环保的绩效困局与政治保障

中国近30年经济的疾速发展，与环境生态的破坏相互伴随。从某种程度上讲，环境生态的恶化甚至比经济的发展奇迹还令人怵目惊心。切实有效地保护中国的生态环境，已经刻不容缓。但问题在于，当官民双方对之形成共识之后，中国的环境生态状况依然处于一种令人尴尬的状态：乐观的断言是中国已经阻止了生态环境的恶化趋势，悲观的看法是中国的生态环境仍然处于恶化之中。于是，人们往往沉重地思考：环保的绩效如何才能超过经济增长的速度，使国人生活于一个较为安全的生态环境中呢？这一疑问，将中国环保的政治保障条件凸显在人们的面前。

（一）中国的生态环境危机

2004年，曲格平等主编、中央组织部党建读物出版社出版的《统筹人与自然和谐发展》，就对中国的生态环境形势的严峻性进行了全面而权威的描述。他们的描述分别从生态危机与环境污染两个方面，为人们展示出中国环保的总体危机处境。 (4)

就中国的生态状况来看，该书指出，中国的生态危机从六个方面体现出来：其一，水土流失严重。中国是世界上水土流失最严重的国家之一。每年流失量达50亿吨以上，相当于全国的耕地上刮去1厘米厚的土层，全国受水土流失的耕地约占耕地总面积的1/3。其二、土地荒漠化情形显著。中国荒漠化土地面积为262.2万平方公里，占国土面积的27.3%，4亿人口受到荒漠化的影响。其三，草场退化。草地退化面积占可利用草地面积的1/3，并继续发展。其四，森林资源危机。中国是世界上人均森林面积最少的国家之一。近10年森林覆盖率有所增长，但用材林面积缩小，森林质量下降。其五，水资源短缺。目前全国600多座城市中，有400多座供水不足，其中100多个城市严重缺水，年缺水量约60亿立方米。其六，生物多样性减少。人口的过快增长和经济的高速发展，全国有15%-20%的动植物种类受到威胁，高于世界平均水平。

与此同时，中国的环境污染日益严重。一方面，大气污染非常严重。燃煤是形成中国大气污染的主要原因，一半以上的北方城市和三分之一强的南方城市年均值超过国家二级标准（60微克/米3）。大城市汽车尾气污染明显加重，氮氧化物成为大城市空气中的首要污染物。总悬浮颗粒物年均值浓度超过国家二级标准（200微克／米3）的有67个城市，占城市总数的72%。酸雨危害发展之快为全球罕见，除了东北西部、内蒙古、山西北部、西北大部和西藏与四川西部以外，其余地区都有酸雨。一些主要城市大气污染物浓度远远超过国际标准，位于世界污染最为严重的城市之列。

另一方面，水污染令人忧心如焚。水量、水质危机同时呈现。水利部门报告显示，在其评价的5万多公里河段中，受污染的河道占42%，其中污染极为严重的河道占12%。北方一些江河甚至出现“有水皆污，有河皆干”的局面。主要湖泊污染同样严重。大淡水湖泊和城市湖泊均为中度污染。全国主要湖泊氮、磷污染严重，导致富营养化问题突出。

再一方面，固体废物污染也相当严重。受污染的农田达到10万平方公里，城市垃圾产生量以平均每年10%的速度递增，普遍出现工业固体废物和城市垃圾的“围城”现象。此外，噪声污染日显严重。全国道路交通噪声的全国平均值为71分贝。经济发展的污染问题日趋突出。仅仅是乡镇企业给农村和城市近郊就带来了不可忽视的环境污染问题。2000年乡镇工业二氧化硫排放量为1002万吨，占当年全国工业二氧化硫排放量的28.2%；乡镇工业烟尘排放量993万吨，占当年全国工业烟尘排放量的54.2%；乡镇工业粉尘排放量为1358万吨，占当年全国工业粉尘排放量的68.3%；乡镇工业废水中化学需氧量的排放量为670万吨，占当年全国工业废水中公学需氧量排放量的46.5%；乡镇工业固体废物产生量也是很惊人的，达到当年全国固体废物产生量的38.6%。

无疑，中国的生态环境问题已经严重到不能再被忽视的地步，可以说生态环境已经处于总体危机状态，如果没有及时有效的治理，中国的生态环境不仅难以支撑所谓稳定、协调和可持续的科学发展，而且将对城乡居民的生存带来直接威胁。

（二）堪忧的环保绩效

可以相信，中国政府是重视生态环境保护的。但同时不能不承认，中国的生态破坏与环境污染，自1949年、尤其是1980年以来一直呈现恶化趋势。同样根据曲格平主编著作提供的一组数据，就足以显示这一恶化状态：从水土流失面积来看，从建国初期的116万平方千米增加到90年代初期的150万平方千米。同时，土地沙漠化日益严重，仅是敦煌一带，本世纪50年代红柳茂盛的地带，目前则一派荒芜。内蒙古科尔沁沙漠已经越过内蒙古与辽宁的边界线，正以平均每年前进30米的速度向南推进，威逼沈阳。北京春天的风沙天数，从60年代的平均17.2天，增加到70年代的平均20.5天，而80年代以后又有所增加，沙漠已经蔓延到北京市南郊永定河北岸的大红门附近。而草场退化趋势也似乎难以遏制。青海省玛多县地处黄河之源，属高原大陆性半湿润气候，曾有大小湖泊4077处。上世纪80年代这里水草丰美、畜牧业发达。 90年代开始，由于干旱、草场过牧超载，加上鼠害，现退化草场面积已占草原总面积的70%，成为全国十大贫困县之一。

从环境污染的严重化趋势来看，20世纪60年代，中国几乎不存在酸雨，只是极个别地区有轻度的酸雨。从70年代开始，川、黔、滇等地出现了酸雨，以后逐渐向西、向北扩大，90年代中国酸雨面积显著扩大。因燃煤排放的二氧化硫的总量将急剧增加。1990年中国煤炭消耗10.52亿吨，二氧化硫排放量为1495万吨（不含乡镇企业）；1995年煤炭消耗量增至12.8亿吨，二氧化硫排放量为2341万吨（含乡镇企业），超过欧洲和美洲，居世界首位；2000年，煤炭消耗达14.5亿吨，二氧化硫排放量达2730万吨。1997年河流污染比重与1996年相比，枯水期污染河长增加了6.3个百分点，丰水期增加了5.5个百分点。1997年，全国多数城市噪声处于中等污染水平，近年生活噪声影响范围迅速扩大，交通噪声明显加剧。目前全国2/3的城市居民生活在噪声超标的环境中。

可见，中国的环境保护绩效，远远跟不上生态环境的破坏速度。这不仅使经济发展蒙受巨大损失，而且给人们的正常生活带来极为严重的影响。从前者看，如论者指出，环境因素成为影响居民健康和导致居民死亡的四大因素之一。医学表明，恶性肿瘤和呼吸系统疾病与环境紧密相关，城市的肺癌死亡率为最高，达35.59人/10万人，这与城市大气污染直接相关；农村恶性肿瘤的死亡率已占死亡总数的17.25%，是农村居民第二位的死亡原因。农村居民的首位死亡原因则是呼吸系统疾病，占死亡总数的26.23%。

据中国环境生态网来自国家环保部的消息称，因经济发展造成的环境污染代价持续增长，中国生态环境年“折损”近万亿。 (5) 该部环境规划院称，全国连续5年的环境经济核算结果表明，尽管中国“十一五”期间污染减排取得了进展，但经济发展造成的环境污染代价持续增长，环境污染治理和生态破坏压力日益增大，5年间的环境退化成本从5118.2亿元提高到8947.6亿元，增长了74.8%；虚拟治理成本从2874.4亿元提高到5043.1亿元，增长了75.4%。环境退化成本占GDP的比例为3%左右。同一报道还指，2008年，利用污染损失法核算的环境退化成本为8947.5亿元，比上年增加了1613.5亿元，增长了22.0%，增幅高于2007年。2008年，环境退化成本分别占地区合计GDP和行业合计GDP的2.73%和2.98%，高于2007年。

环保是从中央到地方领导都恳切表示极度重视的大事。但数据显示中国的环保绩效明显不如人意。生态环境的恶化趋势，显然并没有得到有效的扭转。以生态环境为代价的发展模式，仍然无可阻挡地在延伸着。而国人的生命、财产与权益都因此受到严重影响。这既表明强化官民双方的环保意识的极端重要性，也显现出目前生态环保政策绩效的明显限度，这自然也就提示人们，寻求更为有效的生态环保政策才能提高环境保护的绩效。沿循目前的生态环保路径，已经无法收到人们所期待的生态环保效果。

（三）从治标到治本：限权与环保

取决于中国的“举国体制”，但凡遭遇绩效不高的国家治理事务时，人们首先应该启动的思路就是国家政策是否适意的再思考。就此而言，深入检讨中国生态环境保护政策及其绩效，就成为有效提高环保效果的重中之重。对此，直接主导中国环保政策的国家环境保护部对于相关问题的认知、评价与决断，就值得人们高度关注。在中国发展高层论坛2010年会上， 国家环境保护部总工程师万本太陈述的两个基本看法引人瞩目， (6) 一是中国的环境保护取得了显著的成就，他认为，由于人们认识上的深化，推动环保实践不断突破，环境保护成效不断显现。环境污染和生态破坏加剧的趋势有所减缓，重点流域区域污染治理取得初步成效，部分城市和地区环境质量有所改善。环保的进步体现在四个方面：主要污染物减排取得好于预期的明显成效。污染防治能力大幅提升。第三，淘汰落后产能步伐加快。第四，部分环境质量指标持续改善。

但万本太同时指出，中国的环境保护形势依然严峻，环境污染的趋势尚未得到根本扭转，潜在的环境问题还在不断显现。造成这种局面的根源，主要是因为经济增长方式粗莽、经济结构不合理。因此他认为必须从五个方面推进中国环保事业的发展：第一，深入推进污染减排，以倒逼机制促进经济结构调整。第二，深化环境影响评价制度，以源头控制推动产业优化升级。第三，健全环境标准，以市场准入引导新兴产业发展和技术水平提高。第四，完善环境经济政策，以环境成本优化资源配置。第五，强化环境监管，以依法行政促进发展方式转变。这五个方面，都切中了中国环保的关键问题。但显然，这五个问题在目前中国还很难加以彻底解决，或者说五个问题按先后秩序看，愈往后愈难处置。原因在于，当政府给自己套上了国内生产总值(GDP)增长的紧箍咒时，经济发展的硬任务必然将环境保护挤压成为软任务。不解除GDP增长的紧箍咒，环保就摆不上紧要位置。万本太总工程师五个方面的陈述表明，在国家仍然将经济增长放在首位的时候，环保必须服从经济增长的需要。于是，环保也就只能成为促进经济增长的辅助性手段，生态环境不进一步恶化，或者能够遏制生态破坏和环境污染，就是幸事了。确实，万本太总工程师言及的第五个方面，是生态环境保护绩效最重要的保障条件，但这一条件绝对不是权力自觉的结果，而只是限制权力的效应。

从总体上讲，今天中国的生态环境保护还处于治标的状态。这是由国家推动的发展所注定的局面。但中国生态环境令人堪忧的现状，以及生态环境保护绩效令人忧虑的情形，在在促使人们思考中国生态环境保护的治本之举。从一般意义上讲，不限制住只求GDP增长的国家权力，就无法限制住对生态环境的破坏。因为无论是中央国家权力还是地方国家权力，一心追求经济增长结果的时候，环境问题不是没被认识，而是其重要性绝对无法与经济事务的重要性相提并论。只有将权力限制在理性状态的前提条件下，权力才会综合平衡自己必须慎重处置的诸种公共事务，从而将经济发展放置到社会发展、政治发展与生态文明的四维框架之中审慎考量，生态环境保护问题才真正能够得到有效保护。限治权力可以说是环保的治本之道。如果仅仅是从环保的具体方式、策略选择和技术手段上考虑环保绩效的提高问题，那绝对没有抓住中国环保的关键问题。

四、走向法治环保

对于中国的生态环境保护来讲，一切难题都可以归之于规范权力的问题。这里所谓的权力，既包括中央层次的国家权力、也包含地方层次的国家权力、还包括基层的权力组织。所谓规范权力，就是将权力约束在法律之下，促使权力按照法律规则采取行动，而不是按照权力握有者的主观意志形成决策。毫无疑问，今天中国生态环境破坏的一切行为，都或直接或间接地与权力有关：与权力直接相关，指的是权力为了达到经济增长的目的，不惜以破坏生态环境为代价，唯经济利益是举。就权力的自我控制视角看，从中央权力下降到地方权力、进而下降到基层权力，权力愈是往下，有意无意、甚至是明显恶意地以破坏环境为代价，实现GDP的迅速增长，呈现为一条递进轨迹。而这一递进轨迹之所以长期呈现没有得到矫正，就是因为国家权力以推动经济发展为自己的合法性来源，并且围绕这一基本国策塑就了一系列基本政策：各级政府的评价指标基本上围绕GDP形成，领导干部的升迁基本上按照他任职的地区或机构的GDP增长状况决定，人们对于国家权力的看法也大致基于一地经济发展状态的观感。于是，近30年可以说是权力体系放心大胆地牺牲生态环境、一心寻求经济增长效应的30年。经济的蓬勃发展掩盖了生态环境的严重破坏状态。官民双方都喜不自胜地对待经济的飞速发展，而不约而同地无视生态环境的严峻现实。前述乡镇企业对于环境的破坏、污染的加重，甚至长期在一些人主唱的制度创新颂歌中受到赞美；而环境的严重污染又总是在经济增长的炫目成就中被人轻忽。于是，权力也就大受鼓舞，一直行进在牺牲生态环境、谋求GDP增长的“发展”之路上。

不是说权力中人对此完全缺乏警觉。但高效的环保，与其依赖权力的自觉，不如将权力约束起来。换言之，与其敦促权力醒悟生态环境问题的重要，不如将其约束在保护生态环境的法律之下。建构不起保护生态环境的法治体系，人们就总是对生态环境的破坏无可奈何。走向法治环保，是保证高绩效环保的唯一出路。需要强调的是，这里所谓的法治环保，绝对不只是说按照一部《中华人民共和国环境保护法》执法的环保形式。法治环保乃是从宪法到部门法都足以有效约束国家权力行动和基层权力举措的环保形式。这就意味着，首先需要在宪法层次规范权力，严格将权力约束在人民意志之下，一切试图牺牲人民当下与长期利益的权力企图，都不可能在法律、政策和措施上得到实施的机会。其次需要在部门法、尤其是环境保护法的制定与实施上给出严格的法制规定和有效的司法保障，从根本上改变有法不依、执法不严的环保法制现状。再次需要在政策制定上严格遵守国家权力机构对政府权力机关的有效约束。依法行政机制的建立，是约束政府牺牲生态环境的政策出笼的前提。而中央权力机构对于权力机关和领导干部评价机制的重新厘定，以及中央权力机构之间的有效分权制衡、地方权力的自治以及权力机关之间的分权制衡，是将权力约束在保护生态环境的理性范围内最重要的制度条件。在不同权力层级上，缺乏分权制衡，是造成各级党政机构出台牺牲生态环境的政策最重要的原因。不从根本上杜绝这样的权力运作体制，破坏生态环境的政策就会一直不间断地推出。就此而言，中国的生态环境保护，不能再依赖权力掌控者的道德自觉和英明觉察，而必须依靠法治的严格规范；中国的环保，不是从中央到地方领导主动惠赐予人的产物，而是不得不遵守严格法制规定的结果。

与法治环保紧密关联的是，官方的环境保护与民间的环境保护，应该是两股相互尊重与合作的环保力量。今天中国的生态环境保护，常常只是官方环保。民间环保在中国行进了20余年，但并没有得到应有的重视和相应的资源配置。须知官方的环保依赖于权力动员，而民间的环保则是社会自觉的产物。两者的动力机制、动员方式、资源投入、环保绩效和评价机制，都有明显差别。两者不能互相替代。两者必须相互支持。官民环保的积极互动，尤其刻不容缓地建立官方对于民间环保的充分信任，积极投入民间环保所需资源，是提高环保绩效的重要一环；同时，更是社会动员起来推动国家环保的必须。

在中国经济强势增长的当下，从国家高层领导、地方权力机构负责人到基层干部，都明确意识到经济发展方式转变的紧迫性和重要性。其实，经济发展方式转变的紧迫性与重要性背后的动力，就是资源的日益短缺、生态的日显破坏、环境的严重污染。经济发展方式转变的正负两面动力在此极为鲜明地呈现出来，让官民双方不得不对绿色发展表示高度的亲和。这就是科学发展观的精髓所在。