公众的制度化与非制度化参与

公众参与愈来愈成为中国政治生活的重要事宜。这与公众的政治权利自觉具有密切关系。由于公众参与的制度供给不足、新旧制度张力以及参与者诉求的不同、组织状态的差异等等因素，公众参与状态处于一个制度化趋势与非制度化现状的悖谬情景。因此，有必要在制度化与非制度化之间深入理解公众参与的现代性特质，并勾画出公众参与走上制度化轨道的前景与条件。

（一）公众参与、国家结构与政体差异

公众参与是任何国家与政体都不得不正视的问题。公众的制度化参与是现代国家与非现代国家的分水岭。

在非现代国家中，不是没有公众参与，当公众参与仅仅只能借助于非法的群体聚集方式——或者是非法游行示威、或者是群体暴力事件、甚至直接是群众大规模暴动，国家就不可能具有正常的公众参与机制。在现代国家中，公众依循合法途径参与国家公共生活、表达群体基本诉求、制约政府具体施政。因此公众参与的暴力走向不明显，建制化趋势则非常明显。

在民主政体下，公众参与区隔为政治空间、社会空间，社会自治以及国家法律对社会自治的保护，提供给公众参与的固有天地和法律保障。同时，公众参与的理性性质具有较为充分的保障，公众参与绩效发挥着鼓励公众参与的效用。在非民主政体下，公众参与受到国家权力的强力控制，国家权力愈是强势的非民主国家，国家秩序愈是由权力系统供给，因此公众参与的空间就愈是逼仄，公众缺乏一个可以合法进入的固定空间表达自己的政治诉求并实现自己的参与愿望，公众被国家权力排斥在参与范围之外。因此，公众对于国家权力的无可奈何就会逐渐演变为暴力参与。公众参与的非理性性质据此凸显出来。

公众参与必须走上现代国家民主、理性参与的轨道。一个国家是否是现代民主国家，也就此成为公众是否能够制度化参与的分界线。反之亦然。

（二）转轨国家公众参与的转变

目前中国正处在急遽的社会政治转轨过程之中。这使得公众参与成为国家转轨的重要动力和转轨标志。

公众参与的形式正趋于多元化，而且在合法性的自我赋予上呈现出自觉特性。从公众参与形式上讲，国家权力机构即人民代表大会的参与显现出基层人大的公众进入特色、高层人大的公众关注型参与的特点；公众对于国家权力机构活动的参与，显示为从意识形态到执政力量和执政状况的共同关注特征，但关注的焦点还是民生问题，民主、民治问题的关注相对较弱。立法听证的参与受到局限，听证者选择的渠道不畅造成听证制度运作的不畅。利益集团对立法的影响尚在台底运作，未能形成明显的良性立法所需要的交错制约力量。

公众对政府事务的参与也显现出一些值得注意的特点。一方面，政府事务之作为公共事务的特性逐渐为公众所熟知，因此关注政府事务的共识正由少数知识分子的共识演进为社会共识。这是公众参与的精神动力。另一方面，公众与政府共同创造了参与的渠道，民主与理性的公众参与正在出现。比如浙江温岭的协商民主。再一方面，公众对于政府事务处置的过程与后果的关注正逐渐组织化、理性化和行动化。比如上海反对高铁和成都反对彭县化工项目的散布抗议活动。

公众对司法过程的参与显示出公正司法的社会机制正在形成之中。在现代国家中，公众对司法的专业参与还是一个难以解决的问题，但公众对司法的参与成为民主司法的必要条件。当代中国公众对司法的参与显现为对司法公正与否的高度关注：学术界对宪法司法化和宪政关系的阐述、公民组织甚至公民个体对法条合宪性的关注与干预（孙志刚案引发的司法变化）、以及公民对审判中案件是否公正的关注对司法自由裁量的限制，在在体现出公众司法参与的普遍性与有效性。

除开关乎国家权力层面的公众参与之外，社会自治显现出的社会事务参与是公众参与的新空间和新亮点。NGO/NPO的兴盛显示出中国公众的自主性参与与自治性取向。

（三）中国公众参与的制度盲点与缺失环节

（一）制度盲点：1. 法律缺口。就国家权力结构而言，公众参与对立法、行政与司法的参与正当性与合法性的法律保障严重不足。不论是公民与国家权力机关的关系、还是立法听证、或者是利益集团规制、政治游说，法律空白甚多。公众对政府行政权行使的干预就更是缺少法律保障。司法参与在取消人民陪审员制度之后，公众几乎与司法过程隔绝。

2. 制度供给。在行政规制方面，几乎只有政府限制公众的规则，而没有公众监督政府的规定。即使公众试图实现自己规范政府作为的意图，也由于政府政策过程与公众几乎无关，而根本无从实现。政府部门的政策听证流于形式，近期关于水价的听证，18个参与听证的市民代表，17个支持涨价，显示出政策听证的虚假。

3. 政府限制。行政权力对公众参与的态度对他们的参与发挥着决定性的制约作用。中国各级政府对公众参与怀抱高度的政治警惕，因此政府部门对公众参与始终采取打压的姿态。公众暴力事件的频发正是这种压制后果的负面显示。

4. 程序缺陷。在国家与社会关系的法治状态缺失的情况下，社会自治空间逼仄，因此公众参与的空间甚为狭小。在国家拒绝提供公众参与的法律程序的情况下，公众参与无从切入立法、行政与司法各类权力运行的空间。因此公众与国家的隔绝成为中国严重的政治问题、社会不稳定的导因。

（二）缺失环节：1. 政治误区。官方将公众参与视为政治问题、政治危险和颠覆力量。因此，公众参与缺乏国家权力的政治动力，只有公众一端为自己的政治利益而努力争取，这就使公众参与必须的双重动力缺少甚为关键的一个方面。实际上，公众的制度化参与越积极，国家政治生活就越正常。反之，公众参与的制度化成都越弱，群体事件也就愈频仍。这应当成为支持公众参与的崭新政治共识。

2. 公众能力。公众参与的能力与公众参与的绩效成正比。由于中国公众参与的绩效甚低，因此限制了公众参与能力的提高。从现实状况看，中国公众参与的水平确实不高。但这并不说明中国公众先天的参与能力低下，反而说明公众参与能力的高低是后天政治状态塑造的结果。

3. 组织缺损。支持公众参与的主体必须是组织化的，分散的公民个体是不利于形成良性的公众参与态势的。但公民是否能够充分地组织起来，依赖于国家法律的保障、公民组织的普遍生长以及组织活动的绩效保证。仅就公民组织的发育来看，国家拒绝提供组织合法化生长的空间，因此，公众参与的社会内生组织是弱化的，它与国家的博弈效果也就注定是不合人意的。“公盟”的组织定位的错位就是国家与公众博弈的错位。

4. 负增效应。由于公众参与绩效的低下、政府部门对公众参与的打压、以及高压政治气候中必然的极低参与率，内在地限制了中国公众参与的积极性。加之政府部门的行政作为已经形成了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的定势，这对公众诉诸理性解决问题构成极大的消解效应。而且由于国家事务长期以来缺乏鼓励公众参与的动力，因此注定了公众对国家事务的参与积极性的下降曲线。

（四）公众参与发展趋势：制度转轨与国家转型

现代公众参与的经验表明，非制度化参与的社会政治后果极其严重：影响国家政治发展、消解国家进步动力、耗散社会凝聚资源、增强社会动荡感受。而公众的制度化参与对于国家正常的社会政治生活、国家的发展具有积极效应：凝聚公民的国家认同、推动公民智慧的发挥、形成国家发展动力、增强社会稳定机制。因此，成熟的现代国家想方设法鼓励公众的制度化参与。

公众参与从非制度化到制度化的转变，需要多重条件：一是要有足够的动力，二是要形成相应机制，三是要形成良性态势，四是要适时予以推进，五是要有国家与社会的双重激励。

公众的制度化参与涉及中国政体的重新选择——国家基本结构需要从非现代国家扭转为现代国家，政体选择需要从集权政治扭转为民主政体。可见，公众参与的问题是一个关乎中国社会政治转轨的根本问题。