第5章 在对美国进行整体考察之前必先对各州状况进行考察
在这一章中，我将分析美国依照人民主权原则建立的政府形式、行动手段、障碍、优点及危险。
最先遭遇的困难，是美国宪法非常复杂。美国有两个不同的社会，它们相互结合又彼此嵌入。美国有两个政府，它们完全分开并且几乎各自独立：其一是一般意义上的普通政府，负责处理社会的日常事务；其二是特殊的专门政府，只管理一些全国性的重大问题。概括地说，美国内部还包括24个小主权国，它们一起组成了联邦的大整体。
如果跳过研究各州这一环节直接考察联邦，那在这个过程中势必会遇到重重障碍。美国联邦政府的形式是最后才出现的，其本质不过是共和国的变体，是一种对在它之前通行社会并且不依赖它存在的一些政治原则的总结。而且就像我刚才所说的，联邦政府是特殊的专门政府，各州政府则是一般的政府。如果作者在未展示这幅图画的细节之前，就想要大家了解它的全景，那肯定会遇到困难。
毋庸置疑，现在那些在美国社会占有主流地位的伟大政治原则，首先是在各州产生和发展起来的。所以，只有先了解各州的历史，才能进一步找到解决所有问题的钥匙。
从制度的外在形式来看，联邦内的各州都有着相同的外貌。说得形象一点，各州的政治或行政生活，就相当于是指挥人体活动的神经中枢的三个中心。
这三个中心依次是乡镇（township）、县（county）和州（state）。
美国的乡镇组织
作者为什么要将乡镇作为考察政治制度的起点——所有国家都存在乡镇——实现和维持乡镇自由所遇到的困难——实现和维持乡镇自由的重要性——作者为什么要将新英格兰的乡镇组织作为考察的主要对象。
我首先从乡镇开始考察，并不是毫无依据的。
乡镇是自然界中唯一一个只要有人聚集就能自行组织起来的联合体。所以，无论在哪个国家，无论其惯例和法律是怎样的，都会存在乡镇组织。君主政体和共和政体是由人创立的，而乡镇则好像是由上帝直接创造的。虽然从有人以来就存在有乡镇，但乡镇的自由却较为罕见，而且就算存在这种自由，力量也会非常薄弱。国家有能力经常组织大的政治集会，这是因为它拥有一定数量的人民，他们的文化水平已发达到能够处理一定程度的公务；而乡 镇则多是由缺少学识的粗人组成的，很难要求他们理解立法工作的意义。而随着民族的开化、人民文化水平的普遍提高，实现乡镇独立的难度不但没有降低反而加大了，这种情况也不难理解：一个文明程度很高的社会，最多只能容忍乡镇自由的实验；它厌烦乡镇那套离经叛道的做法，还没等实验做完，就断定没有成功的希望。
就像我上面说的，乡镇自由是各种自由中最难实现的，也是最容易遭受国家政权侵犯的。全凭自有资源维持的乡镇组织，绝对不可能与庞大的中央政府抗衡。为了进行有效的防御，乡镇组织必须要不遗余力地发展壮大自己，让全国人民的观念与习惯接受乡镇自由。由此看来，只要乡镇自由还没有真正成为民情，它就脆弱的不堪一击；但只要它被载人法律之中，就能成为民情的一部分。
因此，我们可以得出这样的结论：乡镇自由并不是来自外力的作用。换而言之，它是自己生成的，外界的力量难以创造它。它是悄悄地在半开化半野蛮的社会中自行发展起来的。是法律、民情、环境，特别是时间的不断作用，使其日益巩固起来的。在欧洲大陆的所有国家中，没有一个国家知道乡镇自由。
但是，乡镇却是自由人民的力量源泉。乡镇组织之于自由，就像小学之于授课。乡镇组织将自由呈现给人民，教导人民享用自由和学会用自由为他们服务。一个没有乡镇组织国家，虽然可以创立一个自由的政府，但它不会有自由的精神。一时的激情、暂时的利益或者偶然的机会可以塑造出独立的形象，但深藏于社会机体内部的专制早晚会再次浮出表面。
为了让读者清楚了解美国乡镇、县等政治机构赖以建立的基本原则，我认为最好的方法是先以一个州为例，细致考察其历史，然后再概览其他的州。
这里，我选择新英格兰的一个州为例。联邦各州、乡镇与县建立的方式具有很大的不同。但有一点是确定的：在整个联邦，乡镇与县的建制，几乎完全基于同样的原则。
然而我还是认为，在新英格兰，这些原则比在其余地方推行得更广泛，取得的成效也更大。因此，可以说这些原则在新英格兰表现得最为突出，而且也最易于进行考察分析。
新英格兰的乡镇组织是个完整而有序的整体，建立得也最早。它比其他的乡镇组织更强有力，并且在全社会产生了巨大的影响，这一切都是因为它获得民情的支持。
因为上述原因，它引起了我们的注意。
乡镇组织的规模
新英格兰乡镇一般人口有两三千人 [1] ，规模介于法国的区与乡之间。从面积上来说，乡镇并没有大到无法使全体居民实现共同利益的地步；另外，它的人口数量也适合居民从中挑选出优秀的行政管理人员。
新英格兰地区的乡镇政权
和其他地方一样，人民是乡镇权力的来源，乡镇自行处理主要事务——并没有乡镇议 会——行政委员（selectmen）掌握着乡镇的大权——行政委员是怎样工作的——乡镇居民大会（town meeting）——列举乡镇官员的名称——义务官职与有酬官职。
和在其他行政区一样，乡镇公权源自人民，但行使权力时，这里要比其他任何行政区都更直接。
在美国，人民是各级政府竭力讨好的对象。
在新英格兰，公民是通过选举代表来参与州的公共事务的。这已算是万全之策，因为公民无法全部直接参与。但是在乡镇一级，因为立法和行政工作均是就近在乡镇居民面前完成的，所以没有实行代议制。故没有乡镇议会。在委任行政官员之后，选举团就会对他们进行全方位的领导，其工作流程之简便，远远不是非洲的法律执行所能比拟的 [2] 。
这种制度不但与我们的想法不一样，而且也与我们的习惯不相符，所以我必须提供一些例证，以使人们能够完全理解。
我们马上就要提到，乡镇的公务活动是非常繁杂并且分得很细的。但是，绝大多数行政权都掌握在几个行政委员手里，这些行政委员都是每年一选的 [3] 。
州的法律给行政委员规定了相关职责 [4] 。他们执行这些职责可以不必通过本乡镇人民的认可。但如果玩忽职守，后果也只能由他们自己负责。加入他们未按照州的法律的规定报送当地乡镇的选民名单，就犯有渎职罪。然而，对于交给乡镇政权处理的所有事务，行政委员只是在忠实地执行人民意志，就好比法国的市镇长执行市镇议会决议一样。
一般来说，他们处理公务具有很强的自主性，只是在工作中须按某些原则办事，这些原则是由本乡镇居民早前通过的。但是，倘若他们想对既定的事项做任何改动，或者想创办一个新的项目，那就必须请示他们权力的给予者。譬如说，他们打算创立一所学校。这几位行政委员就要约定某一天在预先指定的场所组织全体选民开会。他们在会议上向选民们提出自己的想法，并向大家说清楚实现这种想法的方法，共需要多少款项，建立在哪个地方。大家就所有问题进行讨论后，便制定出具体细则，选好拟建地点，表决筹集经费的办法，最后责成行政委员执行大会的决议。
乡镇居民大会的组织权仅归行政委员所有，但是如果有必要，其他人也可以要求他们召开。假如有10个选民想提出一项新的计划，而这项计划需要乡镇予以支持，他们就可以要求行政委员组织乡镇居民大会。在这种情况下，行政委员必须接受他们的申请，召开乡镇居民大会并主持会议 [5] 。
与法国的情况相比，美国的这种政治风范与社会习惯显然要好很多。在这里，我不想评论它们，也不想分析它们产生和发展的内在原由。我仅仅只是客观地把它们叙述出来而已。
每年的4月或者5月，行政委员会进行改选。在这种选举中，乡镇居民大会还会选出一些担任乡镇重要行政职务的官员 [6] 。其中包括：若干名财产估价员，负责对居民的财产估价；若干名税务员，负责按估价的财产收税；一位治安员，负责街道巡逻、维护治安和执行法律；一位乡镇文员，负责记录乡镇会议的审议事项以及管理户籍；一位司库，负责管理乡镇的财务。除了以上这些官员外，还包括：一位救济工作视察员，这个职位任务艰巨，负责救济法的执行；若干名校董，负责监督管理国民教育；若干名道路管理员，负责管理乡镇辖区所有道路。乡镇管理方面主要官员就是上面所列的这些。然而，职务的划分还不仅仅止于此。在乡镇所设的官员 [7] 中，还有几个负责管理宗教事务费的教区管理员，以及各种工作的视察员：有些组织公民救火，有些负责组织人力护秋保收，有些协助公民解决建房筑院时可能遭遇的难题，有些负责测量森林，有些则负责检查度量衡器具。
据统计，一个乡镇共有19名主要官员。每位被指派的居民都必须承担这些不同的职务，违者将处以罚款。然而，这些职务大多数都是有薪酬的，目的补偿那些贫穷公民所付出的劳动时间，使其不受损失。这里还要特别说明一点：他们并没有给官员规定固定的薪资，而是以完成的工作量来计算酬金，因此每项公务的任命单上都写有单位工作量的报酬。
乡镇生活
每个人都是自身利益的最好裁判者——实行人民主权原则的必然结果——这个学说在美国乡镇的运用——新英格兰的乡镇只有在与自身利益相关的事务上享有主权，在其他事务上则服从于州——乡镇对州的义务——在法国，官员是政府借调给村镇的，而在美国，官员是乡镇借调给政府的。
我在前文中提到过，人民主权原则在英裔美国人的整个政治制度中占据着支配地位。而在这本书中，读者将会看到这个理论某些新的运用贯穿全书始终。
在实行人民主权原则的国家，每一个人平等地参与国家的管理，在这方面他们具有相等的权力。
所以，每一个人的文化水平、品行修养以及学识才能，也被认为是与其他同胞相等的。
那么，他们为什么要服从于社会呢？这种服从的自然界限又为何物？
个人的品行可能并不比管理社会的那些人低劣，个人的自我管理的能力或许也并不比别人差，个人之所以会服从社会，仅仅是因为他清楚与同胞联合对自己有利，并且深知若没有一种发挥制约作用的权力，就不可能实现这种联合。
所以，在与公民义务相关的所有事务上，他必须无条件服从；而在只与他自身有关的事务上，他则有完全的自主权利。也就是说，他是自由的，他的行为只对上帝负责。所以出现了这样的名言：每个人都是自身利益最好的和唯一的裁判者。社会也没有权力干涉个人的行 为，但有两种情况除外：社会感到自己被个人的行为所侵害或者必须需要个人的协助。
在美国，这个学说被普遍承认。现在我只想研究一下它对乡镇产生的影响，而关于它对日常生活行为所产生的影响，以后再探讨。
从与中央政府的关系来看，乡镇和其他行政区一样，也像是由个人来行使自己的权力。上面所提到的原理对乡镇和其他行政区也同样适用。
所以，人民主权学说是美国乡镇自由的来源。美国各州都在某种程度上认可乡镇的这种独立。而新英格兰各州的外部环境，则非常有利于这一学说的发展。
在这里，政治生活始于乡镇。毫不夸张地说，每个乡镇最开始都是一个独立国。即便后来几位英国国王相继要求行使他们的主权，也仅限于州一级的权力。他们没有破坏乡镇的原状。如今，新英格兰的乡镇是从属的上一级行政单位的，但它们最初并不是这样的。读者必须注意一个重要区别：乡镇的权力绝非来自外界；恰恰相反，它们似乎还将自己的一部分独立让给了州。
乡镇通常只在各乡镇共享的利益上服从于州，我称之为公益。
在我看来，任何一个新英格兰的居民都不会承认州有权干预纯属于乡镇的利益，在与其自身利益有关的事务上，乡镇依旧是独立的。
所以，在新英格兰各乡镇，对于买卖贸易，打官司，或者增减预算这类事情，州当局从来都不予干涉，而且也不曾有过这个念头 [8] 。
乡镇必须尽到全州性的公共义务。例如，州需要资金，乡镇就没有同意或者拒绝的自由 [9] ；州打算修建一条公路，乡镇不能拒绝这条道路从自己境内通过；州拟定一项治安条例，乡镇必须去执行；州打算在全州范围内施行统一的教育制度，乡镇就必须得依照规定建立学校 [10] 。在后面叙述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是怎样使乡镇服从的。在这里，我只是客观地说明乡镇有这种义务。虽然这种义务是必须尽到的，但州政府在规定这种义务时只是给出一个原则；乡镇在执行时，通常又会恢复其个体独立权。例如，州议会表决了赋税标准，但是计征税款则是由乡镇执行的；州命令创办学校，但花钱办学和管理学校的事则是由乡镇来做。
在法国情况则大不相同，到乡镇去执行收税工作的是国家的税务人员；而美国则相反，是乡镇的税务人员去收州的税。
换而言之，在法国是中央政府把自己的官员借调给村镇；而在美国则恰恰相反，是乡镇将自己的官员借给州政府。仅从这个事实中，我们就可以看到这两个国家的巨大差别了。
新英格兰地区的乡镇精神
居民为何依恋新英格兰的乡镇——欧洲难以产生乡镇精神——乡镇的权利与义务有益于在美国形成乡镇精神——家乡在美国比在其他国家更具特点——乡镇精神在新英格兰是如何体现的——乡镇精神产生的积极影响。
在美国，乡镇不但有属于自己的制度，更重要的，它们还有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。
独立和自主，正是新英格兰地区的乡镇无处不在且激励人们进取的优点。的确，乡镇的活动只能局限在其既定的范围中，但在这个范围里，乡镇的活动是自由的。当人口和面积的限制使乡镇无法真正独立，但这种活动自由的独立性，就已使乡镇占有非常重要的地位。
应该承认，人们都有趋炎附势的本能；我们也必须承认，爱国心在一个被征服的国家里一般是不会持久的。新英格兰居民之所以如此依恋乡镇，并不是因为他们在那里出生，而是因为他们觉得乡镇是一个自由强大的组织。他们是乡镇的一分子，而乡镇也值得他们去细心管理。
欧洲的统治者们常常是本身就缺乏乡镇精神，因为他们中大部分人都只认为乡镇精神是维持公共秩序的重要因素，但并不知道怎样正确地培养和引导它。他们担忧乡镇强大独立后，会导致无政府状态，危及中央的权力。然而，若不让乡镇强大独立起来，统治者只能从那里得到顺民，而不是公民。
还有很重要的一点：新英格兰地区的乡镇组织既能吸引各类居民，又不致勾起他们的贪欲，在这一点上它们做得非常好。
在美国，县的官员不是通过选举产生的，但他们的权力却有限。即便是州也只拥有次要的权限，可以说，州的存在与否是无关紧要的。所以，人们通常会把乡镇视为自己的事业中心，很少有人会愿意打乱自己的生活步调，去州里任职。
管理人员固然可以从联邦政府那里得到一定的权力与荣誉，但是因此发迹的人并不多。总统是国家的首脑，但该职位必须在达到一定的年龄后才能取得。联邦政府的其他高级官员，也都是暂时性的，而且这些高级官员在任职之前，一般都已在其他活动方面有所成就。他们在事业上有雄心壮志，不会将终生做官当成人生目的。作为日常生活关系的中心，乡镇才是人们求名获利、掌权求荣的好地方。这种时常让社会困扰的感情在家庭内部产生时，其性质就会发生改变。
所以，在美国乡镇是这样的情况：人们尝试用巧妙的方法来击碎（假如我可以这么说的话）权力，让尽可能多的人来参与公共事务。选民需要经常开会审议乡镇的管理措施，其他官职则独立于选民之外，代表权力很大的乡镇自治体，并以自治体的名义在自己的职权范围内行动！所以，无须乡镇政权操心，广大乡镇群众就能做好工作，并且主动关心乡镇政权！
美国制度将乡镇政权同时分配给这么多公民，并不忌讳扩大乡镇的职权。我们可以这么理解，在美国，爱国心是一种通过实践形成的依恋家乡的情感。
这样一来，人们无时无刻不觉得乡镇生活和自己息息相关，自己履行的每一项义务或行使的每一项权利都是在实现乡镇生活。这种乡镇生活，使社会沿着一种勇往直前而又不会扰乱社会秩序的轨迹稳步发展。
美国人眷恋乡镇，这种感情类似于山区居民热爱山水。他们觉得故乡与众不同，有一种在其他地方看不到的特色。
通常来说，新英格兰的乡镇生活是让人感到幸福自在的。乡镇的管理模式是依照居民的喜好来制定的。美国大环境使得居民生活安定、物资富裕，因而乡镇很少出现骚乱，地方的事务也易于管理。另外，人们接受了长期的政治教育，这可以追溯到他们刚来这儿的时候。 在新英格兰，等级之别从来不存在。所以，乡镇中也不会出现一些人压迫另一些人的现象，就算是某项针对个人的惩罚，也会在征得全体居民一致同意后撤销。倘若乡镇的管理有所欠缺（指出欠缺之处并不难），人们也不会太过计较，因为实际上，是作为被管理者的他们制定了管理的依据，无论管理好坏与否，他们都得满意，以表现他们作为主人的自豪感。没有任何东西能够与这种自豪感相媲美。虽然英国曾经统治着所有殖民地，但一直以来，殖民地的人民都是自己管理乡镇的事务。由此可见，乡镇的人民主权由来已久，从一开始就已存在。
新英格兰的居民之所以如此深地眷恋着他们的乡镇，是因为乡镇的强大和独立给了他们自由和安全感；他们之所以关心自己的乡镇，是因为他们亲自参与乡镇的管理；他们之所以热爱自己的乡镇，是因为他们它与自己的命运休戚相关。他们将自己的抱负和未来都投注在乡镇上，将自己与乡镇发生的每一件事情紧密联系起来。他们在能力允许的范围内，尝试管理社会，让自己融入能实现自由的组织形式，没有这种组织形式，自由只能靠需要付出惨重代价的革命来实现。他们感受到这种组织形式的好处，便会产生遵守秩序的意识，体会到权力和谐的优点，最终会对义务的性质以及权利范围形成明确且符合实际的概念。
新英格兰地区的县 [11]
新英格兰地区的县和法国的县相似——县的建制完全是出于行政考虑——不存在代议制——由非选举的官员管理。
美国的县和法国的县存在很多相似的地方。比如，无论是美国的县，还是法国的县，其实都是随意划定的。县尽管被视为个整体，但它的建制完成是出于行政的考虑。其中包含其中的各个部分之间既没有必然的联系，也没有共同的情感、传统和生活。
乡镇的面积较小，这使得它不适于建立一整套司法体系。所以，县就成为司法体系的最基层。每个县都有一个法院 [12] 、一位司法官以及一座关押犯人的牢房。有一些设施是县下所有乡镇共同需要的，因此设立县级机关来统一处理各乡镇的同类事务也是最方便的办法。在马萨诸塞州，州长依照州长咨议会 [13] 的提议任命了 [14] 数名官员，县级机关的权力就掌握在他们手里。
县的行政官员所拥有的权力有严格限制，是有限的且非正规的，而且这种权力只可以在很少的几个预定事项中行使。县级机关并没有直接或间接代表本县的议会。日常事务通常都是由州和乡镇来处理。县级行政官员只编制本县的预算，然后由立法机关审核通过 [15] 。
所以，严格地说，县里并不存在政治生活。
在美国，大多数州的宪法都具有双重性：一方面让立法者集中立法权，另一方面又让立法者最大限度地分散行政权。新英格兰地区的乡镇，我们几乎无法感觉到乡镇在县里发生作 用，这是因为乡镇本身具有不可破坏的生活原则，同时又需要将乡镇的生活虚置于县的活动之中。在州里，只有一个机构可以代表所有乡镇，那就是州政府——它是全州的权力中心。可以说，除了乡镇活动和全州活动外，只有个人活动了。
新英格兰地区的行政 [16]
在美国感觉不到行政——感觉不到的原因——欧洲人认为自由要靠剥夺某些人在公权方面的权力来建立，而美国人则认为自由要依靠分散某些人的权力来建立——几乎所有的行政工作都划归乡镇，分别由各乡镇官员掌管——无论是在乡镇还是在其上级，都看不到行政等级森严的痕迹——为什么会这样——州又是如何成为行政单位的——谁授权使乡镇与县的行政服从于法律——司法权进入行政部门——选举原则扩大到一切官职的后果——新英格兰地区的治安法官——由谁来任命——县级的管理——乡镇行政的监督——地方法院——地方法院的办案方式——谁将案件提交法院审理——和其他行政职务一样，侦讯权和起诉权都被多人分掌——用分得罚款的方法鼓励检举。
欧洲人在美国旅行时常会为他们的某种发现感到吃惊：美国没有我们平常所说的政府或衙门。美国有成文的法律法规，而且美国人每天都在执行它。一切都在你的身边按部就班地进行，但是你看不到指挥者。操控社会机器的那只手是隐形的。
人们在用语言表达自己的思想时需要依照一定的语法结构，而社会要发展也必须服从某种权威，一旦失去这种权威，社会就会陷入无序状态。这种权威或许有不同的表现形式，但它必然一直存在于某个地方。
一个国家，通常采用两种方法来削弱权威的力量。
第一种方法是从本质上削弱当局的权力，即剥夺当局在某些情况下的自卫权利或自卫能力。这一般是欧洲建立自由的方法。
第二种方法是缩小权威的影响范围：尽力分散权力，让很多人来分管社会权力，增设官职，规定每一官职履行职务的权限。而不是去剥夺当局的某些权力，也不是让当局的权力瘫痪，但是有些国家在使用这种方法削弱权威的力量时，不可避免地会出现某种副作用——可能陷入无政府状态，但这种方法本身并不属于无政府主义。这种方面实际上并没有破坏权威，只是采用这种方法削弱权威力量后，权威的不可抗拒性和危险性也会相应减少而已。
推动美国革命的是对自由由衷的热爱，而不是对独立盲目且不加限制的渴求。支持这一革命进行的并不是造反的狂热激情，它实际上是在爱好秩序与法治的口号下进行的。
所以，不要误以为在美国这个自由国度人们可以为所欲为。相反地，美国人的社会义务要比其他国家的人多很多，对于当局的权力和权限，人们从未想过要打击或否定，他们只是希望分权，希望将权限分给很多人行使。他们想用这种方法加强权威而削弱官吏，以使社会保持自由又井然有序的状态。
世界上没有哪个国家的法律像美国那样公正严明，也没有哪个地方的公权像美国那样由 这么多的人分掌。
美国的行政结构非常特殊，它既不是中央集权，也不是逐级分权。
这就是为什么它在行使时不易被人察觉的原因。虽然存在行政权，但是不知道它的代表在什么地方。
前面已经提到过，新英格兰地区的乡镇独立性较强，它们是自行处理本乡镇事务的，并且不受上级机关的监管。
乡镇的行政委员们，也经常监督执行或亲自执行全州性的法律 [17] 。
州政府除了制定全州性的法律之外，偶尔也会制定一些全州性的治安条例。
但是在大多数情况下，乡镇的治安条例及社会生活细则是由乡镇当局或者乡镇官员与治安法官一起制定的，他们会依据当地的需要，制定并宣布有关公共卫生、正常秩序以及公民道德的守则 [18] 。
最后，乡镇的可以自主处理一些乡镇时常发生，但事先又无法预料的紧急事项 [19] ，而不必向州政府请示。
由此可见，行政权在马萨诸塞州几乎 [20] 全被乡镇所掌控，但同时又分散在很多人手中。
严格地说，在法国，乡镇只有一个行政官员，那就是乡长或者镇长。
但是在新英格兰，则至少有19种官员。
通常来说，这19种官员之间不存在上下级关系。法律为每个官员都规定了职权范围。在这个范围里，他们自主完成自己的本职工作，并且只服从于乡镇的权威。
即使将观察的目光投向乡镇的上级，也难以发现行政等级的痕迹。个别情况下，县级官员也会修改乡镇或其行政委员作出的决策 [21] ，但总体来说，县级行政官员除了在与全县有关的事务上领导乡镇官员之外，没有权力指挥乡镇官员的行动 [22] 。
在少数预定事项上，乡镇的行政官与县级行政官员要同时向州政府的官员汇报自己的处理结果 [23] 。然而，州政府并不让专人去拟定全州性的治安条例以及下达执行法律的指令，也很少同县与乡镇的行政官员保持联系，考察他们的政绩，更别说指导他们的行为、批评他们 的错误了。
所以，行政权并没有圆心。
那么，新英格兰州如何依照一个大致统一的规划去指导社会呢？又怎样让县及其行政官员以及乡镇及其官员服从领导呢？
与法国相比，新英格兰各州的立法权所涉及的范围更广阔。立法者几乎都管到行政当局内部去了。细枝末节都纳入法律之中；同一法律既规定原则，又规定原则的具体应用方法；上级单位的法律甚至给下属单位及其官员规定了一大堆严格细密的义务。
所以，社会就变成了一台庞大的机器，只要所有下属单位与全体官员依法行事，社会的各个部分就会随之协调行动。此外，还存在一个问题，那就是怎样让下属单位和其官员服从法律。
一般来说，只有两种使官员服从法律的方法：
第一种方法是赋予这些官员中的某个官员以独断权力，指导其他官员并在他们不服从时罢免他们。
第二种方法则是责成法院惩处违法的官员。
这两种方法，并不能任意使用。
指导一个官员，必须以此为前提：有权在他未尽职时处以免职，在他勤恳尽职时予以提拔。然而，对于一位民选的行政委员，行政当局既不能处以免职，也不能予以提拔，因为通过选举产生的所有官员，在他们任期未满之前，都不能将其罢免。事实上，当所有公职均由选举产生时，民选的行政委员只对选民有所企求、有所惧怕。在这种情况下，官员之间不存在真正的等级差别，因为没有哪一个人能将发号施令权与镇压反抗权同时握在手中，同样的，也没有哪一个人能集指挥权和奖惩权于一身。
所以，一个国家若通过选举任命政府的下层官员，就必须要广泛使用司法惩治作为行政措施。
这种情况不易被察觉。在统治者眼里，实施选举制度是第一次让步，同意法官惩处选举产生的行政官员是第二次让步。他们惧怕让步，但在他们非采用不可时，他们更愿意选择前者，同意选举官员，让选举产生的官员独立于法官之外。然而，只有同时采用这两种方法，才能让它们相互抵消，维持一个微妙的平衡状态，因为很显然，被选举权若不受司法权监督，早晚会失控或消失。只有法院能够在中央政权与通过选举产生的行政单位之间充当调停人。而且，也只有法院，可以使民选官员顺服，使其不侵犯选民的权利。
所以，司法权向政界扩张，应与被选举权的扩张步调一致，若这两者不能协调起来携手前进，国家势必会陷入无政府状态或是一些人压迫另一些人的状态。
几个世纪以来，人们一直认为司法习惯未能对培养公民行使行政权起到良好作用。
从其祖辈英国人那里，美国人学到了一种与欧洲大陆施行的制度截然不同的制度——设置治安法官。
在处理民众与乡镇行政官员之间以及行政机关与法院之间的纠纷时，治安法官要一视同仁、公正无私。治安法官首先应是一个见多识广的公民，但不要求他非要精通法律。他主要负责维护社会治安，该职位更多地依赖于良知与公正而不是法律知识。治安法官参与国家管理工作时，他们能为管理工作树立依法办事、凡事知会群众的作风，而这种作风恰恰是防止专横最强大的武器。然而，他们不应过于迷信法律，因为这样会让行政官员在行政管理上产 生懈怠。
美国人沿用了英国的治安法官制度，但却消除了该制度在英国所具有的贵族性质。
马萨诸塞州的州长 [24] 为本州的各县任命一定数量的治安法官，治安法官的任期为7年 [25] 。
此外，州长还要从各县的治安法官中指定三个人，由这三个人组成地方法院。
极个别的治安法官也参加一般行政工作。有时候，他们受命担当一定的行政职务，协助民选官员 [26] ；有时候，他们会组成临时法庭，受理行政官员对那些拒绝履行义务的公民的控诉或公民对行政官员违法行为的检举。然而，这只是偶然情况，一般情况下地方法院才是治安法官执行主要职务的地方。
每一年，地方法院在县城开庭两次。在马萨诸塞州，该法院有权让大部分 [27] 民选官员服从它的命令 [28] 。
应该指出，马萨诸塞州的地方法院性质比较复杂，它不仅是纯粹的行政组织，还是政治法庭。
我在前文已经提到过，县仅仅只是一个行政区划 [29] 。地方法院主要负责的工作，是那些与大多数乡镇或所有乡镇有关的，不能由任何一个乡镇独自处理的工作。
在关联到全县性的工作时，地方法院的工作完全是行政性的。地方法院之所以经常在工作过程中采取司法程序，是为了便于工作 [30] ，并让被审理的官员清楚其工作的法律依据。但在审理乡镇的行政官员时，地方法院总是扮演着司法机关的角色，只在极个别情况下才扮演行政机关的角色。
在这方面遇到的第一个难题是，怎样让乡镇这个看起来几乎是独立的政权实体遵从州的一般法律。
我之前已经说过，乡镇每年都会委派一定数量的财产估价员来计征税收。然而，乡镇也可以采取不任命财产估价员的方法来逃税。在这种情况下，地方法院有权对这样的乡镇处以巨额罚款 [31] 。所罚款项依照法院的判决分派给全体居民承担。县的司法官是执法人员，由他将依法执行法院的判决。所以，美国的行政当局总像是在幕后活动，其行政命令也总带着司法判决的面纱。这导致行政当局自身的权限变得更大，因为其往往被人们视为合法的几乎不 可抗拒的权力。
这种做法容易被人接受，并不难推行。通常来说，要求乡镇的事情都是明文规定的。这种规定只写明原则，并不列出细则，非常简单 [32] 。然而，在使乡镇以及乡镇官员服从时，都会遇到一些难题。
我们可以将一个官员可能做出的会受斥责的行为归纳为以下几种：
他在履行法定的义务时不积极；
他可能没有履行法律规定的义务；
他可能做了法律禁止的事情。
法院只追究公职人员的后两种行为，但是要以确凿的事实作为审判的根据。
在乡镇进行选举时，乡镇的行政委员也可能忽略法律规定的条例。一旦出现这种情况，他也会被处以罚款 [33] 。
然而，如果官员是工作不熟练，或者执行法律的规定不积极，官员完全不会受法律的处分。
尽管地方法院拥有行政权，但是在这种情况下它也无权使这些官员完全服从它。或许只有担忧被罢免的心理能够阻止这种轻微的犯罪，然而地方法院不能罢免那些不是由它任命的官员，也就是说地方法院并不具备让乡镇官员产生这种心理的条件。
而且为了查处失职的官员，还必须时常监督下属。但是，地方法院每年只开两次庭，不负监督的责任，只受理那些被检举的应予惩处的违法事件。
让失职官员彻底服从的唯一保证只有果断罢免他们的职位，而仅仅只用一般的司法措施是不会取得什么明显效果的。
在法国，我们可以看到这种保证是体现在行政等级制度中的；而在美国，则是体现在选举制度中的。
这里，我对前面所叙述的内容做一下简要总结：
新英格兰地区的官员在履行职务的过程中犯罪时，普通法院有权随时传讯他们。
当官员犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭可以处罚他们，倘若情节严重或事关紧要，那么法官应作出公正恰当的处理 [34] 。
在官员犯了难以判定的罪行，而以上的法庭又无法确定其是否有罪时，可以在当年交给一个不许上诉的法庭审理。这个法庭有权立即剥夺他的权力，没收他的任命书，罢免其官职。
需要指出的一点是，这个制度本身确实有很大的优点，但是它的缺点也很明显——执行起来却有一定的难度。
就像我之前已经提到过的那样，除非受理案件，否则他们称为地方法院的行政性法院，是没有权力监察乡镇行政官员。这就是这个制度的弱点所在。
在新英格兰地区，人们没有为地方法院设置检察官 [35] ，而且我们也不难看出，只设置一位检察官对他们来说也有难处。倘若不在乡镇设置助理，只在县设置一位检察官，那么他不可能比地方法院的成员更熟悉全县的情况。倘若在每个乡镇都给他设置一个助理，那么他将一手掌控行政和司法大权。况且，法律其实是来源于习惯，英国的立法就从未有过类似的规定。
所以，与分设其他行政职务的情况一样，美国人也将侦讯权与起诉权分开。
大陪审团的陪审员务必依法把本县可能发生的各种犯罪行为汇报给他们所服务的法院 [36] 。那些重大的渎职罪，则由相对应的高级检察机构起诉 [37] 。通常是财务官员来执行对违法者的处分，也就是收纳被处的罚款。所以，如果乡镇司库查出有违法事件时，大多数情况下，都可由他本人直接起诉。
然而需要注意一点，那就是美国的立法非常重视保护个人权益 [38] 。这也是我在研究美国法律时时常感受到的主要原则。
美国的立法者们首先肯定人是有理智的，但他们又认为不可以过度相信人的忠诚。所以，为了让法律得以顺利执行，他们一直很重视个人权益。
但是也不难想到，倘若个人不能从法律中获得任何好处，那即使该法律对全社会很有利，也不会有人愿意去做原告。因此，大家都会非常默契地不去动用法律。
为防止这种情况，美国人便使用检举人依据某些条件，可分得一部分罚款的方法鼓励检举 [39] 。
这种用败坏风尚来保证法律顺利执行的方法是非常有害的。
当然，县级行政官员以上的官员就没有行政权，而只有统治权了。
美国行政的概况
在行政制度上，联邦各州之间存在的差别——越往南方，乡镇活动越不积极充分——官员的权力和选民的权力成反比——行政权由乡镇转向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——一些可用于全联邦的行政原则——官员的选举以及职位的终身性——不存在等级制度——司法手段被应用于行政。
在前文中已经说过，考察完新英格兰的乡镇、县的组织后，我将会概述联邦的其他部 分。其他各个州也都有乡镇并且施行乡镇自治，但各州的乡镇与新英格兰的乡镇并不完全一样。越往南部去，乡镇的自治程度就越低，相应地乡镇官员的权限与职责也越少，居民对乡镇事务的影响力越小，召开乡镇居民大会的次数越少，大会讨论问题的范围也越小。这样一来，选民的权力较小，而民选官员的权力相对较大，乡镇的自治精神也相对较弱 [40] 。
从纽约州我们就可以看到这种差别，而到宾夕法尼亚州差别便表现得非常明显了，但如果你从未去过西北地区，从未将之与西北地区的做法相对比，就不会对这种差别感到惊讶。因为大多数建立西北诸州的移民都来自新英格兰，他们将故乡的行政习惯复制到了第二故乡。这使得俄亥俄州的乡镇和马萨诸塞州的乡镇非常相似。
前面已经说过，马萨诸塞州的情况是乡镇掌握着公共行政的大权。乡镇是人们的利益、情感的聚合点。然而越往南方地区，乡镇的地位便越不重要。在南方诸州里，教育普及的程度还不够高，因此培养出来的人才也不多，能够胜任行政工作的人也比较少。所以，远离新英格兰的地区，行政工作转移到了县里。县变成主要的行政中心，成为介于州政府和普通公民之间的权力机构。
我在前面说过，在马萨诸塞州，地方法院主理县的事务。地方法院由若干名官员组成，这些官员必须由州长及其咨议会任命。县不设立议会，其预算由州立法机构投票表决。
在一些比较大的州，比如纽约州及俄亥俄州、宾夕法尼亚州，各县居民会选出一定数量的代表，这些代表参与的会议便是县的具有代议制性质的议会 [41] 。
县的议会有权在一定范围内向居民征收税款，在这一方面它像真正的立法机构。与此同时，它还行使县的行政权，管理一些乡镇的行政工作，将乡镇的权力限制在一定的范围内，这个范围比马萨诸塞乡镇的权力范围小得多。
这就是美国各州在县、乡镇的组织方面存在的主要差别。如果我愿意的话，还可以进一步深入到执行方法的细节，相信还能找到很多差别。然而，我现在的目的并不是讲述美国的行政权。
我认为之前所叙述的内容，已经足以说明哪些原则是美国行政工作的依据。这些原则有着不同的应用，其成效也因地而异，但是它们的本质精神都是一致的。尽管法律的内容在不断更改，法律所呈现的外貌也在发生着变化，但是给予法律以活力的精神却一直未变。
在联邦各州，乡镇与县并不都是用相同的方式建立起来的；但乡镇与县的组织都有着同一思想，即认为每个人都是自身利益的最好裁判者，都能通过自己的力量满足自身的需要。所以，乡镇和县只负责考虑人们的公共利益。州不管行政，只是统治。虽然在运用这一原则时也会出现例外，但是不能因此否定这一原则。
这个原则带来的第一效应，是居民在乡镇与县的所有行政官员的选择上有自主权，或至少在自己人当中选择这些行政官员。
各处的行政官员都是选举产生的，不可轻易罢免，这样就防止了等级制度的产生。所以，差不多是有多少官职就对应着多少独立的官员。而行政权分别由许多人掌握。
由于各处都没有行政等级制度，行政官员均为选举产生并在任期未满前不得罢免，制定制裁行政官员的制度就成为了一种必须。于是罚款制度便应运而生，以此将下属机关及其代表纳入法律的约束中。美国全国各处都采用这种制度。
不过，在所有的州中，都不是由某一个法官来统掌惩处行政犯罪和采取紧急行政措施的权力。
英裔美国人采用的治安法官制度，都是来自同一源头。尽管各州都有这种制度，但还是有所区别，至少它们并不是总应用于同一个目的。
各地的治安法官都有权参加乡镇与县的行政工作 [42] ：有时候亲自处理行政工作，有时候负责审理行政犯罪行为。但是遇到事关重大的行政犯罪案件，大多数州均由普通法院审理。
可见，美国由缅因州至佛罗里达州所实施的行政制度的主要特点是：施行行政官员的选举以及不可在任期未满前罢免的制度，取消行政等级制度，将司法手段应用于下属行政部门。
在某些州中，开始出现行政权集中的现象。纽约州是这方面的“先行者”。
在纽约州，州政府的官员对下属县与乡镇的管理方式近似于监督和控制 [43] 。有时候，州政府的官员也有权成立一个审理上诉案件的上诉法院 [44] 。与其他州相比，纽约州以司法处分作为行政手段的现象比较少，而且只有少数几个人掌握着对行政犯罪行为的起诉权 [45] 。
在其他一些州，也慢慢开始出现这种倾向 [46] 。但从整体上看，美国公共行政的突出特点仍是过度的地方分权。
有关州 [47]
我在前面已经讲述了乡镇及其行政，这里再来讲述一下州及其政府。
关于州的问题，我可以简单陈述而不怕读者无法理解。因为我所讲的所有内容都能在各 州的成文宪法里找到 [48] ，每个人皆能读懂。而且，这些宪法都是以一个简明合理的学说作为理论基础的。
其中的大多数条款，已在所有立宪国家得到应用，并被我们所熟知。
所以，我在这里只做简短的讲述。以后，我再对所讲述的内容进行评论。
州的立法权
立法机关包括两院——参议院——众议院——两院的不同职能。
州的立法权归属于两院，通常将第一个称作参议院。
参议院一般是立法机构，但偶尔也扮演着行政和司法机构的角色。
依照各州宪法的规定，参议院可以以灵活多样的方式参与行政工作 [49] ，但它通常是在官员竞选的时候进入行政权领域的。
在受理某些政治案件时，或是在审理某些民事案件时 [50] ，参议院也拥有司法权。
参议员数量一般都不多。
另一个立法机构则称为众议院，它没有任何行政权，只在向参议院弹劾官员的情况下才拥有司法权。
在美国各州，两院议员的当选条件几乎是一样的。他们都是依照相同的方式，由相同的公民选举产生。
两院议员的唯一区别是，参议员的任期多比众议员长。参议员的任期一般是两年或三年，而众议员的任期一般都不会超过一年。
法律必须要授予参议员任期长、连选连任的特权，只有这样才能在立法机构保留一些已熟悉公务，并且能给新当选的参议员带来正面影响的核心人物。
在将立法机构分为两院时，美国人根本就没想着把其中的一个规定为世袭的，另一个规定为选举的。他们也根本没想将其中的一个变成贵族的机构，另一个变为民主的代表。他们也不是想让第一个支持政权，让第二个支持民意以及人民的利益。
美国这种两院制带来的唯一好处就是将立法权分开，约束了国会的活动，建立了审查法律的上诉法院。
通过时间和经验的总结，美国人发现，进行这种有益的司法权分割是相当迫切的。在整个美国，只有宾夕法尼亚州曾试图设立单一的议会。富兰克林在人民主权原则的逻辑推理下，批准了这项方案。然而没过多久，宾夕法尼亚州又不得不修改了法律，设立了两个议院。于是，司法权分割的原则又重新得到了认可，至此，人们可以将“必须让若干个立法机关分掌立法权”看作已被证明的真理。这个不被古代共和国所知的理论，就像很多的伟大真理一样，在刚刚出现时会被很多现代国家误解，但最终会成为当今政治科学的一项公理，并得到广泛传播。
州所具有的行政权
一个州的州长——州长在立法机关的地位——州长的权利和义务——州长对人民的依靠。
州所具有的行政权以州长为代表。
“代表”这个词并不是我随意写上去的。实际上，州长确实就是行政权的代表，但是他只行使他所拥有的部分权力。
作为最高官员，州长不但是立法机关的首脑，而且还是立法机关的顾问。他的武器就是否决权，他有权随时停止或延迟司法机构的活动。他向立法机构报告本州的需求，并提出他认为能够满足这些需求的有效措施。他是立法机构针对全州相关事务所做决定的直接执行人 [51] 。在立法机构休会期间，州长必须采用各种妥当的措施，以防止因矛盾升级而引发动乱或意外事件。
州长掌控着全州的军事大权。他不仅是国民军的司令，而且还是武装力量的首长。
当有人否认法律赋予州的权威时，州长有权统领州的武装部队镇压反抗并恢复正常的社会秩序。
州长几乎不参与乡镇与县的行政工作，除了因任命治安法官 [52] 而间接参与地方行政工作外。另外，尽管治安法官由州长任命，但他却无权罢免治安法官。
州长是民众选举产生的，任期较短，一般为一年或两年，之所以会有这样的规定是为了让他经常受到选民的监督。
美国行政分权的政治效果
政府集权与行政集权之间的区别——在美国，行政并不集权，但是政府却集权——过度的行政分权在美国造成的不良后果——这种做法给行政工作带来的好处——与欧洲管理社会的行政人员相比，美国的行政人员没有那么正规、文明、有学识，但是他们的权力却比欧洲行政人员大——这种做法在政治上的益处——在美国，国家意识体现在各个方面——被治者给予政府的支持——社会越民主，越需要完善地方组织——为什么要这样。
“集权”这个词在当今社会使用频率极高，但还没有人赋予它精确的定义。
事实上，有两种性质极其不同的集权，读者必须分清楚。
有些事情，比如全国性法律的拟定以及国际关系等问题，关系到全国各地的利害。
另外一些事情，譬如地方的建设事业，则只关系到国内某一地区的利害。
在我看来，把第一类事情的领导权集中在同一个地方或同一个人身上的做法叫做政府集权。
把第二类事情的领导权集中在同一个地方或者同一个人身上的做法叫做行政集权。
尽管这两种性质不同的集权存在某些方面界限不清的问题，但若从整体上来观察它们各自所管辖的对象时，便能轻易地将两者区别开来。
倘若政府集权和行政集权联合起来 [53] ，那其权力就会无限膨胀，这一点毫无疑问。在这种情况下，人们将不敢表达自己的意志，并且会习惯性地服从一切。这样一来，它不但能用自己无限的权力强迫人民做某些事，而且能够利用人民的习惯控制人民。它先将人民孤立起来，然后再各个击破，让他们成为俯首帖耳的顺民。
政府集权和行政集权相互吸引，彼此扶助，但我并不认为它们是密不可分的。
在路易十四统治时期，法国出现了最为强大的政府集权，它强大到在人们的头脑中灌输了这样的观点：只有他有权制定国家的法律，只有他可以解释这些法律，只有他能对外代表法国，只有他可以为所欲为。他说“我就是国家”，而且他无论做什么都是不会错的。
然而同时期的行政集权却远逊于今天。
在现代，英国政府拥有巨大的权力，甚至可以说政府集权达到了顶峰：国家就像一个单独的人在独自行动，它鼓动起广大群众来如臂使指，可以把所有的权力都集中和投放在它想指向的任何一个地方。
英国花费了50年时间完成了这项伟大事业，但是英国并没有施行行政集权。
我个人完全不能想象，一个国家若没有强大的政府集权竟能够生存下去，特别是能变得繁荣富强。
但我认为，行政集权只能不断地消磨人民的公民精神，最终让其统治下的人民意志消沉。的确，在特定的时代与特定的地区，行政集权或许能将国家所有可以使用的力量集聚起来，但同时也将抑制这些力量的再生。它或许能使战争获得胜利，但同时也将缩短政权的寿命。所以，它可能有助于一个人的发迹和成名，但对一个民族的持久繁荣毫无益处。
请读者们注意，当人们讨论一个国家由于未实行集权而庸碌无为时，他们所指的其实是政府集权，只不过他们还没有真正理解其含义而已。有人一再以德意志帝国作为反例，指出其从未凭借自己的力量获得什么好处。我同意这种看法。但是，对此应该多问一句为什么。答案是在德意志帝国，全国的力量从未集中，因为国家从未使全国人民服从全国性的法律，因为国内几个各自为政的部分总有权利或有机会拒绝和全国最高当局的代表合作，即便在事关全体公民利益的事情上也是这样；换言之，它没有真正实现政府集权。这句话同样适用于中世纪。中世纪时期，封建社会存在很多苦难 [54] ；行政权和统治权都被分割成若干份，由很多人掌控。因为完全不存在政府集权，所以阻碍了当时欧洲各国的发展。
前文已经说过，美国没有行政集权，我们几乎找不到等级制度的痕迹。我认为，美国的地方分权已经达到了任何一个欧洲国家都无法容忍的程度；而在美国国内，这种地方分权也确实产生了一些不良后果。但与此同时，美国的政府集权却达到了非常高的水平。很明显，美国国家权力的集中程度比欧洲过去任何一个君主国都要高。各州不仅只有一个立法机构，而且只有一个可影响本州政治生活的政权机构；同时，一般也不允许数个县的议会组织联合行动，以防止它们越权干涉政府的工作。在美国，各州的立法机构拥有不可违抗的绝对权 威。无论是特权、地方豁免权还是个人影响力，甚至理性的权威，都不能阻止它的前进，因为州立法机构代表着大多数，而大多数又自以为是理性的唯一代言人。因此，在某种程度上它可以随心所欲，唯一可以限制它行动的就是它的意志。和它站在同一战线并被它控制的，是负责用强力迫使反对者服从的行政权的代表。
但是在细节方面，政府的工作还存在些许缺陷。
联邦各州都没有用来镇压少数反对派的常备军，不过这一点没什么值得担心的，因为少数反对派到现在也没有发展壮大到能够发动战争或让州感到必须设立一支常备军来镇压它的地步。州一般是通过乡镇或县的官员来和公民打交道。如在新英格兰，计税征收等一切工作都是有乡镇及县的官员来完成的：乡镇的财产估价员负责计算税额，乡镇的税收员负责征收计征的税金，乡镇的司库负责将收到的税款上交给州库，普通法院负责受理税务纠纷。这种征税方法其实效率并不高，时常会妨碍需要大量资金的政府工作。通常认为，在那些和政府的生存有重大联系的事务上，都应当由政府自行任命那些可随时更换并且工作能力强的官员担任；当然，像美国这样建立起来的中央政府，总能依据需要采取相对有效和有力的措施。
所以，和人们常说的不同，美国各共和州并未因为国家没有实行中央集权而自行消亡。可以说，美国各州政府并不是集权不够，而是集权过度。关于这一点，我以后再证明。和法国国民公会一样，各级立法会议每天都在侵夺政府的各种权力，企图掌控所有权力。然而，像这样集中起来的社会权力并不由某个固定的人来掌控，因为它本质上是从属于人民的权力。由于它可以任意所为，因此它的表现总是缺乏理智和远见，其危险之处就在这里。所以说，假如它有一天消亡了，那也是由其过于强大的力量本身而不是因为它的软弱无能导致的。
在美国，行政分权产生了几种不同的后果。
就我所观察到的，行政几乎完全被美国人从政府中独立出来，单从这一点来看，他们似乎脱离了常规，违背了社会常识，因为就算是在一些并非很重要的事情上，全国也应当有一个统一的制度 [55] 。
从州的角度来说，因为未指派行政官员担任其所辖范围内各行政区划的固定职务，所以不能够制定共同的惩处制度，更不说颁布全州统一的治安条例。然而，事实上是需要颁布这种统一条例的。欧洲人在美国总是看不到这种条例，一开始，这种表面上的紊乱状态，总是让欧洲人误以为美国社会处在一种完全无政府的状态；而当他们深入进去观察到事物的本质后，就会发现自己之前的认识并不对。
有时候，有些事情与全州相关，但是因为没有管理它们的全州性行政组织，所以不能够统一进行。转而将这些事情交给乡镇或者县，让由选举产生的、有规定任期的官员去处理，但结果往往以失败告终：或者一无所成，或者短暂维持。
欧洲那些拥护集权主义的人坚信，与其把地方行政交给不会管理地方行政的地方当局，还不如由中央政府管理地方行政。这种观点，放在下列情况中可能是正确的：当中央政权有知，而地方当局无知时；当中央政权是积极的，而地方当局是消极的时候；当中央政权惯于 主动，而地方当局惯于服从时。我们甚至可以这样认为，随着中央集权的不断加强，这种向两极发展的趋势也会不断加速，也就是一方的权能日趋增大，而另一方则越来越无能。
然而，我认为，如果其他国家的人民都能像美国人那样有这种意识，都能像美国人那样关心自身的利益，并惯于思考自身的利益时，就不会出现上述这种情况。
恰恰相反，我坚信在这样的条件下，与政府的权力相比，公民的集体力量能创造出更大的社会福利。
我承认，在某种条件下要找到让一个沉睡民族觉醒的方法并不容易，更何况是促使他们产生他们前所未有的激情与知识；我也清楚，说服人们努力工作并不容易；相比让人们去修理公众住宅来说，让他们学习宫廷礼仪的细节更容易引起他们的兴趣。
然而，我也认为，如果中央政权将权力之争视为一场竞赛，一心想要完全包办下属机构的权力时，它不仅是在自误，而且也是在误人。
因为无论中央政府多么精明能干，也无法做到对世事明察秋毫，不能仅凭一己之力去了解一个大国生活的所有细节。这样的工作非人力所及，没有一个中央政府能做到这一点。当它要独自创造这么多发条并让它们转动时，其结果往往是白费力气、徒劳无功。
的确，中央集权不难促使人们的行动在一定程度上保持一致。虽然这种一致是出于对中央集权的爱戴，但是人们却不清楚这种集权的目的是什么，就像信仰神明的人最后醉心于膜拜精美的神像，却忘记了神像代表哪位神一样。这样一来，中央集权就能够很轻松地让国家日常事务保持良好的秩序，它可以详细地制定出全国公安条例的细则，及时压制小规模的叛乱，对轻微的犯罪行为予以惩罚，让社会保持既没有实质性进步也没有大幅度落后的现状，使整个社会永远处在委靡不振、循规蹈矩的状态，对此，官员们习惯称之为秩序良好、社会安宁 [56] 。一言以蔽之，中央集权更倾向于保守而不是创新。当它使社会发生巨大动荡，或者加速了社会前进的步伐时，这时候它控制社会的力量就会不断减弱。只要它的各项措施需要公民的协助，它的弱点就立马会暴露出来，随即陷入一种无能为力的状态。
中央集权的政府在某些迫不得已的情况下，也会试着向公民求助，但它却对公民这么说道：“你们必须依照我的指示行事，我让你们做多少你们就得做多少，并且做得要和我指示的丝毫不差。整体上的指挥跟你们没关系，你们要做的就是考虑那些细枝末节。你们要老老实实、不闻不问地工作，等结果出来再评议我的所作所为。”面对这样的语气、这样的条件，人们怎会愿意帮助它呢？人们更乐于自由行动，并且对自己的行为负责。所以，人们宁愿待在那里不动，也不肯盲目地走向不可知的去处。
我承认，对于美国没有那种每天指导我们每个法国人生活的统一制度，不免感到有些遗憾。
有时候会碰到一些证明社会冷漠的实例，有时候也会见到一些似乎与身边的文明完全相抵触的不文明行为。
有些有益事业需要不断关注并严格执行，但是却让人痛心地在中途终止了，之所以会出现这种情况，是因为和在其他国家一样，美国人民的行动有时也是一时兴起和突发的冲动。
对于美国的复杂的乡镇制度，欧洲人确实难以借鉴实行的，因为他们已经习惯了遇事就可以找到一位几乎能处理一切事务的官员。可以说，在美国，那些能够让人民生活安适的公安细则是被忽略了的；但和其他国家一样，社会对人民的主要保障还是应有尽有的。和欧洲相比，美国各州行使的权力没有那么有条理和富有指导作用，但是却比欧洲的大百倍。我还不知道，世界上有哪个国家可以让它的人民对社会福利作出这么大的贡献，我还没见过有哪个民族能创立这么多的学校，其建立的教堂又这么符合居民的需要，其修筑的公路又维护得这么好。所以，对于美国，我们没必要严苛地到哪里去找表面上的一致性和持久性，也不必去找对细节的周详安排以及行政手续的完备规定 [57] ；我们在那儿看见的，是一个外表也许有点粗犷，然而却充满力量的权力机构；一幅经常发生意外事件，然而却充满活力与进取精神的生活画卷。
让我说的话，我觉得尽管美国的乡镇与县远离中央政权并将其看作异己，若是它们由中央政权来进行管理，将比由它们从当地选举出的官员管理要更有效。假若让我判断的话，我可能会赞成一种与美国现行的相反的制度。我认为美国的行政集中在一个人手上时，美国会被治理得更安全，美国的社会资源也会被利用得更为合理。虽然美国人从地方分权的制度中得到了政治好处。
即便有一个固定的权威政府，它能保证我的享乐不受干扰，可为我排除在前进道路上遇到的所有危险，不让我为此操心，但是这个照顾得我无微不至的政府，若成为我的自由与生命的专制主人，一手包揽整个社会的活动与生活，以致当它有气无力时周围的一切也得跟着有气无力，当它睡觉时周围的一切也得跟着睡觉，当它死去时周围的一切也得跟着陪葬，那它对我又有什么好处可言呢？
一些欧洲国家，其居民觉得自己是外来的移民，因而一点也不关心当地的命运。他们从不关注国内发生的重大变化，甚至连变化是如何发生的也不知道，只知道发生了变化，或者只是偶尔听到他人在讲某件事而已。更有甚者，他们对自己村庄的遭遇、街道的治安以及教堂教士的处境都漠不关心。他们觉得，所有事情都和他们无关，应当由被他们称为政府的强大的第三者来管理。他们觉得自己仅仅只是作为拥有受益权的人来享用他们所拥有的财产，除此之外，他们既没有占有这些财产的念头，也没有任何改善它的想法。这种对自己漠不关心的态度，已经发展到令人咋舌的地步，比如当他们自身或子女的安全受到威胁时，他们不但不去努力排除这种威胁，反而眼巴巴地等着全国的救助。这种人尽管愿意彻底放弃自己的自由意志，但这绝不代表他们比其他人更顺从。的确，他们能服从于一个小军官的任意摆布，但是当军队撤退以后，他们又会撒野、触犯法纪。可见，他们将永远在奴性与任性之间摇摆不定。
当一个国家沦落到这步田地时，它就必须改善自己的法律和民情，否则就会走向毁灭， 之所以这么说，是因为其公共道德的源泉已然枯竭，尽管它还有百姓，但已经没有了公民。
我觉得这样的国家正等着外国来征服。倘若它还未从世界舞台上消失，那仅仅只是因为其周边的国家与它类似甚至还不如它，它尚存一种说不清道不明的爱国本能，或者一种对往日声望的盲目自豪，或者一种对昔日荣誉的模糊记忆，然而事实上，这些东西毫无用处，只能让它在受压迫的时候产生自我保留的冲动。
倘若想用某些民族曾为保卫国家作过巨大贡献这一事实来证明他们是爱国的，那也是不正确的，因为一旦深入研究，你就会发现宗教几乎一直是他们的精神动力。
在他们眼里，国家的长存、光荣以及昌盛都归属于神圣的教义，保卫祖国就相当于保卫圣城，而他们都是圣城的公民。
土耳其人从不参与社会事务的管理，但只要他们觉得苏丹的胜利就是穆罕默德教的胜利，他们就乐意完成一些艰巨困难的任务。如今，这个宗教日趋式微，只有专制制度还留在那里，但他们自身也正在衰败。
孟德斯鸠认为专制制度有其独特的威力，并认为这是它自身造就的荣誉，然而我觉得它没有资格享有这个荣誉。专制制度，一切全都要靠自己，不可能持久。只要你仔细研究，你就会发现让专制政府长期兴盛的是宗教，而不是其威吓力量。
无论你如何寻找，除了人们意志的自由联合外，你再也不可能在人们中间寻找到真正强大的力量。而且在这个世界上，只有爱国主义或者宗教可以让全体公民持久地向同一个目标迈进。
法律不能重燃已熄灭的信仰，但可以让人们关心自己国家的命运。法律可以唤醒并指导人们内心时隐时现的爱国本能，而在将这种爱国本能和思想、激情、日常习惯结合起来时，它就会成为一种自觉、持久的情感。千万不要说唤醒这种本能为时已晚，因为国家不会像人一样迅速衰败。每一代人在出生时，都是以即将掌握国家立法工作的新人形象出现的。
我最敬佩美国的地方，不是其地方分权的行政效果，而是地方分权所带来的政治效果。在美国各地，人人都能感受到祖国的存在。从每个乡镇到整个美国，祖国是所有人关心的对象。居民就像关心自己的利益一样关心国家的每一项利益。他们为国家的光荣而感到自豪，赞美国家所获得的成就，并且相信自己对国家的成就有所贡献，觉得自己随着国家的兴盛而兴盛，并为能从全国的繁荣昌盛中得到好处而欣慰。他们对国家的感情和对自己家庭的感情相似，而且有一种私欲促使他们去关心州。
欧洲人经常把公职人员看作政权的代表，而美国人则不同，他们觉得公职人员的职责是行使公民的权利。所以可以说，在美国，绝不是人服从人，而是人服从于正义或法律。
他们对自己往往也有一种有些夸大，但差不多总是有益的看法。他们坚信自己的力量，觉得它可以克服一切。倘若一个人想干一番事业，而且这项事业和社会公益有着直接的关联，他也不会求助于政府。他将计划宣布出来后，便会亲自去执行，或者求助于其他个人的力量，并且努力排除一切障碍。毋庸置疑，其结果通常不如有州政府协助的结果好。然而长远地看，所有私人事业的总成果却远远超出政府可能取得的成果。
因为行政当局只过问民事，所以它既不会招来人们的羡慕，也不会引来人们的反感；但是由于其行动手段有限，所以民众觉得不能光靠它去办理所有事业。
因此，当行政机构行使其职权时，它不会像欧洲那样全凭自己。不用担心公民会不尽义务，因为公众的代表会采取相应措施。相反地，每个人都会扶持和帮助行政机构。
个人的奋斗和社会力量相结合，往往可以完成最集权、最强大的行政当局所不能完成的工作。（I）
我能够列举出很多事实来证明我上面所说的所有内容，这里，我只举一件我最熟悉的事情。
在美国，政府所具有的发现罪行以及追捕罪犯的手段非常少。
美国未设立行政勤务警察，也不知道护照是什么东西。美国的司法警察不如法国的司法警察；检察官的数量很少，而且他们很少主动起诉罪犯；审讯罪犯的时间很短，而且只是口讯。但是我猜想，没有哪个国家的罪犯会像在美国那样易于逮捕。
造成这种现象的原因在于每个人都觉得提供犯罪的证据以及逮捕罪犯，与自己的利害息息相关。
我在旅美期间，曾亲眼目睹某县居民因县城发生重大案件，而自发组织了一个委员会，以便追捕罪犯将其送交法院惩处。
在欧洲，追捕在逃犯人是官员的事儿，居民只是旁观者；然而在美国，罪犯被看作人类的公敌，人人群起而攻之。
我觉得对于所有国家来说，地方分权制度都是有益的，尤其对于一个民主的社会来说，地方分权制度更是其最为迫切的需要。
在贵族体制下，只有维持一定程度的秩序，才能永保自由。
因为紊乱给统治阶级带来的损失较大，所以他们尤其关注秩序问题。
可以说，在贵族体制下，人民能避免专制的过度压迫，因为人民常常拥有组织的力量，以准备随时反抗暴君。
民主政体若没有地方分权制度，就不具备任何抵抗这种灾难的保障。
在小事上都未学会使用民主的民众又怎么会在大事上使用民主呢？
一个人人都软弱无权并且未被任何共同利益联合起来的国家，能用什么来抵抗暴政？
所以，那些担心人民造反的人以及害怕政府专制的人，都应当提倡逐步发展地方的自由。
我也肯定，没有哪个国家会比社会民主的国家更易受到行政集权的约束。
导致这种现象的原因有很多，其中最主要的是：
国家的这种趋势是政府的所有权力，向直接代表人民的唯一权力机构集中，因为除了人民外再没别的了，而这里所说的人民不过是一大群完全平等的个人。
然而，一旦这个权力机构具有政府的所有属性时，它便会想方设法干涉行政工作的细节，而且时间长了总能找到下手的机会。我曾在法国亲眼目睹这种情况。
在法国大革命期间，有两个不应该混淆并且方向完全相反的趋势：一个趋势倾向自由，另一个趋势偏向专制。
在古代的君主政体下，只有国王有权制定法律。然而在君主专权时期，支离破碎的地方分权制度所留下的某些残余仍然隐约可见。这种地方分权制度原本就很不一致，也不够完善，时常显得荒唐可笑。但是在贵族体制下，这种制度有时会变成一种压迫的工具。
法国大革命宣布，它既反对君主政体，也反对地方分权制度。它不分青白，盲目反对过去存在的一切，既反对专制权力，同时又反对能够遏制这种暴政的措施。法国大革命本身既是共和主义的，同时又是中央集权化的。
法国大革命的这种双重性，是专制权力的拥护者最津津乐道的现象。当你目睹他们在保卫行政集权时，你不能说他们是在为专制制度效劳，因为他们会说自己是在保卫大革命的主要成果。（K）
如此一来，民众与敌人，也就是自由的公开爱好者与暴政的隐性仆人，便都能够享有人民的权利了。
我曾访问过两个地方自由制度非常发达的国家，也曾倾听过那些争着统治这两个国家的政党的意见。
在美国，我发现有人打算暗地里破坏本国的民主制度；在英国，我看到有人公开反对贵族制度。然而在这两个国家，每个人都认为地方自由是件大好事。
在英、美这两个国家，我发现人们将国家的弊端归咎于很多原因，唯独地方自由未被牵涉其中。
我发现公民们在谈及他们国家的强大与繁荣时，总能说出一大堆原因，而在他们所列举的诸多优点中，地方自由总是排在第一位。
我发现，他们虽然在宗教教义以及政治学说方面存在明显差异，但是在他们每天看见的，因而可作出正确判断的唯一事实上却能保持意见一致。我的这个发现应该是正确的吧？
只有那种地方自治制度不发达或者根本不实行地方自治制度的国家，才会否认这种制度的好处。换言之，只有不熟悉这种制度的人，才会批判这种制度。
[1] 1830年，马萨诸塞州共计有305个乡镇，610 014位居民。所以，每个乡镇的平均人口大概是2 000人。——原注
[2] 一些规模比较大的乡镇不采用这种方法。这些乡镇中，通常设有一名乡镇长和一个由两个科组成的乡镇公所，但这是一种例外，必须通过法律批准。可参阅1822年2月22 （23）日关于调整波士顿市政权的法令，载于《马萨诸塞法令汇编》（波士顿，1823年）第二卷第588页。这项法令是在大城市使用的。一些小城市通常也设立自己的行政管理机关。1832年，纽约州有104个乡镇设立有这样的行政管理机关。参见《威廉氏纽约1832年大事记》（纽约，1832年）。——原注
[3] 行政委员在最小的乡镇是选三个，在最大的乡镇则选九个。参见《乡镇官员》第186页[作者托克维尔引用的是古德温的《乡镇官员或马萨诸塞法令》（伍斯特，1829年）]；还可参阅马萨诸塞州关于行政委员的主要法令：1786年2月20日法令，第一卷第219页；1796年2月24日法令，第一卷第448页；1801年3月7日法令，第二卷第45页；1795年6月16日法令，第一卷第475页；1808年3月12日法令，第二卷第186页；1787年2月28日法令，第一卷第302页；1797年6月22日法令，第一卷第539页。——原注
[4] 为了科学地分析当今新英格兰的大城市的行政，可参阅奥格与雷的合著《美国政府概论》（纽约，1942年）第972页及以下几页。——译者注
[5] 参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第150页；1786年3月25日法令。——原注
[6] 参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第150页；1786年3月25日法令。——原注
[7] 意思是指乡镇常设的官员。想了解这些官员的职务细节，可参阅古德温的《乡镇官员》以及三卷本的《马萨诸塞法令汇编》（波士顿，1823年）。——原注
[8] 参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第250页；1786年3月23日法令。——原注
[9] 参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第217页；1786年2月20日法令。——原注
[10] 参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第367页；1789年6月25日法令。第三卷176页；1827年3月8 （10）日法令。——原注
[11] 拿美国县的现有职能与作者托克维尔笔下所描述的美国县相比，将是非常有帮助的。可参阅奥格与雷合著的《美国政府概论》第875页及以下几页。——译者注
[12] 可参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第551页；1821年2月14日法令。——原注
[13] 州长咨议会是选举产生的。——原注
[14] 可参阅《马萨诸塞法令汇编》第二卷第494页；1819年2月20日法令。——原注
[15] 可参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第61页；1791年11月2日法令。——原注
[16] 关于新英格兰地区的行政，可参见奥格与雷合著的《美国政府概论》中“地方政府和行政”部分，也就是第875页及以下几页。——译者注
[17] 可参见《乡镇官员》，尤其是其中说到的行政委员、财产估价员、收税员、文书、道路管理员等职务。比如，在众多官员中，有些官员不向州解释清楚就不能在礼拜天外出。这些人是乡镇的“十户长”（tithingmen），他们负责监督法律的执行情况。可参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第410页；1792年3月8日法令。行政委员专门负责编制选举州长的选民名单，向州的选举办公室汇报投票选举的结果。可参阅《马萨诸塞法令汇编》第一卷第488页；1796年2月24日法令。——原注
[18] 譬如，行政委员有权下令修建排水沟，指定可堆放垃圾的地方，指定商品交易场所以防止邻乡镇侵犯本乡镇利益。可参阅《马萨诸塞法令汇编》第一卷第193页；1785年6月7日法令。——原注
[19] 比如，传染病流行期间，行政委员须处理公共卫生问题，并协助治安法官采取必要的防治措施。可参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第539页；1797年6月22日法令。——原注
[20] 我之所以要说“几乎”，是因为乡镇生活中的很多日常事务，均由治安法官自行处理或和县里的官员一同处理。比如各种许可证或执照，就是由治安法官发放的。参见《马萨诸塞州法令汇编》第一卷第297页；1787年2月28日法令。——原注
[21] 比如，颁发表扬状给那些拥有乡镇行政委员奖励的品行优良证明书的人。倘若行政委员拒绝发放这种证明书，那当事人有权向县法院的治安法官上诉，法院裁定后就可以颁发表扬装。可参阅《马萨诸塞法令汇编》第二卷第186页；1808年3月12日法令。乡镇有权制定细则，并监督细则的实行情况，例如检查是不是按照规定的金额进行罚款。但这种细则要经过县法院批准。参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第254页；1786年3月23日法令。——原注
[22] 在马萨诸塞州，县级行政官员也经常会被请去参加关于乡镇行政委员政绩的评定。我们以后会谈到，这种评定并不是行政措施，而是具有法院判决效力的。——原注
[23] 比如，乡镇的教育管理委员会必须每年向州办公厅主任汇报学校的管理情况。可参阅《马萨诸塞法令汇编》第三卷第183页；1827年3月10日法令。——原注
[24] 以后，我会讲到州长的职权范围。接下来我要讲的，是州长在全州的行政权。——原注
[25] 可参见《马萨诸塞州宪法》第二章第一节第9条以及第三章第3条。——原注
[26] 这样的情况很常见，这里举一例子：一个外地人在某个乡镇的传染病流行区病倒了。两名治安法官有权附上行政委员的通知，命令县的司法官将该外地人移送到其他地方去救治。可参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第540页；1797年6月22日法令。通常来说，治安法官有权参与所有重要的行政管理活动，并让所参加的工作具有半司法性质。——原注
[27] 我之所以说大部分，是因为事实上，行政委员的某些违法行为可提交至普通法院处理。比如，一个乡镇拒绝设立管理学校所需的基金或者拒绝建立教育管理委员会时，将被处理大额罚款。而作出这一罚款判决的，则是称为最高法院或高等法院的普通法院。可参见《马萨诸塞法令汇编》第三卷第190 （192）页；1827年3月10日法令。若一个乡镇延期不交纳军用粮秣时，也将被处理巨额罚款。参阅《马萨诸塞法令汇编》第二卷第570页；1822年2月21日法令。——原注
[28] 治安法官可以依据自己的能力参加乡镇或县的政府工作。一些乡镇的重要工作，都要求有一名治安法官参与处理。——原注
[29] 在县级工作中，由地方法院负责处理的，可能有以下几种：（1）设立监狱和法庭；（2）拟制全县的预算（交州的立法机关审核）；（3）计征州立法机关审批的税收；（4）签发各种执照和证件；（5）建设和维修全县的道路。——原注
[30] 譬如，在处理道理的建设及维修问题时，地方法院需要陪审团协助来解决处理过程中遇到的难题。——原注
[31] 可查阅《马萨诸塞法令汇编》第一卷第217页；1786年2月20日法令。——原注
[32] 有一种让乡镇服从的间接办法。例如，依照法律规定，乡镇应该保证道路完好无损，但是乡镇因为疏忽没有申请所需的费用，那负责管理道理的乡镇行政官员可以征集必要的经费。因为他有权查明道路失修的具体原因，并就此向地方法院起诉，所以他自然也可以对乡镇行使法律授予自己的特权。如此一来，地方法院就可以通过追究失职的官员来迫使乡镇服从。可参阅《马萨诸塞法令汇编》第一卷第305页；1787年3月5日法令。——原注
[33] 可参见《马萨诸塞法令汇编》第二卷第45页；1861年3月7日法令。——原注
[34] 比如，一个乡镇拒绝任命财产估价员，那么地方法院有权任命，而通过选举产生的乡镇行政官员依然保持有其作为民选官员的所有权利。参见《马萨诸塞法令汇编》；1786年2月20日法令。——原注
[35] 我之所以说“为地方法院设置”，是因为普通法院设置有一位执行某些检查任务的官员。——原注
[36] 比如，大陪审团的成员有责任向地方法院汇报道路的情况。《马萨诸塞法令汇编》第一卷第308页。——原注
[37] 譬如，县的司库未提交财务报告。参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第406页。——原注
[38] 可从诸多例子中挑出一例：某人的车辆或者身体在失修的道路上受损时，此人可以向地方法院起诉，要求负责维修这段道路的乡镇官员赔偿其损失。见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第309页。——原注
[39] 在有敌人入侵或者发生暴动时，乡镇的官员若玩忽职守，不给民兵提供必要的物质及军需，乡镇将被处以200～500美元（相当于1 000～2 700法郎）的罚款。显然，仅仅只是这样的规定，是不可能引起任何人的兴趣的，大家也不愿意去做这种捞不到好处的原告。所以，法律又补充道：“任何公民都可以检举类似的罪行，并获得一半的罚款。”可参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第236页；1810年3月6日法令。在马萨诸塞州的法律中，类似这样的补充有很多。有时候，法律不是用这种方法鼓励个人去检举官员，而是用这种方法鼓励公职人员去惩处个别人的反抗行为。比如，某个人接到通知后拒绝去修筑道路，那道路管理员可以检举此人。若此人被罚，道路管理员可获得一半的罚款。参见《马萨诸塞法令汇编》第一卷第380页。——原注
[40] 详见《增订纽约州法令集》第4编第十一章《乡镇的权限、职责和特权》（阿尔巴尼，1829年版）第一卷第336～364页。可参阅《宾夕法尼亚法律汇编》中的“财产估价员”、“治安员”、“道路管理员”、“收税员”、“济贫工作视察员”等条，和《俄亥俄州一般性法令集》第412页；1834年2月25日有关乡镇的法令。其次，对乡镇各种官员，比如“遗孤财产保管员”、“财产估价员”、“乡镇文书”、“护青员”、“济贫工作视察员”、“治安员”、“道路管理员”、“乡镇司库”等，都作出了具体规定。——原注
[41] 可参见《增订纽约州法令集》第一卷第11章第304页，第12章第366页；《俄亥俄州一般性法令集》第263页；1822年2月25日有关县行政官员的法令。参阅《宾夕法尼亚法律选编》第170页“县税”与“征用”条目。在纽约州，各乡镇各选一名代表，这个代表不但要参与县的行政工作，而且要参与本乡镇的行政工作。——原注
[42] 在由县法院的法官负责审理行政犯罪案件的南部诸州，也是这样。可参见《田纳西州法令集》中的“司法制度”、“税收”等项目。——原注
[43] 比如，国民教育的领导权就已集中由州政府掌控。大学的评议员由立法机关任命，而州长与副州长则应当是评议会的当然成员。可参见《田纳西州法令集》第一卷第456页。大学的评议员每年都要视察各个院校，并且向立法机关提交年度报告。评议员对学校的监督工作并不是名不副实的，尤其是高等院校必须具有法人（公司）资格才能买卖和处理财产，而要具有法人资格必须得到许可，这种许可只能通过评议会的申请由立法机构发放。州每年都要为奖学基金交付利息，而这笔基金就是由大学的评议员提供的。可参阅《增订纽约州法令集》第455页。公立学校的负责人每年都要向州主管教育部门递交学校工作报告。参阅《增订纽约州法令集》第631页。——原注
[44] 倘若某人觉得自己受到了学校管理委员（他是乡镇官员）公布的文件的侵害，他有权向小学学监控诉，而小学学监是最终裁定者，控诉者不得再上告。可参见《增订纽约州法令集》第487页。在纽约州的法律中不难发现，有些规定与我刚才作为例子所引用的规定类似。但总体来说，这种集权化的倾向并不大且效果并不明显。在授予州级主管监督、领导下属人员的权限时，并未授予他们奖惩下属人员的权限。通常不会允许这种情况发生：同一个人既负责下达指令，又有权制裁违反行为。所以，他只拥有命令权，不具有制裁权。1830年，一位学监向立法机关提交了院校年度报告，他在报告中指责学校管理委员为依照他的指示传达他下发的总结。他还说：“倘若再犯这样的错误，我将依照法律的规定，向管辖法院起诉他们。”——原注
[45] 比如，每个地方检察官可以追索50美元以上的各种罚款，但以法律未将这项权限授予给另一个官员为限。可参见《增订纽约州法令集》第一卷第383页。——原注
[46] 马萨诸塞州也存在一些行政权集中的现象。比如，地方的学校管理委员会必须每年向州办公厅主任递交报告。可参阅《马萨诸塞法令汇编》第一卷第367页。——原注
[47] 关于州的论述，可参阅奥格与雷合著的《美国政府概论》第706页及以下几页。——译者注
[48] 可参阅纽约州宪法。——原注
[49] 在马萨诸塞州，参议院没有任何行政工作。——原注
[50] 譬如在纽约州。——原注
[51] 事实上，州长有时也不执行立法机关的决议。一般是在立法机关投票表决一项议案的同时，便派专人去执行。——原注
[52] 在很多州中，治安法官不是由州长任命的。——原注
[53] 在这一问题上，作者托克维尔的政治社会学达到了其预见的最高点。——译者注
[54] 可参阅马克·布洛克的《封建社会，阶级和人治》（巴黎，1940年）。——译者注
[55] 个人认为，代表州的当局就算不亲自管理行政，也不应当放弃监察地方行政的权力。比如，在各县安排一位州级官员担任固定的职务，授予该官员审理该县及其下属乡镇所发生的犯罪案件的司法权。倘若不侵犯地方的独立，能由此建立统一的制度吗？在美国各县，都没有派驻州官。再没有哪个司法机关在县法院之上，而且县法院只在接到需要惩治的行政性犯罪案件时才会临时开庭。——原注
[56] 依我看，中国是用最集权的行政为统治下的人民提供社会安逸的最佳代表。一些旅行家曾对我说：中国人有安宁却没有幸福，有百业却没有进步，有稳劲却没有闯劲，有严明的制度却没有公共的品行。在中国人看来，尽管社会也在一天一天地进步，但并没有达到令人满意的地步。我觉得，一旦中国向欧洲人开放，它就能够从欧洲人那里寻找到世界上现存的最佳的行政集权典范。——原注
[57] 一位作者在拿美国的财政和法国的财政作对比时说过，智慧永远不可能代替具体的知识，所以有理由批评美国乡镇预算中出现的混乱。这位作者在提及法国一个省预算的编制事例时说道：“因为一位伟人的值得称颂的创造，也就是中央集权，国家各地的地方预算，从小乡镇的预算到大城市的预算，才得以有章可循。”当然，我本人也赞美这项伟大创造，但我见到大多数拥有完善的会计制度的法国乡镇，都不知道自己真正的利益，它们处在难以容忍的麻木状态，让人感觉社会不是在生活而是在等死。另外，我却认为美国的乡镇，其预算虽然没有依照规定的章程来编制，也没有统一的格式，但是其居民却是聪明的、积极进取的。我认为那里的社会一直都在前进。这种情景让我感到惊讶，因为我觉得一个好政府的主要目的是为人民造福，而不是为了建立良好的秩序而不顾人民的疾苦。所以我在思考，是不是可以将美国的乡镇繁荣却财政混乱，以及法国的乡镇贫困但预算制度完善这两个问题的原因都归结为我刚才所说的这个道理呢？总而言之，我觉得善中带恶越少越好，恶中带善越多越好。——原注