二、从戡乱动员到总体战
1947年1月7日，马歇尔结束他在中国的使命，返回美国。蒋介石因此再无约束。他这时亲下手令，称：“我国军剿匪工作至此已达九仞一篑之时，只要我将领在今后一年期内，淬励精诚，奋发努力，彻底消灭万恶之奸匪，扫除革命之最后障碍，则滔天大祸敉平于一旦，三民主义实现于全国。”[17]
就在马歇尔即将动身，而蒋介石准备放开手脚，推行军事“剿共”政策之际，中共成功地推动了一场声势浩大、波及全国各大中城市的抗议美军暴行的游行示威运动。事件的直接起因，是美国海军陆战队的士兵在北平东单操场强奸北京大学先修班女生沈崇，但其深层背景，却是中国人因抗战、废除不平等条约、跻身世界四强和战胜日本而日渐高昂的民族主义情绪，对战后美军长时间呆在中国不走，而且耀武扬威、横冲直撞、为所欲为强烈不满的一次大爆发。中共在各大城市，特别是在各个高等学校中的党团组织充分利用这一机会，从1946年12月26日开始，陆续在全国范围内发动数十万人上街游行示威。国民党亦深知中共在其中的影响，故不得不反其道而行之[18]，以各种高压手段将这场以学生为主的反美抗暴运动镇压下去。但是，蒋介石及其国民政府在这个问题上公开袒护美国的态度，却不可避免地把自己推到了大多数学生和教师的对立面。国民党在民众中威信下降，由此一发而不可收拾。
伴随着反美运动而来的，是经济形势的急剧恶化和国民党贪污腐败现象加剧所带来的影响。自抗战胜利以来，国民党接收大员“五子登科”，摇身一变，个个大发横财，房子、车子、条子（金条）、女子和面子，样样到手，早就引得路人侧目而视。[19]到1946以后，由于物资紧缺，权钱交易盛行，投机倒把，囤积居奇，也成了许多人发财的手段。结果，到年底，上海物价的增长，较战后达28倍之多。就连外交部长王世杰都对物价飞涨、政府无能，感到“不胜忧虑”。他在6月的日记中写道：“近来一般舆论，对政府均甚觖望，其主要原因为物价高涨，政府财政之前途十分黯淡。”[20]到11月，他又记道：美金兑换法币8月底还是2020元兑换1美元，如今政府价已升到3350元，黑市价则早就超过4000元了，物价指数则干脆相当于战前的一万倍了。[21]
这种情况，正如《观察》杂志这时所评论的那样：“目前一般农民因受战祸、灾荒、黑暗的政治、错误的经济政策和地主土劣层层的压迫，生活早已在饥饿线上。至于战前的中层阶级（公教人员和薪水阶级），则早已因通货膨胀沦为大贫。现在惟一得意的只有包括封建力量、贪官污吏、买办阶级和资产阶级的既得利益集团。”[22]在上述获利者中，最为让人侧目而视的，就是国民党的各级军政大员们了。仅据徐世昌日记所记，当时国民党人自己内部议论的情况，即有：“平津机关，尤其今之河北省府及第十一战区长官部，于接收时欺诈贪污特甚”；“孔院长太太以为金钱万能，所以唯金钱是图。其长子之洋（扬）子公司，次女之嘉陵公司，长女及次子之两公司，亦将出现。盖仰仗孔庸之之力，以窃取国家社会之金钱，今更以此金钱渔利国家、社会之金钱矣。”[23]又记：孙科“卖房产与美使馆，要使馆方面少写价款，以便偷税，使馆方面不允，谓无法转报其政府”。[24]经济恶化已极，而达官贵人还要浑水摸鱼，这也难怪一些人会公开预言：“经济总崩溃之症已成”，再不悬崖勒马，中国将陷入不堪收拾之地步。[25]
然而，身为国家最高统帅的蒋介石，对此却闭目塞听，不以为然。徐永昌就曾亲眼见到向蒋介石对这种事情不可思议的漠然态度。他颇为不解地写道：有人“向蒋先生提及公务人员薪俸既不足自给，公务人员不因为饥寒以死，其出路不外窃国、蠹国，此亟须有以救正之，等等。蒋先生似不甚措意。奇甚”[26]。事实上，蒋介石在这时的公开报告中也清楚地表明了他的这种态度。他宣称：“有人今天喊经济崩溃，实在今年可保险绝无危险。物价高，通货膨胀，为一时现象，中国绝对有办法。”[27]
很显然，蒋介石这时依旧因为1946年军事进展顺利而信心满满。但是，国防部却已经看到作战兵力严重不足的问题了。报告称：“国军因受政略影响及局部状况之诱惑，致将主力逐渐分散于各战场”，“各战场之兵力，均非绝对优势，以各个战场比较优势之兵力，发动攻势，故不能获致重大之战果。同时，散布各战场之兵力，因种种关系，抽调转用，多不自由，以致每每发现良机，而不能捕捉。”[28]尽管如此，蒋介石在1947年1月的总结中仍相当满意地宣称：“在去年四月以前，由于共产党扰乱的结果，全国几乎没有一条铁路可以通车，东北方面，共产党占据沈阳，控制所有的交通路线，最重要的北宁铁路也受着威胁破坏而不能通车，此外关内各线如平绥、同蒲、平汉、正太、胶济、道清、陇海、津浦、粤汉诸线，都阻塞不通，就是大江以南的京沪铁路，也时时遭遇共产党的威胁。经政府一再努力修复，到去年年底时，除了平汉路北段的十分之一、津浦路北段的二分之一、陇海路东段的十分之一和同蒲路北段之外，其它各主要干线都已渐次修复通车。”“自日本投降，至政府还都南京以前，各地匪患甚炽，甚至邻近首都的苏北即扰乱不安。江苏、安徽大部为共产党所盘踞。山东情形，尤为严重，全省百分之九十五皆为共产党所占领。河北一省，中央力量只及于北平、天津及石家庄等少数城市。山西也是如此。热河、察哈尔全为共产党势力范围。绥远有三分之一为共产党占领区域。东北九省及至我去年五月到沈阳时，大部区域还是由共产党盘踞。但是到了去年年底，安徽已全部收复，江苏只有陇海路以北的赣榆一县，河南只有黄河以北林涉二县尚未收复。河北方面，冀东各县已全部收复，冀南也已经收复三分之一。山东、山西已收复三分之一或二分之一的城市。察哈尔热河已全部收复，热东只有二县尚未收复。东北九省除了松花江以北的北满五省尚未收复外，南满地区已全部收复。新疆的伊宁事件，已签订条款，局势总算粗获安定。”[29]
其实，从1947年1月初开始，国民党在军事上，特别是在其重点进攻的山东地区，就已经开始面临麻烦。1月2日，从苏北退至鲁南的中共山东野战军突然包围正在向城、傅山口地区的国民党整二十六师和第一快速纵队。仅两天即全歼该敌。然后中共山东野战军又连下峄县、枣庄，再歼整五十一师全部，俘虏整二十六师师长马励武和整五十一师师长周毓英等。蒋介石随即指示陆军总司令顾祝同先集中主力对付陈毅。为此，陈诚亲临济南策划鲁南会战。随后，蒋介石也亲临徐州和郑州督促和部署。1月28日，徐州绥署发出作战命令，国民党军从南北两个方向夹击这时已合编为华东野战军的陈毅、粟裕部队。陈粟采取大踏步后撤的诱敌深入战术，并且主动放弃根据地重镇临沂。对此，北线第二绥靖区司令王耀武怀疑中共军队有北移打击北路兵团的企图，下令过于前突的李仙洲所部全线后撤。不意蒋介石一向喜欢专权，他坚持认为中共已“无力与我军主力作战”，严令李仙洲部大举推进。结果李部第七十三军七十七师首先被歼，李仙洲率第七十三军所余部队和整四十六师被围于莱芜城内。因整四十六师师长韩练成早与中共有秘密联系，故在中共安排下于2月22日夜临阵出走，使次日突围中的整四十六师失去指挥，迅速解体，一同突围的第七十三军因此很快瓦解。23日这一天的战斗前后仅进行不过四个小时，李仙洲手下四万多人即如数被歼。李本人及其第七十三军军长韩浚与多名高级将领被俘，两个军（师）覆灭，驻守吐丝口的第十二军新三十六师亦弃城而去，却又遭华野伏击，大部被歼。结果，原已落入国民党军之手的博山、张店等再度被华东野战军夺回，胶济线又一次被切断。
莱芜战役的严重失利，使蒋介石颇为震怒。他亲自飞到济南部署善后，并将王耀武等大骂一顿，训斥王不该让指挥能力差的李仙洲担当前线指挥，并免去薛岳的徐州绥署主任的职务，撤并徐州和郑州两绥署，设立陆军总部徐州司令部和郑州指挥部，把陆军总司令顾祝同调到徐州司令部来，而以范汉杰为郑州指挥部主任。不仅如此，为了弥补此前兵力还不够集中的不足，交由陈诚集中徐州、郑州两个绥署全部机动兵力，总共二十一个军（师），四十五万人，并编组为兵团，强调统一指挥与协同作战。战术上也强调纵深配备和兵力密集，要求以寻找中共主力决战为主，而不以占领实地为目标。
一切准备停当后，国民党军于4月1日开始全线推进，中共华野这回只在泰安寻机歼灭了整七十二师，就再也找不到下口之处。但它依旧不急不躁，节节后退，诱敌深入，耐心寻找时机。最终等到汤恩伯部六个师（军）中的整七十四师突出于其他各师，推进到坦阜南，遂马上咬住，以两个纵队从整七十四师两侧插入，强行割裂了它与两翼部队的联系。之后，华野以一个纵队强行军二百余里，袭占垛庄，又封闭了整七十四师的后路，进而以两个纵队从正面展开进攻。如此，华东野战军以五个纵队的兵力于5月15日完成了对整七十四师的合围，师长张灵甫被迫舍弃全部机械化装备和大部重武器，退踞到东西六七里，南北仅三四里的孟良崮，固守待援。结果如国民党军战报所言：“退守山地之后，饮料断绝，渴不可支，体力渐弱，各种火炮以俯角全失，效力降低，且阵地毫无遮蔽，全受共方火制。而山地概系岩石，匪方射击威力倍增，人马损害更大，尤以我军骡马及杂役兵夫，受敌炮击惊扰奔窜，引起部队混乱，致使掌握困难，匪军因得自各方渗入。”[30]
面对国民党军关内最精良的美械师整七十四师被围的情况，国民党指挥系统一时间说不上是喜还是忧。说喜，是因为蒋介石、陈诚、顾祝同等，大都相信以张灵甫师的装备和战斗力，绝对应当能够坚持数日，从而为一直求战而不可得的国民党各路大军找到与中共军队决战的机会。5月15日，顾祝同即致电张灵甫：“只要贵师站稳，则可收极大之战果，亦即贵师极大之功。”[31]说忧，是因为张师毕竟是国民党军的王牌师，而国民党军的痼疾之一，就是碰到这种时候，各路援军个个都怕被中共军队围点打援，多半会为了保存实力畏缩不前，万一张师被歼，影响军心就太大了。因而汤恩伯次日在电令各部队增援时，几乎不能不以恳求的口吻加以劝说。其电称：“我张灵甫师连日固守孟良崮，孤军苦战，处境艰危，我奉令应援各部队，务须以果敢之行动，不顾一切，星夜进击，破匪军之包围，救袍泽于危困，以发扬我革命军亲爱精诚之无上武德与光荣，岂有徘徊不前，见危不救者，绝非我同胞所忍，亦恩伯所不忍言也。”[31]
但是，国民党内长期派系林立，争权夺利，影响到军队，情形就更加复杂。部队有嫡系和杂牌之分，军官有黄埔系与保定系等等之分。即使在中央军里，也一样有陈诚的土木系、何应钦集团、胡宗南集团、汤恩伯集团、顾祝同集团等等的区别。一些部队原本是甲系统的，后来却归属乙系统，乙系统的指挥官关键时往往要照顾自己原系统的部队，而将来自甲系统的部队置于危险境地。因此，一旦遇到危险，几乎所有的长官首先想到的都是自保。因为部队丢了，不仅看家的本钱没有了，而且会直接影响到自己派系的地位和力量大小。故不论汤恩伯如何命令或恳求，临近整七十四师的各部队依旧小心翼翼，生怕中了中共军队的埋伏。在孟良崮战役进行的一天多时间里，他们最快的也只推进了十余公里。而这一切，又都多少源自蒋之政策。对于这种情况，张灵甫此时就曾于孟良崮投书于蒋称：“勇者任其自进，怯者听其裹足，牺牲者牺牲而已，机巧者自为得志。赏难尽明，罚每欠当，彼此多存观望，难得合作，各自为谋，同床异梦。匪能进退飘忽，来去自如；我则一进一退，俱多牵制。匪诚无可畏，可畏者我将领意志之不能统一耳。”如此“实不足以言剿匪也”。[32]
正是基于国民党军内部这样一种局面，华东野战军以不多的兵力，抓住战机，将整七十四师从国民党整个进攻体系中彻底分离出来，而且于16日发起总攻，当天下午就全歼了该师三个旅三万二千万余人，击毙了该师师长张灵甫和副师长蔡仁杰等。此役充分展现了国共两党军事力量优劣转换的趋势。
整七十四师的被歼，使蒋介石“悲哀痛愤”到极点。为了避免再出现如此惨重失败，蒋被迫将山东的攻势停了下来，把山东的将领召去南京，力求“对整个军队之战术、精神、纪律，作一番彻底检讨，彻底改革”[33]。
让蒋介石“悲哀痛愤”的失利还不止山东一处。3月初，蒋得知美、苏、英、法四国外长将于同月10日在莫斯科开会。为避免外长们又像1945年12月在莫斯科开会时那样，再提出一个干涉中国内争的公报来，蒋特意在外长会议开会的几乎同时，发动了袭击中共中央所在地延安的作战，并且在3月17日一举占领了延安。但是，由于负责进攻延安的第一战区司令长官胡宗南的机要秘书熊向晖是中共地下党员，因此，此次进攻的消息自然事先就秘密告知了中共中央，胡宗南部占领的只是一座空城。同其他战场上的诸多国民党将领一样，胡宗南受此重任，自不能让南京方面失望，只能谎报战果，以示大捷。[34]得知延安到手，中共中央损失惨重，蒋介石和国民党人一时颇为振奋，再度认定由延安之败足以见“共党战斗力之衰竭”[35]。可是，不到一个月时间，胡宗南部第一三五旅即被歼灭，代旅长麦宗禹被俘。5月2日，胡部后方粮弹补给基地蟠龙镇又被围攻，其第一六七旅六千七百余人被歼，旅长李昆岗被俘，数万套军服、上万袋面粉和上百万发子弹和大量药品落入在陕北地区与胡宗南部周旋的中共西北野战军之手。
不仅如此，由于胡宗南为进攻延安，将驻守晋南的整编第一军董钊部调过黄河，投入陕北战场，晋南顿时兵力不足。中共晋冀鲁豫野战军第四纵队和太岳军区的部队，乘机发动攻势，攻克县城二十余座，控制禹门渡、风陵渡两个重要的黄河渡口，切断了胡宗南部与山西阎锡山部之间的联系，更直接威胁到关中和洛阳地区。
5月8日，已经发展到45万人的中共东北民主联军，也开始大举渡过松花江南下，联合南满和东满的部队，发起夏季攻势。不到一个月时间，林彪所部就占领公主岭、开原、昌图、通化、安东、梅河口、通辽、郑家屯、围场、赤峰、昌黎、抚宁等二十多座城镇。原本就兵力不足的国民党东北守军，不得不向蒋求援。而蒋正因关内战争失利苦无良策，倍感兵力不足，自然无兵可派，只能要求东北方面收缩兵力，死守长春、沈阳等地。[36]国共军事对抗形势，明显地开始对南京不利了。
面对军事进攻明显受挫的情况，蒋介石百思不得其解，“实在想不出他有什么道理！”。他这时再三强调：“比较敌我的实力，无论就那一方面而言，我们都占有绝对的优势，军队的装备、作战的技术和经验，匪军不如我们，尤其是空军、战车以及后方交通运输工具，如火车、轮船、汽车等，更完全是我们国军所独有，一切军需补给，如粮秣弹药等，我们也比匪军丰富十倍，重要的交通据点，大都市和工矿的资源，也完全控制在我们的手中。”“一切可能之条件，皆操之在我，我欲如之何，即可如何。”但“我们何以不能迅速把匪军消灭。匪军何以能用劣势装备而且毫无现代训练的部队来击败我们整师整旅的兵力？”对此，蒋介石总结来总结去，就是找不到自己的决策、指挥和国民党军队的根本问题何在，只能习惯于找下级的毛病。他声称：问题的关键在于，第一、国军长期作战，精神疲惫；第二、国军将领养尊处优，只图自保；第三、各级军官精神萎靡，不研究战术，不侦察敌情地形；第四、士兵供给不足，饥寒交迫，长官漠不关心，无动于衷，以致指挥每每失当，士兵毫无斗志。[37]那么，这些问题又当如何解决呢？蒋介石却丝毫没有拿出任何有效的办法来。他再度想起了30年代“剿共”军事失败，1933年开办庐山军官训练班，一举解决了部队协调问题的经验，寄希望于能够用办训练班的办法，创造新的奇迹。殊不知，这个时候的国民党和当年条件下处于民望上升中的国民党，已经不可同日而语了。
由于经济政策严重失误，权力寻租现象全面发酵，再加上内战持续，城市的粮食等资源日渐枯竭，军费的消耗更像无底洞一样吞噬着政府财政，进入5月以后，物价如脱缰的野马狂奔不已，市民据以为生的粮食供应已出现严重恐慌。以上海为例，月初米价还在十三万元一石（约合一百五十公斤），到下旬就涨到将近五十万元一石。按照徐永昌这时的说法：“即一百一二十万加一倍，也颇难持（生活）。”[38]然而一年前这个时候，上海工人的工资，针织业女工为五万元，机械工为两万元，国有银行男职员月薪约为十一万元，大专院校教授的月薪则只有5.2万元到7.8万不等。[39]此时虽有所增加，亦只增加不过一倍左右。换言之，这时大学教授的月薪最好也只够买六七十公斤大米，平均每天连四公斤都不到，若养一家四口人，至多也只够吃米饭的钱。相比国民党文武官员五六十万、一百万元上下的收入还不够维持生活，其相距之远可以立见。事实上，这时各大城市大米、杂粮、食油、面粉已迅速供不应求，影响到卷烟、火柴、肥皂等日用品的价格也狂涨不已，终于引发大规模的抢米风潮。
中共上海分局自然迅速抓住这一时机，全力推动备受生活困苦折磨的在校学生和教师首先走上街头，掀起远较年初反美抗暴示威规模更大，影响更为深远的“反饥饿、反内战”的示威游行运动。而国民党人既没有办法解决经济危机，也不知道如何应付有共产党在其中推动的学生运动。5月18日，南京国民政府紧急颁布《维持社会秩序临时办法》，蒋介石也一如既往地出面发表强硬谈话，指责学生运动已越出国民道德和国家法律所许可的范围，显系共产党直接间接所指使。[40]此举不仅不能阻止饱受饥饿折磨的学生们继续上街发泄对当局的不满，反而促成了更大规模的“五二〇”大游行。5月20日这一天，南京、北平等城市大批学生冲破军警包围，走上街头游行。军警强力阻止，激起了更广泛的抗议游行活动。这场运动一直持续到6月上旬，国民党不得不再度使用暴力，除打、砸、烧、抓和用高压水龙冲之外，甚至又一次在校园里开枪杀人和投掷手榴弹。[41]学生们在中共地下党团组织的引导下，停止了游行示威和罢课斗争，但是，其“反饥饿、反内战”的要求和适时停止对抗的行动，却不可避免地激起知识分子的广泛同情，并且愈益暴露出国民党当局的独裁和暴力的面目，从而不可避免地激起了社会各界的强烈逆反心理。
经济形势恶化至如此程度，社会各界不满至如此程度，而国民党当局却无动于衷，自然也会极大地影响到本来就充满矛盾和不满的军队内部。海军司令桂永清这时就抱怨说：海军上校舰长月薪56万元，而招商局的船长月薪九百余万元；海军士兵月入六七万元，招商局的水手月入一百万有奇。徐永昌则指出：“现在武官最高级月（不）过八十余万（连军米、眷米在内），文官则二百万有奇。但文官一上校级约一百二十余万，尚不如一银行之传达，因其待遇稍多几万（如此政治安得不紊乱！）。”[42]再加上中央规定地方供应由省担负，军队师长以至士兵不得私自责取，悉由长官部规定供应，而对中央军则不同。于是，地方军队异常困难，士兵副食费月仅1.4万元，实则4万元都不够。中央军的军官们则为所欲为。为养家糊口，“吃空额者有之，向地方诛求，从中贪污者有之，二项并行者有之”。[43]有师长拖着军饷不发以之生息，月得十数亿元。傅作义并告诉徐永昌说：他附属的中央军某旅旅长，一个人就吃800个空额。其侄在无锡某炮兵团，“有连长竟吃空额四十人，民供给之柴草卖与另外之人民，乃伐民树以为柴，骡马则放青，军队之无纪律已成普遍现象云云”[44]。
如此待遇，到底还有钱可发。原来陈诚集中在中央训练团的各种军官，准备用于扩编的部队中，但因蒋推行裁并杂牌军的措施，致使部队编制一时不能增加，该军官等就业无门，养家糊口也发生困难，以至齐集数百人，于5月12日齐到中山陵前宣读祭文，痛哭失业。阎锡山也忍不住直接上书批评蒋介石称：蒋太过注意将来建国问题，却忽略了现在剿共军事事实上已经失败。如再不改弦更张，终会被共产党所打倒。[45]反共态度坚决的徐永昌，这时也在日记中一一记下了国民党将领沮丧和不满的种种情况。
还在1月间，徐永昌就已经注意到：“今日之弊害：一、缩编整杂之非时；二、选才易风之不能。此外，一、对敌之心不如自利之心切；二、通信不能密，截电不能译；敌测国军如指掌，国军对敌在敷衍。”[46]
2月间，陈诚频频报告军事形势大好，徐永昌却断言：不论战事眼前如何，“我经济紊乱，几将崩溃，无论军政，到处贪污，其危险且非军事所能补救。况军队战斗力多趋衰弱耶！”[47]
3月中旬，冯治安、李兴中来谈，哀叹“军队纪律坏、士气坏，且谓士气之坏，中央系是由于贪污，非中央系是由于不公。末谓恐难持一年”。[48]
5月20日，本来公开批评毛泽东和共产党的傅作义，这时却开始怀疑“咱究竟为谁打仗？”[49]声称：“如此政治，如此军队，剿共直不知何年才能告一段落！”纵使政治有少许进步，现在也无济于事了。[50]
5月27日，某主任来谈，称“七十四师之失影响军心颇大。今四十师被困彰德，预料王仲廉无能力救之，即使有此力量，以王之营私舞弊，骄滑性成作风，亦无心救之”。“陈总长（陈诚——引者）排除异己，人咸侧目，今日渐亦低头无法，剿共前途诚属危险云。”[51]
不过，陈诚也有不满。陈公开讲：蒋介石不明白以军队现在之不合理情形，不能随意使用，必须稳扎稳打才行。而他几次都因坚持稳扎稳打而被蒋骂，使他几乎不能干下去，一度提出辞职。[52]而他之所以深感绝望，也同样因为注意到军队之腐败已成不可遏止之现象了。[53]
眼看军事形势每况愈下，中共在东北的攻势又异常猛烈，国民党人这时已纷纷主张放弃东北，将在关外的精锐之师统统撤回关内。老国民党员萧萱这时给蒋介石的条陈云：“中政会开会结果，大多数委员赞成国军全部撤离东北，俾向全世界暴露苏联与中共在东北密切提携之事实。”张继就在会上大谈：“现在真是江河日下，今日并非不信总裁，不过派往东北军队都是精华，这种精华消耗到不精华，将如何？我们不能尽恃命运。到北方不保，恐南方亦难保。到那时又将如何？莫非真如总裁常说，我们要做白俄么？”[54]萧萱据此大胆提出：“假使国军必欲坚守东北，战事再扩大与延长，我之损失必巨。如于再多损失之后或后路切断，不能入关，或损失太巨，虽若干入关，而战斗力弱，敌若追蹑我军，而冀东鲁北共军又起，更恐关未易守，而平津亦且危殆，全局更难应付。”“即令东北大军能如预计，且战且却，退入关内，此后东守山海关以及海岸可登陆之处，又须北固热河一带之防，又须巩固平津，此三任务能应付裕如尚须努力。如再少此大军，诚恐又如昔时淞沪之壮烈牺牲后日寇平行进入南京也。”“我东北大军如能及早优势撤入关内，一可应付关外，二可守卫平津，三可吸引中共北方兵力，不易大举分途南犯。若失此一着，冀鲁豫北共军必更猖披，或再由津浦平汉两路发动攻势，吸住国军，突由晋南豫西，南犯湖北之鄂中鄂北，则在政府既为腹地，兼属后方，又少驻兵，危险之势，直不敢言。”[55]
蒋介石这时也很清楚国民党在军事上和政治上危机严重，为此，他不仅在每日祈祷时经常伤心痛哭[56]，而且在公开场合也承认：“自从去年七月开始剿匪以来，我们前方有若干师旅团部高级指挥干部为匪所袭击，指挥官且被匪俘，这不仅影响一部分的士气，而且使整个战局都受到顿挫。”[57]目前“时局逆转，人心动荡，军、政、经、社均濒危殆。奸党为遂行其推翻政府夺取政权之意图，其在前方则广泛展开武力斗争，攻城掠地，着着进逼，而在后方各大都市，则鼓动风潮，扰乱社会，更无所不用其极”。但是，事到如今，除非准备让出半壁江山给共产党，否则蒋又怎么可能把已经发动起来的战争机器停下来呢？不仅如此，他连移兵入关的意见也听不进去，坚持仍要“固守长春，保卫沈阳”，期待不久之后能够在东北翻盘。他更是坚持给部队打气，称：军事优势还在政府一边，只要“用斩钉截铁手段，拨乱反正”，“先肃清后方，安定社会”，即可再图军事上之进展。[58]
6月14日，白崇禧在军事经济专门委员会上提出：“过去我各战线皆优于共匪，今则仅山东一处优于共匪，而士气甚低。其致此之由，实因整编与取消杂牌部队致军队减少，仅能控制点与线（无控制面的力量），士气低落，人心怨上畏匪。为今之计，一、应明令讨伐，恢复战时体制；二、稳定第一线，与赶快建立第二线兵团;三、信任民众，建立地方武力，并举广西无共匪，全由地方有些武力；四、省主席要有全权，中央不要干涉其人事；五、应停止或延长选举期限；六、经济求自给自足。”[59]
蒋介石接受了白崇禧的提议。他很快决定实施总动员令，不仅用战时体制来巩固后方，稳定社会，明令讨伐共产党，而且希望能够以总动员的方式，把大多数国人团结起来。他随即一面借最高法院检察署之名，于6月25日公开通缉毛泽东，将毛泽东和共产党指为“窃据国土，称兵叛乱，祸国殃民，罪大恶极”的“乱匪”[60]；一面于7月4日借国民政府名义发布总动员令，以“集中意志，动员全国力量”，完成“戡乱”的目标。[61]
其后，国民党中央专门拟定《戡乱宣传纲领》。9月初，行政院颁布《后方共产党处置办法》，规定：“后方共产党员自愿脱离党籍并声明不再作活动或愿为政府效力者，除本办法另有规定外，其自由及权利与一般国民同受合法之保障”；“依本办法规定办理脱离共产党籍之人，应由当地政府及治安机关妥加监护，于满一年后经考察确无违法背叛情事者，其以前之行为得予免究”；凡共产党员或为共产党工作者，在本办法颁布后仍不能自首者，一律予以逮捕，然后移送有关审判机关，以妨害国家总动员令罪予以从重处罚。[62]10月21日，首都卫戍司令部、南京市政府发出布告：“凡潜伏本市之共产党徒，自应依法申请登记。”并限期至10月31日止为办理申请登记时间，“逾期不履行登记手续，一经查觉，立予逮捕法办”[63]。行政院这时还公布了一系列旨在约束罢工和学生会的条例。12月25日，更公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，规定凡破获中共地下党员案，均设专门法庭审判。而后因为总动员令作用不大，蒋介石更进一步规定所谓总体战和党政军一元化的办法，要求军事、政治、经济三位一体，以军事为主，绥靖区长官统一指挥、监督辖区内之一切，强化保甲制度，号召地方实行“自清自剿自卫自富”之“四自政策”，做到“人必归户，户必归甲，甲必归保，而不遗漏一人，不散失一分力量”，随时抽查户口，随时“痛剿”“共匪”。[64]