第二节官僚资本的形成及发展

1927年蒋介石在南京建立国民政府，官僚资本的发展进入一个新的阶

段。

南京国民政府在它建立初期，由于连年用兵，财政支出不断增加，财政

赤字也一年比一年增多。其财政支出情况如下表：

1928年7月1日至1937年6月30日财政收支情况①

财政年度

(6月30日止)

收入

192919301931193219331934193519361937

333438498553559622745817870

金额

41353971468364576994110731167

注：军费支出内不包括秘密军费。

支出内军费支出金额

内军费占总支出％

210245312304321373368390521

50.845.543.744.549.848.539.136.344.6

单位：百万元赤字

金额

8010121713086147196256297

赤字占总支出％

19.418.730.319.013.319.l20.823.925.4

为使经济形势好转，国民政府实行赤字财政政策，大量发行公债。从1927—1931年共发行了10.58亿元国内债券①，这个数字大大超过以前历届政府发行的总数。由于公债一般以票面额的5—7折推销，而还本付息是按票面十足计算，这给承购公债的银行和个人带来了惊人的暴利。尤其是政府控制的银行获利最大。它们一方面以政府名义按面值的5—7折抛售，一面又以银行或个人名义购进，享受十足本息，于是一转眼就攫取了大量资本。这为官僚资本发展提供了有利条件。

为增加中央财政收入，削弱地方军阀的经济独立性，南京国民政府从

1927年开始采取措施以增加收入、稳定财政、巩固统治。

1928年6月，国民政府在上海举行全国经济会议，7月又召开第一次全国财政会议，中心议题是讨论裁兵、裁厘和统一财政。1934年5月又举行第

①许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》第3卷，第60—61页。①千家驹：《旧中国公债史料》“代序”，财政经济出版社1955年版，第26页。

二次全国财政会议，主要目的是整理田赋、改进税务、废除苛捐与编制地方预算。通过一系列会议，制订了财政改革的具体措施：

首先是统一财政。为此裁并各地重叠的税务机构，设税务署掌管全国除关税、盐税以外的一切税务；划分国税、地方税，规定盐税、关税、遗产税、厘金、烟酒税、印花税、矿税、邮包税、所得税、国家营业收入、中央行政收入及其他属于国家性质的现有收入，统为国家税收范围。这可防止地方财政割据局面的出现，保证了国家财政收入。裁撤地方军阀的重要财源——厘金，设置统税，使商品纳一次税后即可通行全国。

其次，关税自立。经过谈判，到1928年底，美、德、挪、比、意、丹、葡、荷、英、法、西等国相继与国民政府签订新关税条约（中日关税协定则拖到1930年5月才签订），承认中国关税自主权，将协定税则改为国定税则，将值百抽五税率改为差等税率，税率由5％至80％共14级。

第三，整理盐税。将盐务稽核所纳入财政部，公布盐法，统一盐税，将

各省附税归中央统一核收，并提高产盐区税率等。

这一时期，国民政府通过全面整顿税务、改革税收、统一征收机关，使

税收连年递增，成为官僚资本积累的重要途径。

国民政府要想实现全国政治上的统一，必然要恢复对全国经济的控制，而银行是现代经济活动的中心，是资本主义国民经济体系的神经中枢。因此独占金融事业就成为国民政府要统制全国经济而走的第一步。

1928年10月25日，国民政府制定中央银行条例，规定“中央银行为特殊国家银行，在国内为最高之金融机关，由国家集资经营之”。1928年11月1日，中央银行成立，总行设在上海，当时资本额定为2000万元，由政府以金融公债的形式一次拨足。财政部长宋子文兼任银行总裁。

中央银行的业务范围除发行货币、经理国库外，政府还授予：（1）经收存款；（2）收管各银行法定准备金；（3）办理票据交换及各银行间之划拨结算；（4）国民政府发行或保证之国库券及公债息票之重贴现；（5）买卖国外支付之汇票；（6）买卖国外殷实银行之即期汇票支票；（7）买卖国民政府发行或保证之公债库券；（8）买卖生金银及外国货币；（9）办理国外汇兑及发行本票；（10）以生金银为抵押之放款；（11）以国民政府发行或保证之公债库券为抵押之放款；（12）政府委办之信托业务。

由于政府的支持，中央银行凭借其特殊地位，积累了大量财富，从1928—1936年的八年间，资本总额从4747万元增至123100余万元，增长了25倍多，从而奠定了它垄断全国金融事业的基础。中央银行八年间资产总额增长情况如下表：

中央银行资产总额①（1928—1937）

①见［美］阿瑟·恩·杨格：《1927—1937年中国财政经济情况》附录19，中国社会科学出版社1981年

年度

1928

1929

1930

1931

（以12月30日为终结）

单位：万元1932

资产总额

年度

47001933

87001934

124001935

145001936

249001937

（以12月30日为终结）

（6月30日止）

资产总额

36400

47800

93200

123100

147700

中央银行成立之初，虽有政府力量为依托，但在当时无论财力和声誉都不能与中国银行和交通银行相比。尤其中国银行，它的实力和基础远比中央银行雄厚，以发行钞票为例（这是当时银行实力的重要表现），1928年底中国银行发行总额为17200万元，交通银行为6800万元，而中央银行仅为1200万元。因此，政府必须控制这两家银行，方能增强自己的金融实力。

1928年10月26日，国民政府公布中国银行条例，确定中国银行经国民政府特许为国际汇兑银行，依照股份有限公司条例组织之。规定其资本为2500万元，中国银行的官股除原有的5万元外增加495万元，达500万元，以公债拨充。同时总管理处从北京迁到上海。其业务限制在：代理政府发行海外公债及经理还本付息事宜；经理政府存在国外之各项公款并收付事宜；发展及扶助海外贸易事宜；代理一部分之国库事宜。

与此同时，政府对交通银行也进行改组。特许交通银行为一家“发展全国实业之银行”，资本总额为1000万元，加入官股200万元（实际只缴了100万元），总管理处迁到上海。业务限于：代理公共实业机关发行债票，及经理还本付息事宜；代理交通事业之公款收入事项；办理其他奖励及发展实业计划；代理一部分之国库事宜，并得发行兑换券。

这样，国民政府用几张自己印发的金融公债，以赋予两行特许身份，就取得了两行各20％的官股，轻易地把两行从原国家银行的地位降为一般专业银行。政府通过增加官股还加强了它在董事会的作用。

尽管南京国民政府加强了对两行控制，但两行仍保有私股的实际控制权，业务上一如商业银行，可以自由经营。因两行实力雄厚，其业务仍有很大发展，其存款数额如下表所示：

1927—1936年银行存款数额①

单位：万元

版。

①引自［美］阿瑟·恩·杨格：《1927—1937年中国财政经济情况》附录18。

1927中央银行—中国银行13100交通银行11600农民银行—

192815002750015000

—

192940003100015900

—

193066003800017300

—

193190004620018700

—

1932154004760021200

—

1935

1934

19361933227002490029600714005490054700809001064002410028700387005390015500800

1600

5300

由于世界经济危机的影响，加上连年战争，到1934年，中国农村经济萧条，工厂资金短缺，金融市场紧缩，信贷困难。面临财政危机，国民政府能直接控制的银行资产有限，中央银行和农民银行的资产加起来也只占全国银行资产的11.7％。而1934年底中国银行和交通银行的资产却占中国全部银行资产的2/3，相当于中央银行的3倍。拥有庞大资产的两行，对国民政府的做字财政政策并不满意，购买政府公债也不积极，这是国民政府所不愿看到的。

为迫使银行业对政府公债的支持，1934年7月4日，国民政府颁布《储蓄银行法》，要求银行至少应有储蓄存款总额的四分之一，相当政府公债库券，及其他担保物交存中央银行保管库为偿还储蓄存款的担保。8月，又命令各行开列2000元以上存款存户名单。政府的做法遭到银行业的反对。

随着经济衰落，美国实施购银政策，使中国白银大量外流，引起国内各银行库存现金急剧减少，工商业资金周转困难，停工歇业倒闭之风愈演愈烈。据统计，1935年上海各类商业已倒闭521家，钱庄倒闭百家以上，倒闭和停业的银行也有20家。为摆脱困境，上海工商界急切要求政府给予1亿元至1.5亿元（用企业财产或商品作抵押）的紧急贷款，并要求中央、中国、交通三大银行发放500万元应急贷款。

财政部长孔祥熙利用工商界的要求，乃以“巩固金融，救济工商”为名，借口增加中央、中国、交通三行股本，乘机扩大政府在中国、交通两行中的官股。1935年3月20日，孔祥熙在中央政治委员会会议上提出：“由于金融市场银根奇紧，以致市面不安，政府和商界都曾希望三家政府银行能扩大信用，以资调剂。但三行资本有限，对于救济市面，难于尽力，所以必须增加三行的股本，增加其实力。”并建议发行1亿元的“24年金融公债”（以关税作担保），增加三行准备。

3月23日，孔祥熙突然宣布政府必须接管中国银行和交通银行，两行都须增资而由政府控制半数以上股份。于是中央银行增加资本为1亿元，成为全国各银行之首。中国银行增资到4000万，官股由500万增为2000万元（新增的1500万元以公债拨充），这就使官股比例由原20％上升到50％（原孔拟增到60％，因遭反对未成）。同时交通银行也增资到2000万元，官股占到60％。随着官股增加，参加两行董事会的官股代表也从原各三名增到各九名。宋子文当上了中国银行董事长。这样国民政府就把中国、交通两行完全

控制在自己手中。这正如蒋介石所说：“三行（包括中央银行）之增加官股，即统制金融之实施。”①宋子文在4月9日的记者招待会上也承认：“政府最近在中国银行和交通银行增加官股的目的在于使这两个银行和中央银行在政策上相协调。”②

1935年6月4日，国民政府公布《中国农民银行条例》，将1933年成立的豫鄂皖赣四省农民银行改组为中国农民银行，资本额为1000万元，蒋介石自任董事长，有发行兑换券及农业债券的特权。

中央、中国、交通、农民四大银行是国民政府国家资本的核心，也是当时全国金融组织的中心。1936年，四行实收资本占全国164家银行总和的42％，资产总额占全国的59％，各项存款占全国的59％，钞票发行额占全国的78％，纯益占全国的44％。总起来说，四行实力约占全国银行的一半以上。①

除四行外，国民政府还特设了两个金融机构。1930年3月，将中华储蓄汇业局改组为邮政储金汇业局，规定凡中央、中国、交通三银行未设有分支行的地方，一切政府款项均由邮政储金汇业局转饬当地邮局代理办理。1935年10月，中央银行拨款1000万元设立中央信托局，主要从事经理国营事业或公用事业债券股票的募集和发行，办理各种保险业务，经营军火进口，垄断对外贸易等。这两局同四行一起成为国民政府进行金融垄断的中心。

国民政府还凭借其金融优势，运用各种手段向私营银行渗透。如用加入股金办法控制了中国国货银行和新华信托银行；以救济名义将四明商业储蓄银行、中国通商银行、中国实业银行置于政府控制之下；利用个人关系收买改组停业了的广东银行；还利用人事改组实现了对金城、盐业、中南、大陆、上海、浙江实业和浙江兴业等银行的间接控制。同时以救济为名设立“钱庄监理委员会”，对钱庄进行管理监督。这样到抗日战争爆发前，国家行、局，省、市地方政府经营的银行和政府控制的银行的资产总值共约54亿元，约占全部银行业资产总值的74％。其他私营银行约120家，仅占全部银行业资产总值的26％②。应该说，国民政府此时已基本上完成了对全国金融机构的控制。情况如下表：

国民政府直接控制的金融机构

①石毓符：《中国货币金融史略》，天津人民出版社1984年版，第289页。②［美］帕克斯·M·小科布尔：《江浙财阀与国民政府（1927—1937年）》，第130页。①许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》第三卷，第76页②许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》第三卷，第84页。

国民政府垄断金融的另一个主要方面是改革币制。由于历史的原因，国民政府成立时货币流通极其混乱，除银两、银元、铜币外，还有中外银行、钱庄发行的形形色色的纸币。为此，1928年召开的全国经济会议和全国财政会议均决议“废两改元”，以统一币制。1933年3月，在上海进行试点工作。4月5日和6日，财政部发出布告和训令，规定从4月6日起一律实行废两，所有公私款项之收付，与订立契约票据及一切交易，须一律改用银币。还规定以规元7钱1分5厘折合银币1元。

废两改元以后，银本位制虽正式确定，但国民政府仍无力使辅币和铜元的铸造、纸币的发行和流通取得统一。全国除中央、中国、交通、农民四行外，还有30家银行和银行机构发行钞票（总额达3亿元）。而1934年5月美国实行购买白银法案，又使国际银价大涨，中国存银大量外流，造成中国通货紧缩。为此，国民政府决定废止银本位，实行纸币制，实行法币改革。1935年11月3日，《国民政府财政部改革币制布告》宣布：“自本年11月4日起，以中央、中国、交通三银行所发行之钞票定为法币。所有完粮纳税，及一切公私款项之收付，概以法币为限，不得行使现金。”布告规定其他发行银行原有流通市面的钞票，逐渐以中央钞票换回，凡手中持有的银币或生

银应到指定银行兑换。法币政策的实施，使国民政府统一了全国货币，并垄断了纸币发行权，聚敛了民族资本银钱业的白银存底，削弱了地方军阀的经济实力，完成了对全国金融业的垄断，使国家垄断资本得以形成。

国民政府在完成其对金融垄断的同时，对其他经济领域也实施统制。早在1928年，国民政府就提出，国营事业“乃政府今后努力建设之主要目标，方将确定步骤，以求实行”①。1931年5月，国民党第三届中央执行委员会第一次临时全体会议通过《实业建设程序案》，宣布“除集中国家资本国民经济而外，犹须于确实有利条件之下，借助外资，以从事建设”①。同年11月国民党第四次全国代表大会强调，“一切国民经济事业，均须在本党民生主义节制资本原则之下，以法律为之保障”②。明确表示国民党要把全国经济置于它的控制之下。为此在建设委员会之外又成立了一个全国经济委员会筹备处。

1933年10月，全国经济委员会扩大组织，统制一切国营企业及管理全国经济建设。具体是负责关于国家经济建设或发展计划的设计、审定、监督、实施以及核定经费。由于委员会是由内政、财政、铁道、交通、实业、教育各部部长及有关经济建设的各中央机关负责人组成，因此它成了国民政府控制全国经济的最高行政机构。全国经济委员会成立伊始就发布《统制棉业告国人书》，决定设立棉业统制委员会，对棉业实施统制，“其目的固在集中权力，统筹兼顾，自今以往，对于棉业应有设施，凡国家权责所及，由该委员会制成方案，当予实践履行”③。1934年，它又对蚕丝进行统制。

1935年4月，蒋介石发起所谓“国民经济建设运动”，要“尽人力，辟地利，均供求，畅流通，以谋国民经济之健康发展”④。如何来实现？就是将“一切人、财、物力，都要在中央政府整个国策与全盘计划之下，严密地统制起来”①。此后国民党通过一系列决议对国民经济实行全盘控制。

针对日本帝国主义侵略势力不断扩张，国民政府为把经济建设和国防建设紧密结合起来，1935年4月1日将国防设计委员会改名为资源委员会，直隶军事委员会。资源委员会的职责是关于资源（包括人的资源和物的资源）的调查研究、资源的开发和资源的动员。目的是加速中国重工业建设。在工作中，资源委员会还规定了以下几项原则：“甲、为国防所必需，应该由国家特别经营的事业，由国家经营。乙、在国防上或经济上有统筹之必要的事业，由国家经营。丙、特种产品在国际上近乎独占，可以左右国际市场的事

①《经济问题资料汇编》第1分册，台湾华文书局印行，第17页。①《经济问题资料汇编》第1分册，台湾华文书局印行，第390页。②《经济问题资料汇编》第2分册，台湾华文书局印行，第10页。③中国人民大学党史系编：《中国国民党历史教学参考资料》第2册，第583页。④张其昀主编：《先总统蒋公全集》第1册，台湾中国文化大学出版部1984年版，第1015、1006页。①张其昀主编：《先总统蒋公全集》第1册，台湾中国文化大学出版部1984年版，第1016页。

业，由国家经营。丁、规模宏大，需要特殊设备和大批人才，私人没有力量办，或虽有力量办而由于经济上无把握不愿意去办的事业，由国家经营。戊、精密制品为自给上所必需，技术甚感困难，人才甚感缺乏，目前无利可图的事业，由国家经营提倡。己、私人经营的事业，出品数量不够供应国内需要，为使供需适应，国家可同时经营。庚、私人愿意办而力有不及的事业，经国家审查后，酌量予以物质上的协助。辛、所有私人经营的事业，国家应该予以政治上和精神上的协助。”②

1936年资源委员会正式开始兴办工矿企业，垄断了钨、锑、锡的出口权。除资源委员会外，国民政府其他一些部会也办了一些企业，并取得了铁路、公路、航空和邮电等部门的垄断与独占地位（估计交通运输业资产为23500万元）。工矿企业主要还属民族资本。国民政府所办的工矿企业大部分是兵工厂、造船厂、飞机修理厂等，其资产估计20600万元，仅占全国工矿业总资产137600万元的15％左右。①

②钱昌照：《国民党政府资源委员会的始末》，载《文史资料选辑》第15辑。①吴承明：《中国资本主义与国内市场》，中国社会科学出版社1985年版，第130页。