第二节民国初年的宪政

武昌起义与《鄂州约法》的颁布

武昌起义胜利后，迫切需要组织新政权来领导革命斗争。八月二十日（10月11日），起义的第二天，缺乏政治经验的革命党人邀请湖北咨议局议员和地方绅商举行会议，决定成立军政府，推举军政府都督。会上，领导起义的“各军领袖，佥以资望浅，谦让未遑”①，咨议局议员刘赓藻趁机提出：“统领黎元洪现在城内，若合适，当寻觅之。”结果，推出与革命无关的原湖北新军协统黎元洪为都督、咨议局议长汤化龙为民政部长。

湖北军政府成立后，宣布改国号为中华民国，改年号为黄帝纪元4609年，发布《告全国父老书》，号召推翻清朝统治。八月二十六日（10月17日），公布由汤化龙起草的《中华民国军政府条例》。条例共六章二十条，基本内容为：（1）军政府下设军令、军务、参谋、政事四部，直接“受都督之指挥命令”；（2）军政府发布命令，任免文武官员，“均属都督大权”；（3）一切军政要务，“由都督召集临时参议会或顾问会议决施行”；（4）都督兼总司令，握有绝对军事指挥权；（5）将政务部权限扩大，改为政事部，下设外交、内务、司法、交通、文书、财政、编制等七局。

按照这个条例规定，完全把革命党人和发动起义人员排挤出政权以外，因而遭到革命党人的强烈反对。九月初四日（10月25日），军政府不得不再次开会，重新《改订暂行条例》，增加军事参议会来限制都督的权力，设立稽查员稽查各部门，取消政事部，改原来的各局为部，直辖都督。这样，汤化龙得到一个没有实权的闲职，从而加强了革命党人的力量，初步改变了旧官僚、立宪派把持政权的局面。

湖北军政府成立不久，同盟会领导人宋教仁从上海到达武昌。居正、孙武、刘公等人立即同宋教仁商议制定约法，作为中华民国中央政府成立前的临时根本办法。于是，由宋教仁连夜起草，经过讨论后，由军政府颁布，取名《鄂州约法》。

《鄂州约法》分总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则七章六十条①。它以资产阶级民主、自由、平等思想和三权分立学说为指导原则，描绘了一幅以总统制为蓝本的资产阶级共和国方案。其主要内容为：（1）规定政权体制由都督及任命的政务委员会、议会（约法施行三个月建立）、法司三者构成，即采取行政、立法、司法三权分立的原则。（2）规定都督由人民公举，任期三年，连选连任，一次为限。其职权包括：总揽政务，制定并公布法律（在议会未开以前），对外宣战、讲和，统治水陆军，依法任命官员，宣布戒严、大赦、特赦、减刑及复权，并对议会负责。但发布命令、条例，须经国务员副署，方能生效。（3）规定议会由人民选举议员组成。其主要职责为：制定法律，议定条约，审理预决算，向政务委员提出条件、质询和弹劾等权力。（4）规定人民享有言论、集会、结社、信教、通讯、迁徙等自由，以及选举都督、议员、任官、考试、选举与被选举、保有财产、著作等权利，同时还有纳税、当兵的义务。

①张难先：《湖北革命知之录》，第266页。①见杨玉如编：《辛亥革命先著记》，科学出版社1957年版，第232—236页。

《鄂州约法》是中国资产阶级拟定的第一部带有宪法性质的法律，是我国法制史上第一次公开承认人民权利的文件，它以基本法的形式从根本上否定了清朝封建君主专制制度和立宪派主张的君主立宪制度，确定了资产阶级的民主共和制度。虽然这部约法在当时急剧变化形势下未能实施，但它的制定充分表明，资产阶级革命派要在中国建立资产阶级民主政治的强烈愿望。

“各省都督代表联合会”的召开与《临时政府组织大纲》的制订

武昌起义和湖北军政府的成立，推动了全国革命形势迅速发展，湖南、陕西、山西、云南、贵州、江苏、浙江、安徽、山东、四川等省先后宣布独立，并相继成立军政府（或都督府），清皇朝开始全面崩溃。形势的发展，迫切需要建立一个统一的中央政府作为领导全国革命斗争的中心。建立全国性政权的活动，分别在武汉和上海两地进行。

11月9日，黎元洪以首义都督的名义致电各省，请派代表赴鄂共商组织临时中央政府。11日，同盟会中部总会所在地上海也以苏督程德全、浙督汤寿潜、沪督陈其美的名义通电各省，提出由“各省旧咨议局”和“各省现时都督府”各派代表一人到沪讨论筹组临时中央政府。15日，上海、江苏、浙江、福建等省代表在上海举行第一次会议，为“各省都督代表联合会”。由于武汉方面坚持代表会应在武汉召开，上海方面只好决定代表联合会迁往武昌开会。11月30日，11省共23位代表在汉口英租界举行第一次会议，推谭人凤为议长，决定先行起草《临时政府组织大纲》，选举雷奋、马君武、王正廷为起草员。会议开到12月4日，传来了江浙联军在12月2日攻克南京，于是代表会决定以南京为中央临时政府所在地，各省代表即日动身去南京继续开会。

《临时政府组织大纲》是宣统三年十月十二日（1911年12月2日）起草，十三日各省都督代表联合会在武汉通过，1912年1月2日在南京重订。这是辛亥革命后颁布的成立中央政府的第一部法规。

《临时政府组织大纲》共二十一条，它的基本精神是以国家共和体制为基调，采取总统制为政权制度原则，以参议院为立法机构。在参议院未成立前由各省都督代表联合会代行职权，并选举临时大总统。但其具体内容缺乏民主精神，主要表现在：（1）对于普通国民的权利与义务，《大纲》未作任何规定；（2）对立法机关参议院的组成，《大纲》规定议员不是由人民选举产生，而是由各省都督派遣。

上述规定，显然存在很大的缺陷。造成缺陷的主要原因是：（1）由于当时处在战争环境，迫切需要成立临时中央政府以作号召，很难做到让人民自由选举；（2）当时把重点放在改变国体，推翻封建专制，建立民主共和之上，加之代表会的代表虽以革命派为主，毕竟鱼龙混杂，很少考虑到人民的权利与义务。因此，它很不完备，故名《组织大纲》，而且还是“临时”的。所以，它是一部权宜性的重要临时法规，未称作宪法。

临时参议院的成立和《中华民国临时约法》的公布

1911年11月25日，远在海外的孙中山回到上海。12月29日，孙中山被迁往南京继续开会的各省都督代表联合会选为临时大总统。1912年1月1

日，孙中山从上海到南京就职，宣告中华民国正式成立，改纪年为民国元年。根据《修订大纲》的规定，3日，增补黎元洪为副总统，组成临时政府。南京临时政府的成立，标志着资产阶级民主共和制度的诞生，封建帝制的终结。正如孙中山所说：这是“我国有史以来所未有之变局，吾民破天荒之创举也”①。

南京临时政府成立后，按照《组织大纲》规定，1月3日通电各省都督府派人来南京组织临时参议院，代替各省都督代表联合会。到28日开第一次会议时，实际到达的计有江西、湖北、湖南、福建、安徽、江苏、浙江、四川、广东、云南各3人，山西、广西、贵州、山东、河南各2人，陕西、奉天、直隶各1人，共计43人②。其中同盟会33人，立宪派8人，其他2人。会议选举林森、王正廷为正副议长，李肇甫为全院委员会委员长，宣告临时参议院正式成立。临时参议院的职权，主要有议决暂行法律，临时政府预决算、税法、币制、公债发行，临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件，检查临时政府出纳，对临时大总统行使宣战、媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节等同意权。同时还有对行政的监督权，但对总统的弹劾无明文规定。在行使上述权力需要进行投票时，各省3人中只有一票表决权。

临时参议院成立后，在宪政建设方面，除先后批准和公布诸如《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《各部官制通则》、《南京府官制》外，最重要的就是着手制定“约法”。

在临时参议院成立时，南北和议正在进行之中，眼看革命政权将落入袁世凯手中，制定“约法”就是为了防范袁世凯的专权野心，使刚刚建立的民主共和制度不致遭到破坏，确保中国走上民主宪政的轨道。但是，《临时政府组织大纲》仅仅是政府组织法，不能完全约束袁世凯。孙中山希望制定一部约法束缚袁世凯的手脚。他说：“北方将士以袁世凯为首领，与予议和，夫北方将士与革命相拒之汉阳，明明为反对民国者，今虽服从民国，安能保其心之无他？故予奉临时约法而使服从。盖以服从临时约法为服从民国之证据，予忧虑其不足信，故心令袁世凯宣誓遵守约法，矢忠不二，然后许其和议。故临时约法者，南北统一之条件，而民国所由构成也！”①在孙中山主持下，临时参议院召开会议讨论约法问题。会议决定组织编辑委员会进行起草，由法制局局长宋教仁主持。约法草稿经过33天的讨论，作了两次修改，到3月8日提交临时参议院审议通过。11日，孙中山以临时大总统名义公布，定名为《中华民国临时约法》。

《中华民国临时约法》分为总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则7章56条。它的指导思想是孙中山的民权学说。其主要内容：第一，以“国民革命”的手段推翻作为“恶劣政府之根本”的清朝封建君主专制制度，代之以“自由、平等、博爱”的资产阶级民主共和制度。规定了国家的性质，确认辛亥革命的积极成果。第二，肯定了资产阶级民主共和国的政治体制和三权分立的组织原则。规定国家政权由参议院、临时大总统、副总统、国务员和法院组成。第三，采取了资产阶级宪法中的民主自

①《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第399页。②《临时政府成立记》，《东方杂志》1912年第11号。①孙中山：《中国之革命》，《中山丛书》1927年版，第31页。

由原则，确认了私有财产得到保护。规定“人民有保有财产及营业之自由”。第四，在国家体制上，采取内阁制。规定大总统颁布命令需要由国务总理副署，才能生效。第五，约法修改须经议员三分之二以上或总统提议经由议员五分之四以上出席，出席人数四分之三的决议，方能增改①。

《中华民国临时约法》的颁布，在中国历史上是一件有意义的创举。从上述内容看，它是一部具有资产阶级共和国宪法性质的文献，是近代中国宪政运动的重要成果，是孙中山共和国方案和民权思想在法律上的体现。尽管这部约法“是不完全的，有缺点，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性”②，在中国宪政史上占有重要地位。

①《中华民国临时约法》，陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1933年版，附录。②毛泽东：《关于中华民国共和国宪法草案》，《毛泽东著作选读》，人民出版社1986年版，第708页。