矩阵混乱：条块关系

在一个一体化、多层次的国家机构体系中，中国必须使纵向（从中央到地方的协作）和横向（某个地区内的协作）的要求相互配合。例如，它必须既关心全国的环境问题——即纵向问题（在环保总局下，还有政治体制各层次的环保部门），又关心地方的环境问题——即横向问题（通过每个政治辖区内环保工作与经济和其他工作的协调）。中国领导人坚持让共产党控制这个体系，给这种国家机构网络增添了进一步的复杂性。西方研究组织力学的学者将权力横线和纵线的这种交错称作“矩阵”难题。所有规模庞大的组织都必须应对矩阵问题。由于中国已产生出世界史上最大的组织机构，因此其矩阵的复杂性是前所未有的。

中国人用极生动的术语来称呼其纵横交错的权限：纵向组织机构被称作“条”，各级横向机构称作“块”。纵向与横向机构的关系被称作“条块关系”。在一特定事例中，中国官员常常谈到，是“横向为纵向服务”还是“纵向为横向服务”。他们的话是什么意思？

尽管中国的政治体制具有高度的集权性质，但在大多数情况下，实际上的权力却是分散的。在整个体制内存在着许多报告线路——从党、政府，到地区机构等。正如图6.4所示，假设中山县政府设有能源局，那么该局既隶属于中山县政府，又隶属于广东省政府能源厅。与此同时，中山县政府必须既向中山县委、又向广东省政府负责。此外，中山县委组织部对县能源局领导的仕途具有很大影响力，而县能源局领导作为能源局党委成员，又必须服从党的纪律（进一步的说明请见第七章）。

图6.4 广东省内对假设的中山县能源局的指挥权线路

注：箭头表示实际上的权力指导方向。

• 能源局的党员受党的纪律约束。

简单地说，任何既定职位上的官员都有好几个不同地方的上司。从这种意义上来看，中国的政体可以被视作一种“分散的集权主义”政体。 [32] 在这种情况下，确定哪一个上司更重要就非常关键了。通常，中国人会以一种最简单的方式来妥善应对，即识别出处在“条”（即上例中与广东省能源厅的关系）或“块”（即上例中与中山县政府本身的关系）上的某个特定部门的主要领导。最重要的领导与该部门有所谓的“领导关系”，而另一个领导则与之有非约束性的“业务关系”。

但是，区别领导关系和业务关系并不能完全解决所有的问题。实际上，很多机构都能接触到经各部门转手过的问题。通常，如果一个问题太大，解决起来不仅需要一个部门的努力，还需要其他部门（如建设局和财政局，或其他县的能源局）的行动，那么，纵横交错的权力线路就会变得异常复杂而麻烦。要找到一个对北京政治局以下的各级相关机构均拥有领导权的官员几乎不可能。中国政治管理结构中的这种权力分散，使得某个人阻挠重要政策的采纳或成功实施变得相对容易了，特别是由于同级单位(和官员)不能彼此发布具有约束力的命令。 [33] 这种体制是混乱的，因此，它在自身复杂的组织体系中很容易陷入困境。