第一节清末“预备立宪”

清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年（1905）派遣五大臣出洋考察，到宣统三年（1911）爆发武昌起义为止，前后进行7年时间，大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中，主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。

第一阶段：光绪三十一年至三十四年（1905—1908）

1.预备立宪诏旨的颁布。光绪三十一年六月（1905年7月），清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣，“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”①。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从11月出发，经过半年多时间，走遍英、美、法、日、俄等国，光绪三十二年（1906）先后回国。他们向慈禧太后密陈，“欲防革命，舍立宪无他”，实行“宪政”，可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”；并且指出：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限”①。这个假立宪建议，颇为慈禧太后赏识，她立即召开御前会议讨论，众人一致认为这是一个巩固皇权、延缓统治的好办法，清廷决定“仿行宪政”。

七月十三日（9月1日），清廷正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。主要内容是：（1）“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，这是清廷立宪的原则；（2）由于目前规制未备，民智未开，先从改革官制入手，同时兴办各项有关事宜，作为预备立宪的基础；（3）待数年后预备立宪粗具规模，再定立宪实行期限。

2.立宪团体的成立。清廷预备立宪诏书颁布后，立宪派奔走相告，额手称庆。为了促进宪政，在海外的康有为把保皇会改为国民宪政会。光绪三十三年（1907），梁启超在日本东京成立“政闻社”，在宣言中提出四大政纲：（1）实行国会制度建设责任政府；（2）厘订法律巩固司法权之独立；（3）确立地方自治正中央地方之权限；（4）慎重外交保持对等权利。并宣称：“政闻社所指之方法，常以秩序的行动，为正当之要求，其对于皇室，绝无干犯尊严之心，其对于国家，绝无扰紊治安之举！”②表示决心同清廷合作推行宪政。不久，政闻社迁往上海。由于触怒了清朝统治集团，光绪三十四年（1908）被清廷下令查封。

与政闻社成立的同时，国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年（1906），①《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第1页。①载泽：《奏请宣布立宪密折》，《辛亥革命》第4册，上海人民出版社1957年版，第28—29页。②《政闻社宣言》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册，三联书店1963年版，第1060—1062、1064页。

江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后，汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”，谭延闿等在湖南成立“宪政公会”，丘逢甲等在广东成立“自治会”。他们认为，实行君主立宪，“可以安上全下，国犹可国”①；并且断言：“吾国自强、不自强之机，则断然取决于立宪”，“宪政必立，而吾国必强”，“宪政必不立，而吾国必亡”②。

立宪团体的成立，成为清末宪政运动的推动力量。3.《宪法大纲》的颁布。清廷预备立宪诏旨颁布后，开始进行筹备宪政。光绪三十二年（1906），派载泽等编纂官制；光绪三十三年（1907），改考察政治馆为宪政编查馆；后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政；派溥伦、孙家鼐等设资政院；下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中，首先从改革官制入手。在改革官制中，清朝统治者采取加强皇权，削弱各省督抚权力的方针，从而加深了统治阶级内部的矛盾，也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启超信中指出：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹，政界之难望，今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心之事也。”①上海《南方日报》发表文章抨击官制改革说：自从“法令既定，诏敕所颁，一仍专制政体之例，有其绝对之效力，窃恐日言预备，而立宪之基，终无由是；日言尔人以共守，而无确切之证明，则立宪专制之别，卒无由定”②。为了缓和统治阶级内部矛盾，平息立宪派的不满，消弭革命风暴，清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望，但又嫌步子太慢，于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为首的立宪派，一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书，请求清廷速开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏，敦促政府从速立宪。

这时，以孙中山为首的革命党人连续发动多次起义，各地人民反清斗争如火如荼，立宪派要求宪政声浪越来越高，加之清廷大员深恐民情激昂，酿成革命，也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞”的现实③，被迫宣布实行宪政计划，并让宪政编查馆加速厘订《宪法大纲》，声明在第九年（即1916年）将颁布宪法，于1917年召开国会，实施宪政。

光绪三十四年八月一日（1908年8月27日），清廷正式颁布《宪法大纲》，同时公布“逐年筹备事宜清单”④。大纲共计23条，分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为：（1）钦定颁行法律及发交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率陆海军及

①张孝若：《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下，中华书局1930年版，第58页。②《论立宪与外交之关系》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册，第576、577页。

①《梁任公先生年谱长编》，第214页。②《东方杂志》第3年临时增刊，《宪政初纲》，第8页。③《清朝续文献通考》卷394，《宪政》二。④筹备事宜清单共计92项。见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，第61—67页。

编定军制之权；（5）宣告戒严、发命令及使发命令之权；（6）爵赏及恩赦之权；（7）总揽司法之权；（8）宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；（9）遇有紧急之事，得发代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力。对臣民权利义务，名义上允许有言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由，实际上除当兵、纳税义务外，对权利都作了种种限制，甚至规定皇帝有权随时颁布诏令，予以剥夺。

《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本，但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在编纂结构上“首列（君上）大权事项，以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义，虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷”①。所以，大纲自始至终贯穿着“君为臣纲”、“皇权至高无上”的中心内容，它与封建君主专制的体制没有什么不同，只是用成文宪法的形式加以确认，使之披上一件“合法”的外衣，以示立宪政治。

第二阶段：光绪三十四年至宣统三年八月（1908—1911年10月）

在《宪法大纲》颁布不久，光绪帝、慈禧太后先后死去，不满三岁的溥仪“入承大统”，光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国，为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后，重申继续进行预备立宪。

1.咨议局的成立。宣统帝继位后，依照9年预备清单，在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（1907），清廷就下诏筹设咨议局。光绪三十四年（1908），公布《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。宣统元年（1909），明令各省一律成立咨议局。于是各省纷纷筹办，到是年八月，除新疆外，各省先后宣告成立咨议局。

按照《咨议局章程》规定，咨议局是“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨的”机构。其职权为：（1）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加；（3）议决本省单行章程规则的增删和修改以及权利的存废；（4）选举资政院议员，申复资政院、督抚咨询事件；（5）公断和解本省自治会的争议事件；（6）收受自治会或人民陈请建议事件等①。从上述职权看来，咨议局似乎具备了地方议会的雏形，但在实际运作中，清廷从来没有把它当成议会。第一，清廷只把它视作各省议员指陈通省利弊的舆论机构。当时兼管咨议局筹办事务的首席军机大臣奕䜣指出：“咨议局仅代表一省之舆论，尚非国家议院之比”。“咨议局之设……性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之计，将来开设议院时，……其各省咨议局或改省议会或改为自治议会，……固不以今日之咨议局当之也”①。表明它是一个过渡性临时机构。第二，明确规定各省督抚对咨议局有控制权。按规定，咨议局对督抚仅有建议权而无监督权，因此所定的议案“采纳与否，凭诸督抚”，只有经过督抚同意，才能生效。如双方意见不一致，则督抚将全案“咨送资

①《大清法规大全·宪政部》4。①《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第670、676页。①奕劻：《遵旨议复考察宪政大臣于式枚奏请咨议局章程折》1909年9月，宪政编查馆印行单行本。

政院，以待决定”，而资政院议事均须请旨裁夺，其可否裁夺之权仍在君上。不仅如此，各省督抚还有监督咨议局选举及会议之权，如咨议局“议事有逾越权限，不受督抚劝告者”，督抚可令其停会；又如咨议局所议事件有“轻蔑朝廷情形”、“妨害国家治安者”，督抚得奏请解散②。咨议局对督抚的违法行为既不能提出质问，又不能进行弹劾，只能呈请资政院核办。所以，从督抚对咨议局权限来看，尤如长官控制部下，本省一切大政方针，任凭督抚说了算，咨议局不过空发一通议论而已。第三，对议员规定严格的选举条件。按规定各省议员人数，“以各该省学额总数百分之五为准”，但“宁、苏两处漕粮最重，而学额较少”，另分别给江宁增加9名，江苏增加23名。议员产生方法，采用复选法，对选举人和被选人资格加以严格限制。选举人除规定属本省籍男子年满25岁以上外，还须具备下列条件之一：（1）在本省办理学务及其他公益事务满三年以上并著有成绩；（2）在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上的学堂毕业并有文凭；（3）举贡生员以上的出身；（4）担任过七品以上文官、五品以上武官而未被参革；（5）在本省拥有5000元以上的营业资本或不动产。此外，非本省籍年满25岁以上的男子，必须在本省居住10年以上并拥有10000元以上的营业资本或不动产。被选举人除上述条件外，还须年满30岁以上的男子，属本省籍贯或寄居10年以上。从上述条件限制看，劳动人民的选举权和被选举权完全被剥夺，但对资产阶级有利，许多立宪派人士当选为议员，他们中的头面人物大都当上了议长。第四，在实际运作上，各地方督抚采取限制的态度，往往通过的议案提交督抚后，“如泥入海，消息杳然”①。江苏咨议局开会56天，议决议案46件，经两江总督和江苏巡抚审核，得到答复的仅是无关紧要的7件。对于弹劾督抚的奏章，清廷以处分官员乃朝廷大权，咨议局不得干预而加以拒绝。更有甚者，督抚根本不通过咨议局擅自行事。如宣统二年（1910），湖南发行公债，事前不交咨议局讨论，就直接奏请度支部发行，就是一个显著例子。

从上述几个方面，清楚地看出咨议局不具备地方议会的性质，它是清朝地方督抚控制下用以点缀所谓民主的舆论机构。虽然如此，它的成立，一面为资产阶级和一切要求改革的人们提供了一个讲坛，他们议论时政，揭露清廷的腐败无能，加速了宪政的步伐；另一面，客观上为提高人们的民主思想觉悟，促进革命运动的发展起了推进作用。

2.资政院的设立。资政院是清廷仿效西方议会模式而加以改头换面的全国性舆论机构，是

西方资产阶级代议制在中国最早的尝试。

光绪三十三年（1907），清廷颁布谕旨筹设资政院，并派溥伦、孙家鼐为正副总裁进行筹备。宣统二年九月（1910年10月）在北京正式成立，到宣统三年八月（1911年10月）武昌起义爆发后，前后召开两次常年会，通过《十九信条》，选出袁世凯为内阁总理大臣。

成立资政院的目的，在《资政院院章》总纲中写道：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”①。而在《院章》编纂大臣的奏折中说：“国民义务以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，②《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，第677、681页。①《各省咨议局议案纪略》，《东方杂志》第6年第13号。①《资政院院章》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立案档案史料》下册，第630页。

则抗粮闹捐之风，何自而绝？”可见，成立资政院的真实目的并不在于“预立上下议院基础”，而在于扩大财政收入，弥补亏空，疏通上下舆论，制止抗粮抗捐风潮，维持封建统治秩序。在院的组成上，除议员外，设正副总裁、秘书长、秘书官，内置秘书厅，厅下设机要、议事、速记、庶务四科及附设图书馆。但《院章》规定，总裁“以王大臣著有勋劳通达治体者”，副总裁“以三品以上大员著有才望学识者”，由皇帝特旨简充；秘书长由正副总裁“遴保相当人员，请旨简放”；秘书官由正副总裁“遴员奏补”，分管各科事务。在议员产生上，《院章》规定，分为“钦选”和“民选”两种，各100名。“钦选”100名中，宗室王公世爵为16名，满汉世爵为12名，外藩王公世爵为14名，宗室觉罗为6名，各部院衙门官为32名，硕学通儒为10名，纳税多额者为10名。“民选”10O名中，由各省咨议局议员中按10∶1比例互选产生，经督抚核准后，方能有效。在职权上，《院章》规定，主要讨论奉旨特交事件，国家岁出岁入预算事件，税法及公债事件，新定法律及嗣后修改（宪法不在此限）事件，人民陈请（但必须瓞具说帖，并取具同乡议员保结）事件。在行政关系上，行政部门不对资政院负责，资政院对行政长官的质问须经正副总裁同意才能行使。行政部门若有侵夺资政院权限或违背法律，资政院亦无直接纠弹或更有效的加以阻止，只能请旨裁夺。在立法上，资政院无权制定或修改宪法等。

从上述规定看，资政院还不是正式的议院，只是作为议院成立前的雏形。这个雏形名义上是清廷的“舆论”、“民意”机构，实际上是皇族统治者玩弄立宪的装饰品。但它的成立，毕竟扩大了立宪派和要求实施宪政的人们的活动地盘。

3.国会请愿活动。各省立宪派在清廷预备立宪期间先后多次发动速开国会请愿活动，以促成宪政的实现。随着各省咨议局的成立，他们利用咨议局这个合法机构的名义，首先由江苏咨议局议长张謇带头联合13省咨议局议员组成“国会请愿联合会”，又同各省政团、商会、海外华侨代表组织“国会请愿代表团”，于宣统元年十二月、二年五月（1910年1月、6月）两次向清廷请愿，并以孙洪伊为代表向都察院递交请愿书，要求“速开国会，组织责任内阁”，“颁布议院法及选举法，以期一年内召集国会”①。清廷以“财政困难，灾情遍地”为由加以拒绝。宣统二年九月（1910年10月），资政院在京开幕。他们又上书资政院，提议设立责任内阁，召开国会，同时呼吁各省当政大员给予支持。为了壮大声势，又在许多城市发起请愿运动。各省督抚鉴于实权逐渐削弱，且召开国会呼声愈来愈高，由云贵总督李经羲串通程德全、锡良等人，取得18省督抚的同意，也联电清廷，主张召开国会，速组责任内阁。资政院在立宪党人的活动和哀求下，先后通过“请开国会案”和“陈请速开国会具奏案”，请求清廷在宣统三年（1911）召开国会。清廷慑于各地请愿和资政院以及地方督抚的压力，被迫于十月三日（11月14日）宣布将预备立宪期限缩短为五年，并声称：“此次缩定期限，系采取各督抚等奏草，又由王室大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协折衷所当。缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限，一经宣布，乃不能再议更。”同时下令：“现经降旨以宣统五年（1913）为开设议院之期，所有各省代表人等，著民政部

①《东方杂志》第7年第1号《文件一》，第15—17页。

及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次弟施行”①。企图以此来缓和内外矛盾，维持封建统治秩序。

对清廷宣布缩短预备期限，立宪派以为立宪有了指望，纷纷返回本省，但湖北的汤化龙、湖南的谭延闿、四川的蒲殿俊等却坚持即开国会的主张，并试图在京再次进行请愿。东三省也有许多代表到达北京。清廷命令将东三省代表押解回原籍，又将试图再次请愿的天津学界请愿同志会会长温世霖“发戍新疆，交地方官严加管束”。至此，国会请愿活动消沉下去。

4.《重大信条十九条》的颁布。清廷发布缩短预备立宪期限谕旨后，宣统三年四月（1911年5月）首先公布《新内阁官制》。按照新官制组成的内阁，是以皇族为主导地位的内阁，人们称之为“皇族内阁”。

“皇族内阁”的成立，表明清廷无意实行君主立宪政治，从而暴露了皇族集权的用心，引起立宪派的强烈不满。但他们还没有绝望，又以各省咨议局联合会名义上书力争，说：“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，请另简大员，组织内阁”①。但得到回答是：“黜陟百司，系皇上大权，议员不得妄加干涉。”②立宪派纷纷感到失望，一部分人开始转向革命阵营。

辛亥革命爆发，以摄政王载沣为首的清朝统治集团慌了手脚，赶忙下“罪己诏”，取消现行内阁章程，改组内阁，颁布《重大信条十九条》（简称《十九信条》）。

《十九信条》按其内容来说，比《宪法大纲》有很大变化。（1）对皇帝权力作了较大的限制。其中虽仍称“大清帝国皇统万世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”，但对实际权力作了种种限制，如规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，而宪法则由资政院制定；“皇帝继承顺序，于宪法规定之”；“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”；“皇室经费之制定及增减，由国会议决”；“皇室大典不得与宪法相抵触”等。从而限制了皇帝的立法权和行政权，使皇帝权力较《宪法大纲》大为缩小。（2）大大提高了未来国会的权力。《十九信条》规定立法权属于国会，“宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之”；“宪法改正提案权属于国会”。同时规定国会有监督行政权，“官制官规以法律定之”，“总理大臣由国会公举，皇帝任命”，如果“总理大臣受国会弹劾时，非解散国会，即内阁辞职”。国会有权决定国家预决算和皇室经费制定及增减，并规定国会对国家军事和外交活动有参与权；对陆海军调动“须依国会议决之特别条件，此外不得调遣”；对国际条约“非经国会议决，不得缔结”，“但宣战、媾和，不在国会期中者，由国会追认”①。根据这些规定，国会权力大为扩大，皇帝权力大为缩小。《十九信条》与《宪法大纲》相比，两者之间有较大的差异。第一，两者所处情况不同。《宪法大纲》草于君权未衰、民权未张之日，而《十九信条》成于革命兴起、民气横溢之秋。前者充分体现君主至上，后者贬抑君权，伸张民权。第二，两者实行的政体不同。《宪法大纲》采取日本式的二元君主立宪模式，君主在立法和行政上拥有极大的权力，而《十九信条》则采取

①《宣统政纪》卷45。①《咨议局联合会第二次呈请代奏皇族不宜总理内阁折》，《时报》宣统三年六月初三日。②《宣统政纪》卷36。①《重大信条十九条》，《清朝续文献通考》卷400，《宪政》八。

英国式的虚君共和制，实行议会政治，责任内阁。第三，两者所起作用不同。《宪法大纲》仅作为将来制宪的原则，其本身并无法律效力，制定时也未经过一定的法律程序，而《十九信条》则不然，它是在国会未开前，由代行国会职权的资政院经过一定程序制定，然后由皇帝公布，具有一种法律效力，可以说具有临时宪法的性质。但在人民权利上，《十九信条》与《宪法大纲》一样只字未提，这就清楚地反映出两者在本质上是一样的。

《十九信条》的颁布，是清末阶级斗争激化的产物。它充分证明“革命无疑是天下最权威的东西”②，能够夺得和平请愿所得不到的东西，能够迫使敌人作出让步。清廷正是慑于武昌起义后迅速汇合的革命洪流，不得不抛出《十九信条》，以求免于灭顶之灾。

《十九信条》颁布后，资政院规定代行国会权力，选出袁世凯为内阁总理大臣，组成新内阁代替“皇族内阁”，企图以此来挽救清朝的命运。然而，革命的洪流势不可挡，1912年2月12日，清帝被迫宣布退位。中国二千多年的封建专制制度也随之告终。

②《论权威》，《马克思恩格斯全集》第18卷，第344页。

第十二章宪政第二节民国初年的宪政