附录　中央与地方的关系

在国际交往中，民族国家常被视为彼此独立和内部统一的实体，但在国内政治上，各个国家都存在一系列的权力划分，其中包括中央政府和地方政府之间的权力划分。一个国家的宪法，往往有一些关于政府权力的层级和地域划分的规定，以提供处理中央和地方关系的法律框架，从而确定这个国家的结构形式。

单一制和联邦制是两种主要的国家结构形式，前者意味着中央政府握有整个国家的政治权力，地方政府的全部权力都源于中央政府的授权，中央政府甚至可随时废除或设立地方行政区域；后者意味着中央政府和地方政府拥有各自的权限，双方在宪法规定的权限内，独立地行使权力，不受对方的干预。按照官方的说法，中国是一个实行民族区域自治的单一制国家。在对中国的国家结构形式进行评论之前，我们有必要先厘定支配中央和地方关系的正当原则。

基于历史、地理、文化、经济或族裔等方面的因素，国家常被划分为大小不等的行政区域。因此，除了像新加坡这样的微型国家外，绝大多数国家除了拥有一个全国性的中央政府，还拥有一些仅对特定区域进行管辖的地方政府，并且需要通过立法界定它们各自的地位、功能和职权。

在正常情况下，全体国民是国家的主权者，政府则是主权者意志的产物。无论是中央政府，还是地方政府，都只是国民用来进行自我治理和促进共同利益的手段。既然政府的存在是为了处理公共事务，对于那些只与个人有关的事情，就只能由个人单独决定，政府并无正当的管辖权力。这一原则可以扩展至一切纯属地方事务的处理：一切仅涉及某个地区的事务，都应当完全由该地区的人们自己去决定。

试想一个国家被划分为若干大小不等的省（或州、府），每个省又被划分为若干面积各异的县（或市、区）。各省必然都有一些只和本省居民利益有关的事情，这些事情显然只能由省内居民决定，而不能由中央政府管辖；在每个省里，各县又必然有一些只和本县居民利益有关的事情，这些事情也显然只能由县内居民决定，而不能由中央或省级政府管辖。

对于与自己利益无关的他人事务，人们不应横加干涉，这是人类社会最重要的道德准则之一。在人类事务的管理中，如果有权作出决定的人，却无需承当实施决定的成本和后果，这无疑是极不正当和极其危险的状态。因此，在一个国家，必须由全体国民（或通过代表）共同管理的，只能是全国性的事务，地方性事务则应当由当地居民通过地方政府进行管理。地方政府的产生和地方官员的任用，对他们进行监督和约束，为他们履行职责提供必要的经费，诸等事项的决定权，都不应属于中央政府，而应属于当地的居民。

每个省、县、乡镇或村庄，不论大小，都有一些特殊的利益，为其内部居民所共有。地方政府（包括代议和执行机构）存在的主要目的，就是为了使那些共享地方利益的人们，可以自行安排和促进自身的利益。即使各地对其自身利益处理失当，只要不损害别的地区的利益，上级政府也无需加以干涉，而应由当地居民自行纠正。因为，一项地方性政策是否得当，只有当地居民才有切身的感受，此项政策是否应当加以纠正或废止，也只有当地居民才有正当的决定权。

当然，中央政府作为全体国民意志的产物，既是全体国民共同利益的代管者，也是国家统一的象征，其管辖权应及于整个国家的每一寸土地。各级地方政府都是存在于一国之内的团体或机构，如果它们可以完全不受中央政府的管辖，那么国家的统一就无从谈起。因此，问题不在于中央政府是否对地方政府有管辖权，而在于在何种事务上有管辖权。这里不可能详尽列明此类事务的范围，而只能简要提及其中的重要方面。

首先，为了避免政府机构的繁复，地方政府经常要代为处理具有全国性意义的事务。对于这些事务，中央政府有权责令地方政府依照宪法和法律的规定，切实履行好自己的职责，并为此采取必要的措施。

其次，对于某些本身归入地方性的事务，中央政府仍可能制订全国通行的准则，比如旨在普及义务教育的法规，或旨在保障校舍安全的法规等。地方政府若是违反了此类法规，中央政府则可正当地加以干预。

再次，保护和尊重宪法确认的公民基本权利，也是地方政府的重要职责。如果地方政府侵犯公民的基本权利，比如专断地剥夺人们的自由或财产，或是不能保障法律案件的公正审判，哪怕受害的只是当地居民，中央政府也有权采取一切必要的措施，确保宪法中的规定得到不折不扣的实施。毕竟，公民的人身和财产安全，以及司法的公正等，是国家的头等大事，也是政府的首要目的。

另外，如果在某一行政区域内，多数派企图歧视和压迫少数派，或者拒绝赋予外来居民以平等权利，中央政府也绝不能坐视不管。最后，如果某一地区的人们在处理地方事务时，损害到了别的地区的利益，上级政府当然有权对地区间的纠纷进行裁处。

可见，在全国性的事务上，中央政府可对地方政府行使管辖权，但在纯属地方性的事务上，国家权力必须尊重地方的自治权。国家权力和地方权力都必须恪守本分，地方权力不能为了地方的特殊利益，去侵犯全体国民的普遍利益，国家权力也不能打着普遍利益的幌子，去侵犯纯属地方的特殊利益。因此，一种合理的国家结构形式，或者说对中央与地方关系的合理安排，应当允许和确保国家统一前提下的地方自治。

在一个统一国家之内实行地方自治，就意味着地方政府拥有一些连中央政府也必须尊重的权力，而最适合这种情况的国家结构形式就是联邦制。因为，联邦制的关键之处即在于，各个行政区域都可以享有一定的权力，因而不能被中央政府轻易地忽视。联邦制旨在保障中央和地方政府互不损及对方特有的权力，在确保中央政府拥有足够权力来管理整个国家的同时，也赋予地方政府以高度的自治权。

在中国，不少人对联邦制怀有一种根深蒂固的误解，认为实行联邦制必然会损害国家主权的统一。这些人似乎混淆了联邦制和邦联制。邦联制实质上是多个主权单位的自愿联合，而不是真正意义上的统一国家，联邦制则是一个主权国家内部的政权结构形式。在联邦制国家，就国际关系而言，只有中央政府才能对外代表国家，与其它国家签订协约，结成同盟，或是参与国家间组织；就国内政治而言，地方自治单位及其居民不但无权退出联邦，而且还必须承担维护国家领土完整和主权统一的义务。联邦制国家的中央政府，不但可管辖各个自治单位，而且还可直接管辖其中的公民个体。因此，联邦制与国家主权的统一，两者之间并不存在任何内在的冲突。

人们甚至可以说，联邦制更有利于巩固国家主权的统一，因为它最适合在国民之中培养真正的爱国精神。真正的爱国精神，总是起源于人们对出生地的眷恋。联邦制由于尊重人们管理地方事务的自主权，承认人们在家乡和社区事务中的政治重要性，因而有助于强化人们对出生地的感情。在情感的强弱等级中，人们首先关心的是自己的家庭，其次是村庄、乡镇和省市，最后才是国家。联邦制顺应了人们的自然情感，可为人们的爱国精神注入真实的内容和实在的利益，在个人与国家之间缔结各种牢固的纽带。

相反，那种排斥地方自治的中央集权制，则企图通过取消这些中间环节，来缩短个人与国家之间的联系，最终的结果却是摧毁了这种联系。一个人若是连自己身边的事情都无权过问，他将很难对自己的国家产生深厚的感情。就像在一所学校，如果不允许学生首先追求班级的荣誉，他们又怎么会忠于整所学校的荣誉？中央集权制的国家，常常在剥夺人们管理地方事务自主权的同时，又不厌其烦地教导人们热爱自己的国家。但是，这种空洞乏味和冠冕堂皇的宣教，只能鼓励人们喊出伪善的爱国口号，或是催生出短暂的狂热情绪，却不能在国民之中培育深厚而持久的爱国情感。

在中央集权制国家，所有的权力和利益都被集中到首都，所有的野心家和逐利者都在那里大显身手。对于大多数人来说，成功的前提就是远离自己的家乡，努力奔赴和挤进权力及资源的中心。人们对出生地的印象和感情日益淡漠，每个人都像外乡人一样，在自己的国家奔波漂流、苟延残喘。没有任何地方能让人们感到自己还有个祖国，对他们来说，祖国已变得无关紧要，因为他们的感情在祖国的任何地方都找不到寄托。

有些人觉得，中央权力越是深入到国民生活的每一个细节，国家主权的统一就越牢靠。但这种似是而非的想法是经不起推敲的。从社会分工的角度来看，让一个人或一个机构专门做一件事，他们就更容易把它做好。中央政府作为全体国民的代表，本来就应该专心管理与全国性利益有关的事务，并努力维护国家主权的统一。中央政府若是过多地涉入纯属地方性的事务，那就越过了其正当权力的界限。在这种情况下，中央政府的干预不但有可能忽视各个地区的差异性，使地方利益成为划一政策的牺牲品，而且难以恰当、公平地衡量各个地区的利益，从而在各地播下怨恨和纷争的种子。况且，任何一个政府的资源和精力都是有限的，中央政府一旦过多地介入地方事务，就容易偏离它的本来目的，以致在维护国家利益和主权统一方面力不从心。这显然是历史上众多中央集权制国家最终趋于崩溃的原因，也是现今多数大国采用联邦制的理由。

认为联邦制当然不利于国家主权的统一，这一观点既经不起理论的辨析，也得不到事实的验证。例如，美国是一个典型的联邦制国家，但这并未影响它对自身主权的重视。在国际社会，美国可以说一直都是对国家主权最为敏感和珍视的国家之一。在国内方面，美国的联邦制不但很少引发地方势力对国家主权的挑战，而且还有效地克服了种族和宗教多样化可能导致的治理难题，使不同的族裔和教派能够在同一个国家共处与融合。在美国独立革命的初期，大陆议会不过是由各殖民地所派代表组成的临时机构，它的职责仅限于向各殖民地提出建议。大陆议会不掌握任何强制性的权力，它既不能制定法律，也不能执行法律，但却得到了北美十三州民众的衷心服从，这种服从是当时欧洲的任何中央集权政府都未曾得到过的。北美民众遵从大陆议会的决议，对英王的武力镇压进行勇敢的反抗，并不是出于任何抽象的国家意识或空泛的爱国情绪（因为那时北美甚至还不是一个统一的国家），而是为了保护自己的财产和管理当地事务的自由，不受远方的外来权力的专断支配。

前苏联的解体，可能会被一些人视为联邦制失败的例证，但只要稍加考察，就会发现事实并非如此。根据前苏联的宪法，苏联是一个联邦制国家，由十五个享有平等权利的加盟共和国按照自愿联合的原则组成，各加盟共和国甚至拥有自联邦分离的权利。但是，由于垄断执政权的共产党具有高度集权的特性，再加上严格的中央等级计划体制，苏联的联邦制可以说是一个十足的“赝品”。在前苏联，既不存在政府分支之间的横向分权，也不存在政府层级之间的纵向分权，各加盟共和国并不享有真正的自治权力。莫斯科的专制统治和政治压迫，在表面上杜绝了各加盟共和国谋求分离的行动，在实质上却每天都在强化人们追求独立的愿望。因此，共产党的集权统治一旦松动（这显然只是迟早的事），苏联的解体也就难以避免。

铁托统治下的前南斯拉夫，其初期的体制与苏联非常类似，即以名义上的联邦制掩饰实质上的中央集权制。根据1946年的南斯拉夫宪法（该宪法系仿照1936年的苏联宪法而制定），它的六个共和国无论人口和经济状况如何，都向人民议会输送同等数量的代表，在人民议会的主席团中，每个共和国都有一名主席成员。但实际上，当时的南斯拉夫仍是一个高度中央集权的国家，各共和国虽有自己的政府、宪法和法律，但它们的权力都只是名义上的，各共和国的部会也只是联邦政府的下级机构。这种强令地方服膺中央的做法，不但没有消除人们的分离主义情绪，反而使其日益累积。

在铁托统治的后期，经过几次宪法的修正，各共和国及自治省获得了近乎国家主权的权力，联邦政府在行使国防、外交等主权性权力时，亦需得到各共和国和自治省的一致同意。1974年颁布的新宪法甚至规定，各共和国有权利退出联邦，这就为分离主义者提供了明确的法律依据。这种过度下放权力的做法，已使南斯拉夫的联邦制逐渐转为邦联制，从而使地方自治逐渐失去了国家主权统一的前提。更糟糕的是，对“吉拉斯主义”（一种意图改变南共一党专政体制的主张）所进行的清算，表明铁托在满足各共和国地方主义诉求的同时，却不想通过政治民主化的途径，努力强化中央政府的合法性。铁托在世时，依靠其个人权威及其对安全部队的控制，南斯拉夫的统一尚可勉强维持。在他去世后，由于他的继承人并不具备与他相当的影响力，南斯拉夫联邦便开始分崩离析。可以说，苏联和南斯拉夫的解体，再次验证了政治学上的一个普遍规律：如果一个国家不是建立在公正合理的制度之上，而是建立在某个政党或个人的权威之上，那么随着这个政党的衰败或这个人的死亡，这个国家也必将陷入动荡或解体的危险之中。

现代联邦制作为一种与单一制相对的国家结构形式，它在确认国家主权统一的前提下，特别注重对地方自治的保障。但是，这并不意味着单一制一定与地方自治不相容。

从人类政治实践的历史来看，联邦制确实是地方自治的自然产物，联邦制国家往往是由多个享有自治权的政治实体结合而成；单一制则一般伴随着中央集权的政治传统，单一制国家大都具有长期的专制和独裁统治的历史。不过，不少原来的单一制国家，在实现政治民主化的同时，也在不断扩大地方自治的范围和权限。实际上，当今世界的一个明显趋势，就是单一制国家正努力向准联邦化的方向转变，英国、法国和日本都是这一趋势的显著例证。

英国一直是一个单一制国家，但却有着悠久的地方自治传统，被誉为“地方自治之家”。自十九世纪起，英国各地居民便可按照自己的意愿组织地方自治机关，选举本地的地方议会，并利用本地区的财力处理地区内部的公共事务。1997年英国工党执政后，开始向苏格兰、威尔士、北爱尔兰和伦敦下放权力，允许它们通过选举产生各自的议会及执行机关，从而使地方政府的结构、职能及其与中央的关系，都发生了很大的变化。

法国也是一个单一制国家，其原有的制度很大程度上是在等级式控制的链条中运作的。但在上世纪八十年代，密特朗总统有意改变第五共和国继承自雅各宾派和拿破仑的中央集权制，开始大力推行政治分权方案。为了给地区政府注入新的活力，法国的分权方案扩大了地方政府的权力和职责，并将省长（由内政部长任命并对其负责）的行政权，转移到地方民选首长手中。法国政治分权的关键一步，是从行政放权过渡到立法分权。1972年成立的、旨在贯彻“功能性区域主义”战略的二十二个地区公共机构，也被改造为完全的地区政府，均有直接选举产生的议会。

类似的情况也发生在日本。日本1871年建立的国家体系复制自法国，但早在二战之前，地方就有权建立自治机构，这些机构在一定程度上独立于中央政府，地方居民可以在不同程度上参与和处理当地公共机构的各项活动和事务。二战结束后，按照日本宪法和《地方自治法》的规定，地方自治体在与中央政府的关系中，无论是在形式上，还是在实践中，其自治权和独立地位都得到了认可和保障。2004年4月，日本实施地方分权修正案的一揽子计划，又将很大一部分政府职能，由中央政府下放到地方自治体。在日本，作为代议和决策机构的地方议会，和作为行政机构的地方自治体首脑，均由当地选民直接选举产生，这种民主模式的建立，意在通过议会和行政首脑之间的相互监督，以实现合理的自治。

上述国家的政治实践表明，地方自治和单一制的国家形式，是完全可以相容的。因此，在中国，中央和地方的关系问题，其症结不在于单一制，而在于以一党专政为基础的中央集权制。这一体制不但构成对国民主权的篡夺，而且构成地方自治的障碍。

一个国家是由全体国民组成的自治体，选任执政者是全体国民最基本的自治权力。同样，一个地方性政治实体也是由当地居民组成的，地方自治的最基本要素，就是作为自治机构的地方政府，其主要组成人员必须由当地居民来选任。但是，如果一个国家的国民主权被少数人所篡夺，这些人为了在全国范围内贯彻其专断意志，就不但要完全控制中央政府，而且还要完全控制各级地方政府。

在中国大陆，根本不存在真正的地方自治。由于各行政区域的主要官员都由上级党政机关任命和派遣，当地民众无法决定地方官员的去留，也无法对他们进行有效的监督和制约，地方政府因此就不可能对当地民众的诉求，及时作出认真的回应。一方面，对于地方官员来说，为了保住和提升自身的权位，最重要的事情就是尽力取悦上级权力，哪怕为此损害本地民众的利益也在所不惜。另一方面，围绕着地方官员，总是容易形成各种不正当的利益圈子，这些相互勾结的人为了逐取私利，又将极力阻碍普遍性法律的执行。这就使得两种看上去相互排斥的危害经常同时出现：普遍性法律的执行情况糟糕，地方性利益也得不到维护。这就难怪在中国，每天都有大量的访民，从各地络绎不绝地奔赴首都。这些可怜的访民似乎还未认识到，他们前往寻求救济的中央政府，恰恰是他们的苦难和不幸的根源。

权力总是易于腐败，过于集中的权力将使政府变得腐化和暴虐。地方自治作为一种纵向分权模式，可在地方政府之间以及地方和中央政府之间，形成一定的权力制约，并建立起一个有利于保护个人自由的权力制衡网络。而在中国，中央集权制使各级政府的权力高度集中和一体化，并使政府权力失去必要的制衡，公民权利也就不可能得到有效的保障。

中央集权制阻碍了地方自治的形成，因而也剥夺了人们获取政治教育的最重要手段。地方自治本可为各地居民提供参与本地政治的机会，有助于造就有良好公共品德和有见识的公民。各种地方性职位不大会被才智杰出的人所贪恋，任职者的失职也不大会造成广泛的危害，因而最适合作为一种便利的媒介，把政治教育和训练带给底层民众。在地方自治过程中，人们除了行使选举权，还有更多被选的机会，许多人都可通过轮流或选拔的办法，担任各种地方管理职务。他们在这些职位上，必须为公共利益思考和行动，因而更容易形成良好的公民意识和民主精神。

中央集权制的另一个弊端，就是容易抹杀地方特性和地方利益，并造成资源分配的不公平。不同地区各有其不同的地理、文化和经济社会特点，不同地方的人们也多有不同的利益偏好。地方自治允许不同地方的民众，通过地方民主过程充分表达和实现自己的利益诉求，由于各地民众和政府显然更了解当地的情况和利益，因而更可能制定符合当地需要的政策。但在一党专政的中央集权体制下，考核各地政府业绩和评估各地政策效果的主体，不是对此有切身感受及利益的当地民众，而是一个遥远的、高高在上的中央政府。这就难免会使各地政府不顾当地的实情和民众的利益，为了迎合上级偏好而大搞形象工程，并推出各种不切实际的产业项目。这也能说明，中国为什么一直都存在严重的产能过剩和低水平重复建设问题。另外，由于太多的权力和资源都被集中到了首都，并由中央政府加以分配，各地政府之间的竞争，就不是表现为合理政策和良好治理的竞争，而是表现为讨好和贿赂中央官员的竞争。各地政府都将纷纷派出自己的人马，削尖脑袋挤进各部委的大门，以便在资源分配中多捞到一些好处，这些行为在引发腐败和不公的同时，也催生了中国特有的怪胎，即在首都城市四处林立的驻京办。

按照中国官方的说法，民族区域自治制度的实行，成功地解决了中国的民族问题，但这种深受斯大林民族政策影响的制度，实际上只会不断加深民族之间的裂痕，强化民族之间的矛盾。

首先，现行的民族政策完全建立在一个错误的原则之上，因为它把作为整体的民族视为权利的享有者，并试图以民族整体的平等，去取代公民个体的平等。实际上，在国内政治中，权利的享有者总是作为个体的公民，而不是作为整体的民族。只有在国际政治中，作为整体的民族才有可能成为权利的享有者，并享有包括民族自决权在内的群体权利。为了解决民族问题，中国原本应该通过宪法和法律的公正实施，确保每一个体（不论其来自何一族群）都能享有完全平等的公民权利，并尽量淡化人们的族群身份。在政治上和法律上，全体国民都将共享“中国公民”这一身份属性。在此前提下，任何同一族群的人，都可以自由信奉同样的宗教，分享同样的文化和习俗，并在他们的聚居地实行地方自治，但这都是他们作为中国人行使公民权利的自然结果，而不是因为他们碰巧属于某一族群。

不幸的是，在现行的制度下，中国政府却喜欢强调作为整体概念的民族之间的平等，甚至时常夸耀中央政府对少数民族的照顾和优待，而不是努力保障组成各民族的个体公民之间的平等权利。比如，在一些所谓的敏感时刻，中国的藏族或维吾尔族公民经常受到各种特别对待，甚至在入住宾馆时，都可能遭遇特殊的困难。在民族问题上，中国目前的种种做法，一方面处处都在少数民族人群中埋下忿恨的种子，另一方面又时时都在提醒他们牢记自己的民族身份。在中国，甚至连身份证的设计，都要把人们锁定于某个民族并不断提醒他们，好像是生怕他们会忘了，除了中国人之外，他们还有另一个身份。

其次，中国政府对公民迁徙自由的剥夺，阻碍了不同民族的交流与融合。在一个公民享有迁徙自由的国家，无论来自哪个族群的人们，都可能出于工作、生活或求学的缘故，更加自由和方便地迁居他处。这种情况，不但有助于在全国范围内形成一个一体化的人才市场，而且还将促使同一特定族群的人们，更为广泛地分散到全国各地，从而降低民族分离主义的吸引力。但中国政府剥夺公民迁徙自由的做法，却使同属某一族群的人们，相对固定地聚居在特定的区域，从而使民族分离主义更加具有现实意义。

再次，中国的民族区域自治制度，并不具有正当的法理基础。居住在同一地区的人们，拥有一些专属于他们的共同利益，他们可以授权成立地方政府，以便更好地管理和促进这种利益，这就是地方自治的原由。在法理上，地方自治的权利基础，是同一地区的人们处理自身事务的自由，而不是这些人共有的族群身份；地方自治应是全国各地的民众普遍享有的权利，而不是任何族群特别享有的权利。由此可见，所谓的民族区域自治，一开始就未曾建立在正当的权利基础之上。

最重要的是，中国的民族区域自治，只有自治之名，却无自治之实。同一族群的人在他们聚居的地方，共享具有族群特色的生活方式，这只是地方自治的体现，而不是地方自治的根据。不过，地方自治确实可以为多民族国家，提供缓解民族矛盾和防止国家分裂的有效机制。当同一族群的人可以在聚居区域实行自治，并保有自己特有的宗教、文化和生活方式，人们谋求分离的愿望就会大为降低，因为分离得到的好处不多，付出的代价却不小。这样一来，即使仍有少数人鼓吹分离，他们也难以得到广泛的政治支持，而一旦他们采用极端手段谋求分离，中央政府也可在更为正当的基础上采取必要的措施。

地方自治，首先在于有权人们选举地方官员，监督地方政府。但在中国的民族自治区域，掌握地方最高权力的党委书记，却并非当地民众选举产生的官员，也不用对当地民众负责。这种做法既不符合现代宪政民主的原则，也不符合地方自治的要义。一个无神论的汉族人，在具有宗教氛围的民族聚居区，行使至高无上的统治权力，只会让被统治者感到民族和宗教的双重压迫。在这种情况下，就像在前苏联一样，民族解放和宗教自由自然会成为分离主义者最有力的口号。自治权的缺乏激发少数民族的反抗，而反抗又将导致更严厉的镇压，名不副实的民族区域自治制度，就是在这种“压迫－反抗－再压迫”的恶性循环中，不断加深不同民族之间的仇恨，并为国家的分裂埋下祸根。

为了逆转目前这种民族矛盾不断加深的趋势，中国有必要尽快实行真正的地方自治。但在这一过程中，必须吸取南斯拉夫的教训，并借鉴西班牙较为成功的经验。也就是说，中国必须首先进行全国政治的民主转型，并根据民主政治的原则，产生正当合法且强而有力的中央政府。只有这样，中国才能在坚持一个牢不可破的统一国家的前提下，实行全国范围内（包括少数民族聚居区域）的地方自治。