前，五院院长还是由国民党中央执行委员会选任，各部会长官及各院委员由院长提请国民政府任命，任命权在国务会议。新法则将原设于“国民政府”一章中的国府主席职权，单独设立一章，明确规定：“国民政府五院院长、副院长、陆海空军司令及直隶于国民政府之各院、部、会长，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免。”国民政府主席也由最初仅在外交礼仪上对外代表国民政府，改为“对内对外代表国民政府”；立法、监察两院委员的任命也由原各院“院长提请国府任命之”，改为由“院长提出人选，由国民政府主席提请国民政府依法任免”。 [40] 不仅五院院长须由国府主席提请任命，立法、监察两院委员也须由国府主席提请“依法任免”，只要国府主席拒绝“提请”，就永远不能获得任命。

其二，国民政府委员人数成倍增加。此前的组织法规定国府委员仅有12—16人，其中10人由五院正副院长兼任。新法规定国府委员人数增至16—32人，且五院正副院长则为此数以外的当然委员。其中许多国府委员身兼数职，常不在南京，不易参加国民政府会议。而国民政府公布法律、发布命令，可由国府主席署名，关系院院长副署行之，也无须经过国民政府会议议决通过。在新的组织法中，国民政府会议实际上已流于形式，无任何实权，而国民政府委员则成为一种徒拥虚名而无实权的职位。

这就为蒋介石掌握国民政府最高权力确立了法律基础，并使得国民党体制内的其他反对力量难以对蒋构成真正的威胁。

新组织法通过后，三届五中全会选任蒋为国府主席，张静江等32人为国府委员。随后，蒋以国府主席名义提请蒋介石、林森等分任五院院长，蒋以主席而兼任行政院长。从此大权独揽。

这就是蒋介石坚持要制定约法的真实意图，也是胡汉民坚决反对制定约法的原因所在。