我们走向何方？
重建国际体系是对我们这个时代政治家才能的终极挑战。失败的后果不一定是国家之间的大规模战争（虽然在一些地区不能排除这种可能），更有可能的是演变成与特定国内结构和治理形式相一致的种种势力范围（如威斯特伐利亚模式或极端伊斯兰版本）。3在其边缘地带，各势力范围都可能对它认为不合法的秩序实体试探自己的力量。它们会连成网络，进行即时通信，不断地相互碰撞。这一过程造成的紧张状态最终会升级为谋取整个大洲乃至全球的地位和优势。地区之间的争斗有可能比以前国家之间的争斗更加惨烈。
当代建立世界秩序需要一个在各地区内部确立秩序观的一致战略，并将不同地区的秩序相互联系起来。这些目标不一定完全相同或能自我调和。一种极端运动若是获胜，或许会给一个地区带来秩序，但有可能在其他地区造成冲突，或是引发与其他地区的冲突。一国在军事上控制一个地区即使看上去似乎带来了秩序，但有可能给世界其他地区带来一场危机。
均势概念应当重新评估。从理论上讲，均势应该是不难计算的。但事实证明，协调一国与他国的考量并对考量的极限达成共识是极其困难的。外交政策所含的臆测性是指有必要根据判断调整行动，而判断做出之时又无法验证其正确与否。在大动荡时期，尤其如此。旧秩序陷于动荡之中，它会被什么样的秩序取代又是一个未知数。因此，一切都取决于对未来的评估。然而，各国内部结构不同，对现有趋势意义的评估也会不同，更重要的是，处理这些差异的标准也会相互冲突。这就是我们这个时代的困境。
一种肯定个人尊严和参与式治理、遵照一致同意的规则开展国际合作的世界秩序不失为一条出路，也是激励我们的动力。但是，朝着这个目标前进还需要走过一系列的中间阶段。在任何一段时间，如果我们能像埃德蒙·伯克所写的那样，“默许没有达到抽象的完美的可行计划，而不是追求更加完美”，通常会更好。而坚持一蹴而就有可能引发危机，甚至导致幻灭。4美国的战略和外交需要容忍前进道路上的复杂曲折，既看到目标的崇高伟大，也认识到人类为实现这些目标做出的努力必然是不完美的。
在21世纪世界秩序的演变过程中，美国要发挥负责任的作用，就必须准备好回答以下几个问题：
无论以何种方式，哪怕是独自行动，美国要努力防止什么？这个问题的答案界定了社会生存下去的最低条件。
即使得不到任何多边支持，美国也要努力实现什么？这界定了美国国家战略的最低目标。
只有在联盟的支持下，美国才会实现什么，防止什么？这界定了美国作为全球体系一部分的国家战略追求目标的外沿。
即便一个多边集团或联盟敦促美国，美国也不应该参与什么？这界定了美国参与世界秩序的限制条件。
最重要的是，美国努力促进的价值观的本质是什么？推行哪些价值观要部分地取决于具体情况？
以上问题原则上也适用于其他社会。
美国在两个层面上追求世界秩序：拥抱普世原则，同时需要接受其他地区的历史和文化现实。除了分析过去困难重重的数十年积累的教训，我们还必须继续肯定美国的独特性。有些国家放弃自己的承诺或特性，择易而行，但历史不会善待它们。作为现代世界人类自由的坚定倡导者和捍卫人文价值的一支不可缺少的地缘政治力量，美国必须坚持自己的努力方向。
无论从哲学角度还是从地缘政治角度看，为了应对我们这个时代的挑战，美国必须目标坚定。然而，任何一国都不可能单枪匹马地建立世界秩序。要建立真正的世界秩序，它的各个组成部分在保持自身价值的同时，还需要有一种全球性、结构性和法理性的文化，这就是超越任何一个地区或国家视角和理想的秩序观。
在当前的历史时刻，这意味着根据当下的现实实现威斯特伐利亚体系的现代化。
相异的文化有可能构成一个共同体系吗？威斯特伐利亚体系出自约200名代表之手。他们分两批汇聚在相距40英里（在17世纪是可观的距离）的两个德意志小镇，其中没有一人被作为重要人物列入史册。他们之所以克服了重重障碍，是因为他们都经历了惨烈的“三十年战争”，决心不让战争重现。我们这个时代的前景更加严峻，必须应势而动，否则就会被挑战吞没。
远古的神秘历史碎片揭示出，人类社会无可救药地充满着变化和冲突。“世界秩序”就像火焰，“适度地燃烧，适时地熄灭”，而战争则是“世间的圣父和国王”，带来了世界上的变化。但是，“在表面之下，事物统一在一起；而统一取决于在相互对立的事物之间做出平衡的应对”。5当今时代的目标必须是约束战祸，实现平衡，而且必须在历史的激流中完成这一使命。对此，一个著名的隐喻便是：“人不可能两次踏进同一条河流。”世人也许永远把历史看作一条河流，但河水会变化不止。
多年前，我年轻自负，曾妄想就“历史的意义”建言立说。6我现在明白了，历史的意义需要探索发现，而不应断言。我们必须尽我们所能给出这一问题的答案，同时认识到今后仍需公开讨论这一问题。评判每一代人时，要看他们是否正视了人类社会最宏大和最重要的问题，而政治家必须在结果难料的情况下做出应对挑战的决策。
结论
当今时代能建立世界秩序吗？
第二次世界大战结束后的几十年里，一种世界大家庭的意识似乎即将形成。世界先进的工业化地区因战争而疲敞。不发达地区开始非殖民化进程，重新确立自己的身份。所有国家都需要合作而不是对抗。美国不但没有受到战火的破坏，反而通过这场战争加强了自己的经济实力和国家自信，开始推行它认为适用于整个世界的理想和实践。
美国开始接过世界领袖的火炬，并为世界秩序增添了一个新维度。这是一个明确建立在自由和代议制政府思想之上的国家，它把自己的崛起视为自由和民主的扩展，认为自由和民主这股力量能够带来迄今为止遥不可及的公正持久的和平。关于秩序，传统上欧洲认为各国及各国人民之间本来就相互竞争，为了限制它们各自的抱负引发冲突可能带来的影响，欧洲依靠均势和一批开明的政治家。美国的主流看法认为人类天生理性，倾向于互谅互让，讲究情理和公平交易。传播民主因此成为国际秩序的首要目标。自由市场将激励个人，富足社会，经济相互依赖将取代传统的国际对抗。这种观点认为，冷战是共产主义的脱序悖逆造成的，苏联迟早会重返国际社会。此后，新的国际秩序将覆盖全球所有地区，共同的价值观和目标将使各国社会变得更加人性化，从而国家之间的冲突更不可能发生。
几代人建立世界秩序的努力在许多方面已经结出果实。这一成功表现为：当今众多独立的主权国家管理着世界大部分领土；民主和参与式治理的扩展即便不是普遍的现实，也已经成为共同的志向；全球通信和金融网络实时运转，历代人难以想象的大规模的人际互动成为可能；人类共同努力应对环境问题，至少有做出努力的动力；国际科技、医疗和慈善团体集中精力应对重大疾病和卫生事件，而这些疾病和卫生事件昔日被认为是不可抗拒的天灾。
美国对这一进步做出了重大贡献。不管受益者请求与否，美国的军事实力为全世界提供了安全盾牌。在基本上由美国单方面提供的军事保护伞下，大部分发达国家结成了一个联盟体系，而发展中国家则免于遭受它们有时没有认识到，更不要说承认的某种威胁。全球性经济得以发展，美国提供了融资、市场和大量创新。从1948年到世纪之交是人类历史上一段短暂的时期。在此期间，一种全球性世界秩序初步显现，它既体现了美国的理想主义，又融合了传统的均势概念。
正是由于这一事业的成功，它必然最终会受到挑战，而且对它的挑战有时是打着世界秩序的旗号。威斯特伐利亚体系的普遍意义源自它的程序性特征，即在价值观上是中立的。它的规则适用于任何国家：不干涉他国内部事务，边界神圣不可侵犯，国家享有主权，鼓励遵守国际法。威斯特伐利亚体系的弱点是其长处的反面。尽管这个体系由饱经战乱的国家设计，但它并没有提供一种方向感。它给出了分配和维持权力的方法，但没有解答如何产生合法性。
在建立世界秩序的过程中，一个关键问题必然涉及该世界秩序普遍原则的实质。而正是在这个问题上，西方国家和非西方国家对待秩序的方式截然不同。从文艺复兴以来，西方一直坚信：对观察者来说，现实世界是外部因素；知识包括记录和区分数据（越准确越好）；外交政策的成功取决于准确评估现实和各种趋势。威斯特伐利亚体系下的和平反映了对现实（尤其是权力和领土的现状）的判断，代表了一种世俗的秩序概念，而不是宗教诉求。
在当代其他伟大文明中，现实情况是观察者内在认识的反映，是由心理、哲学或宗教信念界定的。儒家思想按照接近中华文化的程度把世界划分成不同层次的进贡国。伊斯兰教把世界秩序划分成伊斯兰教的和平世界和异教徒所在的征伐世界。
因此，中国认为没有必要走出国门去发现世界，认为通过在内部弘扬道德，已经在世界上建立了秩序，而且是最合理的秩序。而伊斯兰教则只能通过征服或全球传教从理论上建立世界秩序，因为现在不存在征服或全球传教的客观条件。印度教相信历史轮回，认为超自然现实高于现世体验，把自己的信仰世界当成一个完整的系统，不会通过征服或劝说去争取新的皈依者。
这种区别决定着对待科学技术的态度。西方在实证研究上取得了成就，因此积极探索世界，培育科学和技术。而认为自己是世界秩序中心的其他传统文明没有这样的动力，因而在技术上落在了后面。
那段时期已经结束了。世界其他地区正在追求科学技术。由于不受既有模式的制约，它们可能比西方具有更大的能量和灵活性，至少像中国这样的国家是如此。
在地缘政治世界中，西方一手建立并声称全球适用的秩序正处在一个转折点上。1这一秩序给出的对策已经全球知晓，但在这些对策的应用上却没有共识。对民主、人权和国际法等概念的解释千差万别，交战各方动辄把它们作为战斗口号攻击敌人。这个体系的规则虽然已经公布，但因缺乏强制实施手段而始终不起作用。在有些地区，对伙伴关系和共同体的承诺已经被测试对方底线的更强硬姿态取代，或至少伴有这种姿态。
有人认为，西方的说教和所作所为造成了，至少是助长了长达四分之一世纪的政治和经济危机。这一观点以及崩溃的地区秩序、不同教派之间的厮杀、恐怖主义和没有取胜的战争，导致后冷战时代初期的乐观设想——民主和自由市场的扩展会自然产生一个公正、和平与包容的世界——备受质疑。
在世界的几个地区，出现了一种抗衡的动力，要构筑堡垒以抵御西方发达国家诱发危机的政策，包括全球化方方面面的影响。曾经作为根基的安全承诺现在受到质疑，有时疑虑竟来自这些安全承诺旨在保护的国家。西方国家正在大量削减核武库，或降低核武器在它们战略学说中的作用，而所谓发展中世界的国家却在大力研发核武器。曾经支持美国推行美国版世界秩序的政府（虽然有时也对该世界秩序感到困惑），现在开始怀疑美国最终是否有足够的耐心把这项事业坚持到底。这种观点认为，接受西方的世界秩序“规则”会带来一些不可预测的不利因素。这一观点明显导致美国的一些传统盟国与它渐行渐远。实际上，在一些地方，普世准则（例如人权、法定程序和男女平等）被嘲笑为北大西洋的偏好，而且这种嘲弄还被看作一种美德和另外的价值体系的核心内容。为了排他性利益，更基本的自我认同形式受到推崇。2
结果不仅造成了权力的多极化，还导致世界上的各种现实矛盾交织。绝不能想当然地认为，以上趋势会在某一时刻自动融入一个平衡、合作的世界，甚至融入某种秩序。
国际秩序的演变
每一种国际秩序迟早都要面对挑战其凝聚力的两种倾向的影响：要么重新界定合法性，要么均势发生重大变化。当支撑各种国际安排的价值观被根本改变时（或是被负责维护这些价值观的国家遗弃，或是被推翻，代之以全新的合法性概念），就会出现第一种倾向。西方上升时期对非西方世界的许多传统秩序就产生了这种影响。伊斯兰教在7世纪和8世纪第一波扩张时也是这样。18世纪法国大革命对欧洲外交也产生了这种影响。此外，还有20世纪的共产主义和法西斯极权主义，以及当今时代伊斯兰主义者对中东脆弱的国家结构发动的袭击都是如此。
这些剧变的实质是，虽然它们通常以武力为基础，但究其根本还是在心理上造成的冲击。那些遭到冲击的国家不仅要保卫疆土，还要捍卫它们的基本生活方式以及生存和行为的道德权利。这种行为方式在受到挑战前，一直被认为不容置疑。特别是多元社会的领导人，自然倾向于与革命代表协商谈判，期望后者所要的只是在现有秩序前提下进行谈判，达成一个理性的解决方案。秩序之所以沦陷，并非主要因为军事上的失败或资源的不平衡（虽然经常是这种情况），而是因为未能看清它所面临的挑战的性质和范围。从这个意义上讲，伊朗核谈判的最终考验是：伊朗表示愿意通过谈判解决问题是战略上的变化，还是为了追求长期政策而采取的战术安排？西方是否把战术行为当成了战略方向的改变？
导致国际秩序危机的第二个原因是，事实证明它不能适应权力关系发生的重大变化。有时候秩序之所以崩溃，是因为其中一个重要组成部分停止发挥作用或不再存在，就像20世纪末苏联解体时共产主义国际秩序发生的情况一样。抑或崛起国家不愿扮演它未参与设计的体系分配给它的角色，而现存大国也许无力对这一体系的平衡做出调整，以包容它的崛起。在20世纪的欧洲，德国的崛起就对国际体系造成了这样的挑战，引发了两次灾难性战争，欧洲再也没有从中恢复过来。21世纪，中国的崛起也带来了类似的结构性挑战。美中两国（21世纪的主要竞争者）首脑承诺通过建立“新型大国关系”，避免欧洲悲剧的重演。这一概念的具体内容仍有待两国共同阐明。美中（或其中一个）提出这个概念也许是一种战术策略。尽管如此，这是避免重蹈昔日历史悲剧覆辙的唯一出路。
求得秩序两方面（权力和合法性）的平衡是政治韬略之本。不考虑道德因素的权力算计会将每一次分歧变成实力的较量，各方野心将永远得不到抑制。面对不断变化的权力组合，各国将不得不计算得失，却得不出任何结果。这种做法实难持久。另外，不考虑均衡的道德惩戒也容易导致使用武力解决问题，或推出容易受到挑战的虚弱政策。以上两种极端倾向，哪一种都容易危及国际秩序本身的凝聚力。
部分地由于第九章讨论过的技术原因，当今时代的权力处于前所未有的变动中。每一个10年间，合法性诉求的范围都会以迄今为止难以想象的方式倍增。当武器能够毁灭人类文明，不同价值体系之间的互动能够瞬间完成，而且具有前所未有的侵入性时，现有的维持均势或价值共同体的算计方式可能已经过时。
随着以上不平衡的增长，21世纪的世界秩序结构显然在几个重要方面存在着重大缺陷。
首先，国家作为国际生活的基本正式单元，它本身的性质面临重重压力，遭到蓄意攻击和拆解，在有些地区因忽视而受到侵蚀，常被应接不暇的事件淹没。欧洲开始走出国家范畴，主要凭借软实力和价值观来谋划外交政策。但是，脱离战略概念去寻求合法性能否长久维持世界秩序令人怀疑。欧洲还没有赋予自己国家特性，这容易导致内部权力真空和边境地区力量失衡。中东部分地区已经被分割成相互冲突的教派和族裔，宗教意识浓厚的民兵及背后支持他们的势力肆意侵犯边境和主权。亚洲的挑战与欧洲正好相反，威斯特伐利亚均势的各项原则大行其道，但都基于同一种合法性概念。
冷战结束以来，我们在世界的几个地区目睹了“失败国家”、“无主空间”等现象。有些国家连这个称呼都配不上，无法控制武力的使用，也不能行使有效的中央权威。形形色色的准主权单元行为方式模糊不清，而且常常信奉暴力，很多情况下源自对各自迥异的文化做出极端的诠释。如果大国把操纵这些单元作为外交政策的话，无政府状态在所难免。
其次，这个世界的政治组织和经济组织不同步。国际经济体系已经全球化，而世界政治结构还是以民族国家为基础。全球经济动力旨在消除不利于货物和资本流动的障碍，而国际政治体系依然主要基于各种迥异的世界秩序观，旨在调和不同的国家利益观。经济全球化在本质上不顾及国家边界，国际政策努力调和各国相互冲突的目标，但依然强调边界的重要性。
在这些动力作用下，世界经济连续几十年持续增长，其间不时地被似乎日益严重的金融危机打断，例如20世纪80年代的拉美、1997年的亚洲、1998年的俄罗斯、2001年及2007年的美国和2010年的欧洲发生的金融危机。赢家（即在一段合理的时间内挺过这些风暴并继续发展的国家）没有什么怨言。而输家（比如深陷结构性泥潭的国家，欧洲南部一些国家就属于这种情况）寻求的解救办法否定或至少阻碍了全球体系发挥作用。
尽管危机发生的原因各有不同，但都具有一个共同特点：过度投机和忽视风险。人们发明出来的金融工具掩盖了相关交易的本质。放贷者难以评估自己做出的承诺，而借款者（包括大国）难以了解债务的含义。
因此，国际秩序面临一个悖论：繁荣取决于全球化的成功，而这个过程经常产生不利于实现夙愿的政治反应。全球化的经济管理者几乎没有机会参与全球化的政治进程。而政治进程的管理者不愿意冒失去国内支持的风险对经济或金融问题未雨绸缪，因为这些问题非常复杂，只有专家才懂。
在这种情况下，挑战变成了一个治理问题。各国政府面临让全球化进程向有利于本国利益或重商主义方向倾斜的压力。在西方，全球化问题与奉行民主的外交政策问题密不可分。寻求国际政治秩序与国际经济秩序的和谐挑战了原有的观点：之所以追求世界秩序，是因为它需要扩大国家框架；之所以需要对全球化加以规范，是因为可持续发展需要调整传统的模式。
再次，是没有一个有效的机制，使大国能在重大问题上磋商，也许还能合作。由于今天的多边论坛比历史上任何时期都多，以上批评也许显得有点奇怪。除了最具权威，但经常在最重要的问题上陷入僵局的联合国安理会外，现在还有北约和欧盟定期举办的大西洋领导人峰会。亚太地区领导人有亚太经合组织和东亚峰会，发达国家有七国集团或八国集团，主要经济体有二十国集团。美国是所有这些论坛的关键参与者。不过，这些会议的性质和频率不利于阐释长期战略。讨论日程安排和磋商正式议程占用了大部分准备时间。一些论坛实际上围绕着各国领导人的日程转，因为很难定期把各国首脑召集到一个地方开会。与会各国元首由于职务原因，必然更加关注他们在会议上采取的行动的公共影响，倾向于强调战术意义或公关效果。这个过程除了拿捏公开姿态之外别无他用，顶多是讨论一下迫在眉睫的战术问题，弄得不好就只是一场新形式的“社交媒体”活动。当代的国际规则和规范架构如果还有用的话，不能只靠共同宣言来确认，必须培育出一种共同信念。
总体来看，美国的领导作用始终不可或缺，尽管有时美国扮演领导角色时犹豫再三。它一直寻求保持稳定和倡导普世价值之间的平衡，但这种平衡并不总是与不干涉主权或尊重他国历史经验的原则吻合。在美国经验的独特性与对其普世性理想的自信之间、过度自信和内敛自省之间寻求这种平衡必然是一个永无休止的过程，但它绝不能退缩。
我们走向何方？
重建国际体系是对我们这个时代政治家才能的终极挑战。失败的后果不一定是国家之间的大规模战争（虽然在一些地区不能排除这种可能），更有可能的是演变成与特定国内结构和治理形式相一致的种种势力范围（如威斯特伐利亚模式或极端伊斯兰版本）。3在其边缘地带，各势力范围都可能对它认为不合法的秩序实体试探自己的力量。它们会连成网络，进行即时通信，不断地相互碰撞。这一过程造成的紧张状态最终会升级为谋取整个大洲乃至全球的地位和优势。地区之间的争斗有可能比以前国家之间的争斗更加惨烈。
当代建立世界秩序需要一个在各地区内部确立秩序观的一致战略，并将不同地区的秩序相互联系起来。这些目标不一定完全相同或能自我调和。一种极端运动若是获胜，或许会给一个地区带来秩序，但有可能在其他地区造成冲突，或是引发与其他地区的冲突。一国在军事上控制一个地区即使看上去似乎带来了秩序，但有可能给世界其他地区带来一场危机。
均势概念应当重新评估。从理论上讲，均势应该是不难计算的。但事实证明，协调一国与他国的考量并对考量的极限达成共识是极其困难的。外交政策所含的臆测性是指有必要根据判断调整行动，而判断做出之时又无法验证其正确与否。在大动荡时期，尤其如此。旧秩序陷于动荡之中，它会被什么样的秩序取代又是一个未知数。因此，一切都取决于对未来的评估。然而，各国内部结构不同，对现有趋势意义的评估也会不同，更重要的是，处理这些差异的标准也会相互冲突。这就是我们这个时代的困境。
一种肯定个人尊严和参与式治理、遵照一致同意的规则开展国际合作的世界秩序不失为一条出路，也是激励我们的动力。但是，朝着这个目标前进还需要走过一系列的中间阶段。在任何一段时间，如果我们能像埃德蒙·伯克所写的那样，“默许没有达到抽象的完美的可行计划，而不是追求更加完美”，通常会更好。而坚持一蹴而就有可能引发危机，甚至导致幻灭。4美国的战略和外交需要容忍前进道路上的复杂曲折，既看到目标的崇高伟大，也认识到人类为实现这些目标做出的努力必然是不完美的。
在21世纪世界秩序的演变过程中，美国要发挥负责任的作用，就必须准备好回答以下几个问题：
无论以何种方式，哪怕是独自行动，美国要努力防止什么？这个问题的答案界定了社会生存下去的最低条件。
即使得不到任何多边支持，美国也要努力实现什么？这界定了美国国家战略的最低目标。
只有在联盟的支持下，美国才会实现什么，防止什么？这界定了美国作为全球体系一部分的国家战略追求目标的外沿。
即便一个多边集团或联盟敦促美国，美国也不应该参与什么？这界定了美国参与世界秩序的限制条件。
最重要的是，美国努力促进的价值观的本质是什么？推行哪些价值观要部分地取决于具体情况？
以上问题原则上也适用于其他社会。
美国在两个层面上追求世界秩序：拥抱普世原则，同时需要接受其他地区的历史和文化现实。除了分析过去困难重重的数十年积累的教训，我们还必须继续肯定美国的独特性。有些国家放弃自己的承诺或特性，择易而行，但历史不会善待它们。作为现代世界人类自由的坚定倡导者和捍卫人文价值的一支不可缺少的地缘政治力量，美国必须坚持自己的努力方向。
无论从哲学角度还是从地缘政治角度看，为了应对我们这个时代的挑战，美国必须目标坚定。然而，任何一国都不可能单枪匹马地建立世界秩序。要建立真正的世界秩序，它的各个组成部分在保持自身价值的同时，还需要有一种全球性、结构性和法理性的文化，这就是超越任何一个地区或国家视角和理想的秩序观。
在当前的历史时刻，这意味着根据当下的现实实现威斯特伐利亚体系的现代化。
相异的文化有可能构成一个共同体系吗？威斯特伐利亚体系出自约200名代表之手。他们分两批汇聚在相距40英里（在17世纪是可观的距离）的两个德意志小镇，其中没有一人被作为重要人物列入史册。他们之所以克服了重重障碍，是因为他们都经历了惨烈的“三十年战争”，决心不让战争重现。我们这个时代的前景更加严峻，必须应势而动，否则就会被挑战吞没。
远古的神秘历史碎片揭示出，人类社会无可救药地充满着变化和冲突。“世界秩序”就像火焰，“适度地燃烧，适时地熄灭”，而战争则是“世间的圣父和国王”，带来了世界上的变化。但是，“在表面之下，事物统一在一起；而统一取决于在相互对立的事物之间做出平衡的应对”。5当今时代的目标必须是约束战祸，实现平衡，而且必须在历史的激流中完成这一使命。对此，一个著名的隐喻便是：“人不可能两次踏进同一条河流。”世人也许永远把历史看作一条河流，但河水会变化不止。
多年前，我年轻自负，曾妄想就“历史的意义”建言立说。6我现在明白了，历史的意义需要探索发现，而不应断言。我们必须尽我们所能给出这一问题的答案，同时认识到今后仍需公开讨论这一问题。评判每一代人时，要看他们是否正视了人类社会最宏大和最重要的问题，而政治家必须在结果难料的情况下做出应对挑战的决策。
结论
当今时代能建立世界秩序吗？
第二次世界大战结束后的几十年里，一种世界大家庭的意识似乎即将形成。世界先进的工业化地区因战争而疲敞。不发达地区开始非殖民化进程，重新确立自己的身份。所有国家都需要合作而不是对抗。美国不但没有受到战火的破坏，反而通过这场战争加强了自己的经济实力和国家自信，开始推行它认为适用于整个世界的理想和实践。
美国开始接过世界领袖的火炬，并为世界秩序增添了一个新维度。这是一个明确建立在自由和代议制政府思想之上的国家，它把自己的崛起视为自由和民主的扩展，认为自由和民主这股力量能够带来迄今为止遥不可及的公正持久的和平。关于秩序，传统上欧洲认为各国及各国人民之间本来就相互竞争，为了限制它们各自的抱负引发冲突可能带来的影响，欧洲依靠均势和一批开明的政治家。美国的主流看法认为人类天生理性，倾向于互谅互让，讲究情理和公平交易。传播民主因此成为国际秩序的首要目标。自由市场将激励个人，富足社会，经济相互依赖将取代传统的国际对抗。这种观点认为，冷战是共产主义的脱序悖逆造成的，苏联迟早会重返国际社会。此后，新的国际秩序将覆盖全球所有地区，共同的价值观和目标将使各国社会变得更加人性化，从而国家之间的冲突更不可能发生。
几代人建立世界秩序的努力在许多方面已经结出果实。这一成功表现为：当今众多独立的主权国家管理着世界大部分领土；民主和参与式治理的扩展即便不是普遍的现实，也已经成为共同的志向；全球通信和金融网络实时运转，历代人难以想象的大规模的人际互动成为可能；人类共同努力应对环境问题，至少有做出努力的动力；国际科技、医疗和慈善团体集中精力应对重大疾病和卫生事件，而这些疾病和卫生事件昔日被认为是不可抗拒的天灾。
美国对这一进步做出了重大贡献。不管受益者请求与否，美国的军事实力为全世界提供了安全盾牌。在基本上由美国单方面提供的军事保护伞下，大部分发达国家结成了一个联盟体系，而发展中国家则免于遭受它们有时没有认识到，更不要说承认的某种威胁。全球性经济得以发展，美国提供了融资、市场和大量创新。从1948年到世纪之交是人类历史上一段短暂的时期。在此期间，一种全球性世界秩序初步显现，它既体现了美国的理想主义，又融合了传统的均势概念。
正是由于这一事业的成功，它必然最终会受到挑战，而且对它的挑战有时是打着世界秩序的旗号。威斯特伐利亚体系的普遍意义源自它的程序性特征，即在价值观上是中立的。它的规则适用于任何国家：不干涉他国内部事务，边界神圣不可侵犯，国家享有主权，鼓励遵守国际法。威斯特伐利亚体系的弱点是其长处的反面。尽管这个体系由饱经战乱的国家设计，但它并没有提供一种方向感。它给出了分配和维持权力的方法，但没有解答如何产生合法性。
在建立世界秩序的过程中，一个关键问题必然涉及该世界秩序普遍原则的实质。而正是在这个问题上，西方国家和非西方国家对待秩序的方式截然不同。从文艺复兴以来，西方一直坚信：对观察者来说，现实世界是外部因素；知识包括记录和区分数据（越准确越好）；外交政策的成功取决于准确评估现实和各种趋势。威斯特伐利亚体系下的和平反映了对现实（尤其是权力和领土的现状）的判断，代表了一种世俗的秩序概念，而不是宗教诉求。
在当代其他伟大文明中，现实情况是观察者内在认识的反映，是由心理、哲学或宗教信念界定的。儒家思想按照接近中华文化的程度把世界划分成不同层次的进贡国。伊斯兰教把世界秩序划分成伊斯兰教的和平世界和异教徒所在的征伐世界。
因此，中国认为没有必要走出国门去发现世界，认为通过在内部弘扬道德，已经在世界上建立了秩序，而且是最合理的秩序。而伊斯兰教则只能通过征服或全球传教从理论上建立世界秩序，因为现在不存在征服或全球传教的客观条件。印度教相信历史轮回，认为超自然现实高于现世体验，把自己的信仰世界当成一个完整的系统，不会通过征服或劝说去争取新的皈依者。
这种区别决定着对待科学技术的态度。西方在实证研究上取得了成就，因此积极探索世界，培育科学和技术。而认为自己是世界秩序中心的其他传统文明没有这样的动力，因而在技术上落在了后面。
那段时期已经结束了。世界其他地区正在追求科学技术。由于不受既有模式的制约，它们可能比西方具有更大的能量和灵活性，至少像中国这样的国家是如此。
在地缘政治世界中，西方一手建立并声称全球适用的秩序正处在一个转折点上。1这一秩序给出的对策已经全球知晓，但在这些对策的应用上却没有共识。对民主、人权和国际法等概念的解释千差万别，交战各方动辄把它们作为战斗口号攻击敌人。这个体系的规则虽然已经公布，但因缺乏强制实施手段而始终不起作用。在有些地区，对伙伴关系和共同体的承诺已经被测试对方底线的更强硬姿态取代，或至少伴有这种姿态。
有人认为，西方的说教和所作所为造成了，至少是助长了长达四分之一世纪的政治和经济危机。这一观点以及崩溃的地区秩序、不同教派之间的厮杀、恐怖主义和没有取胜的战争，导致后冷战时代初期的乐观设想——民主和自由市场的扩展会自然产生一个公正、和平与包容的世界——备受质疑。
在世界的几个地区，出现了一种抗衡的动力，要构筑堡垒以抵御西方发达国家诱发危机的政策，包括全球化方方面面的影响。曾经作为根基的安全承诺现在受到质疑，有时疑虑竟来自这些安全承诺旨在保护的国家。西方国家正在大量削减核武库，或降低核武器在它们战略学说中的作用，而所谓发展中世界的国家却在大力研发核武器。曾经支持美国推行美国版世界秩序的政府（虽然有时也对该世界秩序感到困惑），现在开始怀疑美国最终是否有足够的耐心把这项事业坚持到底。这种观点认为，接受西方的世界秩序“规则”会带来一些不可预测的不利因素。这一观点明显导致美国的一些传统盟国与它渐行渐远。实际上，在一些地方，普世准则（例如人权、法定程序和男女平等）被嘲笑为北大西洋的偏好，而且这种嘲弄还被看作一种美德和另外的价值体系的核心内容。为了排他性利益，更基本的自我认同形式受到推崇。2
结果不仅造成了权力的多极化，还导致世界上的各种现实矛盾交织。绝不能想当然地认为，以上趋势会在某一时刻自动融入一个平衡、合作的世界，甚至融入某种秩序。
国际秩序的演变
每一种国际秩序迟早都要面对挑战其凝聚力的两种倾向的影响：要么重新界定合法性，要么均势发生重大变化。当支撑各种国际安排的价值观被根本改变时（或是被负责维护这些价值观的国家遗弃，或是被推翻，代之以全新的合法性概念），就会出现第一种倾向。西方上升时期对非西方世界的许多传统秩序就产生了这种影响。伊斯兰教在7世纪和8世纪第一波扩张时也是这样。18世纪法国大革命对欧洲外交也产生了这种影响。此外，还有20世纪的共产主义和法西斯极权主义，以及当今时代伊斯兰主义者对中东脆弱的国家结构发动的袭击都是如此。
这些剧变的实质是，虽然它们通常以武力为基础，但究其根本还是在心理上造成的冲击。那些遭到冲击的国家不仅要保卫疆土，还要捍卫它们的基本生活方式以及生存和行为的道德权利。这种行为方式在受到挑战前，一直被认为不容置疑。特别是多元社会的领导人，自然倾向于与革命代表协商谈判，期望后者所要的只是在现有秩序前提下进行谈判，达成一个理性的解决方案。秩序之所以沦陷，并非主要因为军事上的失败或资源的不平衡（虽然经常是这种情况），而是因为未能看清它所面临的挑战的性质和范围。从这个意义上讲，伊朗核谈判的最终考验是：伊朗表示愿意通过谈判解决问题是战略上的变化，还是为了追求长期政策而采取的战术安排？西方是否把战术行为当成了战略方向的改变？
导致国际秩序危机的第二个原因是，事实证明它不能适应权力关系发生的重大变化。有时候秩序之所以崩溃，是因为其中一个重要组成部分停止发挥作用或不再存在，就像20世纪末苏联解体时共产主义国际秩序发生的情况一样。抑或崛起国家不愿扮演它未参与设计的体系分配给它的角色，而现存大国也许无力对这一体系的平衡做出调整，以包容它的崛起。在20世纪的欧洲，德国的崛起就对国际体系造成了这样的挑战，引发了两次灾难性战争，欧洲再也没有从中恢复过来。21世纪，中国的崛起也带来了类似的结构性挑战。美中两国（21世纪的主要竞争者）首脑承诺通过建立“新型大国关系”，避免欧洲悲剧的重演。这一概念的具体内容仍有待两国共同阐明。美中（或其中一个）提出这个概念也许是一种战术策略。尽管如此，这是避免重蹈昔日历史悲剧覆辙的唯一出路。
求得秩序两方面（权力和合法性）的平衡是政治韬略之本。不考虑道德因素的权力算计会将每一次分歧变成实力的较量，各方野心将永远得不到抑制。面对不断变化的权力组合，各国将不得不计算得失，却得不出任何结果。这种做法实难持久。另外，不考虑均衡的道德惩戒也容易导致使用武力解决问题，或推出容易受到挑战的虚弱政策。以上两种极端倾向，哪一种都容易危及国际秩序本身的凝聚力。
部分地由于第九章讨论过的技术原因，当今时代的权力处于前所未有的变动中。每一个10年间，合法性诉求的范围都会以迄今为止难以想象的方式倍增。当武器能够毁灭人类文明，不同价值体系之间的互动能够瞬间完成，而且具有前所未有的侵入性时，现有的维持均势或价值共同体的算计方式可能已经过时。
随着以上不平衡的增长，21世纪的世界秩序结构显然在几个重要方面存在着重大缺陷。
首先，国家作为国际生活的基本正式单元，它本身的性质面临重重压力，遭到蓄意攻击和拆解，在有些地区因忽视而受到侵蚀，常被应接不暇的事件淹没。欧洲开始走出国家范畴，主要凭借软实力和价值观来谋划外交政策。但是，脱离战略概念去寻求合法性能否长久维持世界秩序令人怀疑。欧洲还没有赋予自己国家特性，这容易导致内部权力真空和边境地区力量失衡。中东部分地区已经被分割成相互冲突的教派和族裔，宗教意识浓厚的民兵及背后支持他们的势力肆意侵犯边境和主权。亚洲的挑战与欧洲正好相反，威斯特伐利亚均势的各项原则大行其道，但都基于同一种合法性概念。
冷战结束以来，我们在世界的几个地区目睹了“失败国家”、“无主空间”等现象。有些国家连这个称呼都配不上，无法控制武力的使用，也不能行使有效的中央权威。形形色色的准主权单元行为方式模糊不清，而且常常信奉暴力，很多情况下源自对各自迥异的文化做出极端的诠释。如果大国把操纵这些单元作为外交政策的话，无政府状态在所难免。
其次，这个世界的政治组织和经济组织不同步。国际经济体系已经全球化，而世界政治结构还是以民族国家为基础。全球经济动力旨在消除不利于货物和资本流动的障碍，而国际政治体系依然主要基于各种迥异的世界秩序观，旨在调和不同的国家利益观。经济全球化在本质上不顾及国家边界，国际政策努力调和各国相互冲突的目标，但依然强调边界的重要性。
在这些动力作用下，世界经济连续几十年持续增长，其间不时地被似乎日益严重的金融危机打断，例如20世纪80年代的拉美、1997年的亚洲、1998年的俄罗斯、2001年及2007年的美国和2010年的欧洲发生的金融危机。赢家（即在一段合理的时间内挺过这些风暴并继续发展的国家）没有什么怨言。而输家（比如深陷结构性泥潭的国家，欧洲南部一些国家就属于这种情况）寻求的解救办法否定或至少阻碍了全球体系发挥作用。
尽管危机发生的原因各有不同，但都具有一个共同特点：过度投机和忽视风险。人们发明出来的金融工具掩盖了相关交易的本质。放贷者难以评估自己做出的承诺，而借款者（包括大国）难以了解债务的含义。
因此，国际秩序面临一个悖论：繁荣取决于全球化的成功，而这个过程经常产生不利于实现夙愿的政治反应。全球化的经济管理者几乎没有机会参与全球化的政治进程。而政治进程的管理者不愿意冒失去国内支持的风险对经济或金融问题未雨绸缪，因为这些问题非常复杂，只有专家才懂。
在这种情况下，挑战变成了一个治理问题。各国政府面临让全球化进程向有利于本国利益或重商主义方向倾斜的压力。在西方，全球化问题与奉行民主的外交政策问题密不可分。寻求国际政治秩序与国际经济秩序的和谐挑战了原有的观点：之所以追求世界秩序，是因为它需要扩大国家框架；之所以需要对全球化加以规范，是因为可持续发展需要调整传统的模式。
再次，是没有一个有效的机制，使大国能在重大问题上磋商，也许还能合作。由于今天的多边论坛比历史上任何时期都多，以上批评也许显得有点奇怪。除了最具权威，但经常在最重要的问题上陷入僵局的联合国安理会外，现在还有北约和欧盟定期举办的大西洋领导人峰会。亚太地区领导人有亚太经合组织和东亚峰会，发达国家有七国集团或八国集团，主要经济体有二十国集团。美国是所有这些论坛的关键参与者。不过，这些会议的性质和频率不利于阐释长期战略。讨论日程安排和磋商正式议程占用了大部分准备时间。一些论坛实际上围绕着各国领导人的日程转，因为很难定期把各国首脑召集到一个地方开会。与会各国元首由于职务原因，必然更加关注他们在会议上采取的行动的公共影响，倾向于强调战术意义或公关效果。这个过程除了拿捏公开姿态之外别无他用，顶多是讨论一下迫在眉睫的战术问题，弄得不好就只是一场新形式的“社交媒体”活动。当代的国际规则和规范架构如果还有用的话，不能只靠共同宣言来确认，必须培育出一种共同信念。
总体来看，美国的领导作用始终不可或缺，尽管有时美国扮演领导角色时犹豫再三。它一直寻求保持稳定和倡导普世价值之间的平衡，但这种平衡并不总是与不干涉主权或尊重他国历史经验的原则吻合。在美国经验的独特性与对其普世性理想的自信之间、过度自信和内敛自省之间寻求这种平衡必然是一个永无休止的过程，但它绝不能退缩。
我们走向何方？
重建国际体系是对我们这个时代政治家才能的终极挑战。失败的后果不一定是国家之间的大规模战争（虽然在一些地区不能排除这种可能），更有可能的是演变成与特定国内结构和治理形式相一致的种种势力范围（如威斯特伐利亚模式或极端伊斯兰版本）。3在其边缘地带，各势力范围都可能对它认为不合法的秩序实体试探自己的力量。它们会连成网络，进行即时通信，不断地相互碰撞。这一过程造成的紧张状态最终会升级为谋取整个大洲乃至全球的地位和优势。地区之间的争斗有可能比以前国家之间的争斗更加惨烈。
当代建立世界秩序需要一个在各地区内部确立秩序观的一致战略，并将不同地区的秩序相互联系起来。这些目标不一定完全相同或能自我调和。一种极端运动若是获胜，或许会给一个地区带来秩序，但有可能在其他地区造成冲突，或是引发与其他地区的冲突。一国在军事上控制一个地区即使看上去似乎带来了秩序，但有可能给世界其他地区带来一场危机。
均势概念应当重新评估。从理论上讲，均势应该是不难计算的。但事实证明，协调一国与他国的考量并对考量的极限达成共识是极其困难的。外交政策所含的臆测性是指有必要根据判断调整行动，而判断做出之时又无法验证其正确与否。在大动荡时期，尤其如此。旧秩序陷于动荡之中，它会被什么样的秩序取代又是一个未知数。因此，一切都取决于对未来的评估。然而，各国内部结构不同，对现有趋势意义的评估也会不同，更重要的是，处理这些差异的标准也会相互冲突。这就是我们这个时代的困境。
一种肯定个人尊严和参与式治理、遵照一致同意的规则开展国际合作的世界秩序不失为一条出路，也是激励我们的动力。但是，朝着这个目标前进还需要走过一系列的中间阶段。在任何一段时间，如果我们能像埃德蒙·伯克所写的那样，“默许没有达到抽象的完美的可行计划，而不是追求更加完美”，通常会更好。而坚持一蹴而就有可能引发危机，甚至导致幻灭。4美国的战略和外交需要容忍前进道路上的复杂曲折，既看到目标的崇高伟大，也认识到人类为实现这些目标做出的努力必然是不完美的。
在21世纪世界秩序的演变过程中，美国要发挥负责任的作用，就必须准备好回答以下几个问题：
无论以何种方式，哪怕是独自行动，美国要努力防止什么？这个问题的答案界定了社会生存下去的最低条件。
即使得不到任何多边支持，美国也要努力实现什么？这界定了美国国家战略的最低目标。
只有在联盟的支持下，美国才会实现什么，防止什么？这界定了美国作为全球体系一部分的国家战略追求目标的外沿。
即便一个多边集团或联盟敦促美国，美国也不应该参与什么？这界定了美国参与世界秩序的限制条件。
最重要的是，美国努力促进的价值观的本质是什么？推行哪些价值观要部分地取决于具体情况？
以上问题原则上也适用于其他社会。
美国在两个层面上追求世界秩序：拥抱普世原则，同时需要接受其他地区的历史和文化现实。除了分析过去困难重重的数十年积累的教训，我们还必须继续肯定美国的独特性。有些国家放弃自己的承诺或特性，择易而行，但历史不会善待它们。作为现代世界人类自由的坚定倡导者和捍卫人文价值的一支不可缺少的地缘政治力量，美国必须坚持自己的努力方向。
无论从哲学角度还是从地缘政治角度看，为了应对我们这个时代的挑战，美国必须目标坚定。然而，任何一国都不可能单枪匹马地建立世界秩序。要建立真正的世界秩序，它的各个组成部分在保持自身价值的同时，还需要有一种全球性、结构性和法理性的文化，这就是超越任何一个地区或国家视角和理想的秩序观。
在当前的历史时刻，这意味着根据当下的现实实现威斯特伐利亚体系的现代化。
相异的文化有可能构成一个共同体系吗？威斯特伐利亚体系出自约200名代表之手。他们分两批汇聚在相距40英里（在17世纪是可观的距离）的两个德意志小镇，其中没有一人被作为重要人物列入史册。他们之所以克服了重重障碍，是因为他们都经历了惨烈的“三十年战争”，决心不让战争重现。我们这个时代的前景更加严峻，必须应势而动，否则就会被挑战吞没。
远古的神秘历史碎片揭示出，人类社会无可救药地充满着变化和冲突。“世界秩序”就像火焰，“适度地燃烧，适时地熄灭”，而战争则是“世间的圣父和国王”，带来了世界上的变化。但是，“在表面之下，事物统一在一起；而统一取决于在相互对立的事物之间做出平衡的应对”。5当今时代的目标必须是约束战祸，实现平衡，而且必须在历史的激流中完成这一使命。对此，一个著名的隐喻便是：“人不可能两次踏进同一条河流。”世人也许永远把历史看作一条河流，但河水会变化不止。
多年前，我年轻自负，曾妄想就“历史的意义”建言立说。6我现在明白了，历史的意义需要探索发现，而不应断言。我们必须尽我们所能给出这一问题的答案，同时认识到今后仍需公开讨论这一问题。评判每一代人时，要看他们是否正视了人类社会最宏大和最重要的问题，而政治家必须在结果难料的情况下做出应对挑战的决策。