第四节 城下之盟的外交

“人必自侮，而后人侮之。”民国初年，原是一个外交更新的好机会，然而其劈头记录在外交史上的，却是大借款和边疆交涉问题。

要讲民国初年的借款问题，必须回溯到清末。原来当清末，日、俄两国在东三省的势力太膨胀了。政府乃想引进各国的资本，以为抵制之计。于是革命这一年，有向英、美、德、法，订借改革币制和东三省兴业借款一千万镑之议，期限为二十五年。以东三省烟酒、生产、消费税及各省新课盐税为抵。革命军兴，其事就搁起了。革命军既起，外交团协议，由银行代表，组织委员会，监督关盐两税的收入，以为外债的担任。并决议，对于南北两军，都不借款。到唐绍仪到南京，组织新内阁时，才以将来大借款为条件，向四国银行团，借到垫款三百万元。北京政府成立后，又以善后的名义，向四国银行团续商六亿元的借款。此时四国银行团，觉得将日、俄两国除外，终竟不妥。于是向其劝诱加入，成为六国银行团。在伦敦开会。日、俄两国，要求借款不得用之满、蒙，四国不许。又改在巴黎开会。决议将此问题归外交解决。各国的意见，既大略一致，乃向中国提出条件。其时中国，因六国团的条件过于苛刻，有自向他银团借款之举。为外交团和银团所阻止。而美政府亦命令其国的银行退出。于是四国团变为五国。卒因需款孔亟，中国政府不得已而俯就银团的范围。于1913年（民国二年）4月间，以关盐余的全数为担保，向五国团借得善后借款二千五百万镑，期限为四十七年。于北京盐务署设稽核所，用洋员为会办。各产盐地方设分所，用洋员为协理。税款尽存银行，非总会办会同签字，不能提取。本利拖欠逾近情的日期，即将盐政并入海关办理。其用途，则于审计处设立稽核外债室，以资稽核。提起监督财政四个字来，阅者无不不寒而栗，然而这实在就是部分的监督财政了。

日、英、俄三国，对于东三省和蒙、新、西藏的侵略，其事是互相关联的。当前清末年，英、俄因西藏问题，互相猜忌。1904年，英人乘日俄战争，中、俄两国，都无暇顾及西藏，于是有派兵入藏之举。达赖出奔。英人和班禅立约：

（一）开江孜、噶大克为商埠。

（二）赔偿英国军费五十万镑。

（三）藏人非经英国许可，不得将土地租卖给外国人。

铁路、道路、电线、矿产，不得许给外国或外国人。一切入款、银钱、货物，不得抵押给外国或外国人。一切事情，都不受外国交涉，亦不许外国派官驻扎和驻兵。中国得报，大惊。再立交涉，到底于1906年，订立《英藏续约》。承认《英藏条约》为附约。声明英国不占西藏的土地，不干涉西藏的内政。中国亦不许他国占藏地，干藏政。并声明《附约》中所谓外国或外国人，中国不在其内。赔款由中国代为付清。英兵方始撤退。然而其前一年，日、英续盟，《条约》有日本承认英国在印度附近必要的处分一款，英人对西藏，就更觉肆无忌惮了。

《藏印条约》订结后的四年，便是1910年，日、俄订立《协约》。有人说：实在另有密约，俄人承认日本吞并韩国，而日人承认俄国在蒙、新方面的举动。果然，其明年，俄国向中国提出蒙、新方面强硬的要求。并声明：如不全部承认，就要自由行动。后来又提出最后通牒。中国无可如何，就只得覆牒承认了。然而条约未及订结。革命军兴未几，活佛竟在库伦宣布独立，并陷呼伦贝尔。亡清当这时候，固然无暇顾及蒙古。民国成立以后，亦未有何等适当的措置。于是俄人擅和蒙人立约：许代蒙古人保守自治制度。不许中国驻兵殖民。而别订《商务专条》，以为报酬。这《商务专条》所许与俄人的权利，真是广大得可惊。中国再三交涉。至1913年（民国二年）7月间，才和俄国议定草约。提出于国会。众议院通过，而参议院否决。直到国会停顿以后，才成立所谓《声明文件》。

（一）俄人承认中国在外蒙古的宗主权。

（二）而中国承认外蒙古的自治权。

（三）不派兵，不设官，不殖民。

另以《照会》声明：自治区域，以前清库伦大臣、乌里雅苏台将军、科布多大臣所辖之地为限。其随后商订事宜，则由三方面约定地点，派员接洽。于是1914年（民国三年）9月，中、俄、蒙三方会商于恰克图。至1915年（民国四年）6月，才订成《中俄蒙条约》。而呼伦贝尔，亦因俄人的要求，于是年11月，改为特别地域。

俄、蒙的交涉未平，而英、藏的风波又起。英兵入拉萨的明年，中国因驻藏帮办大臣凤全，被藏番杀害，任赵尔丰为边务大臣。命四川提督马维祺，出兵剿讨。遂将川边之地，改设县治。又以联豫为驻藏大臣。当达赖出奔时，清政府曾革其封号。1908年，达赖到北京，乃将其封号恢复，加意抚慰。乃达赖回到拉萨，遽向中国反抗。联豫电调钟颖，以一千五百人入藏。达赖又逃到印度。清朝就下诏把他废掉。这是1910年的事。革命消息传至西藏，西藏人遂将中国军队驱逐。达赖回到拉萨，宣布独立。并发兵陷巴塘、里塘，攻打箭炉。1912年（民国元年）7月间，四川都督尹昌衡，出兵征讨。云南亦出兵相助。把失地恢复。而英人又提出抗议。中国不得已，改剿为抚。并恢复达赖封号，以示羁縻，而派员和英、藏代表，共同会议。到1914年（民国三年）4月，在印度的西摩拉，议定草约。

（一）英国承认中国在西藏的宗主权，而中国承认外藏的自治权。

（二）不干涉其内政。不将其地改省。

（三）彼此不派官，不驻兵，不殖民。

而所谓内外藏，则将红蓝线画于所附的地图上。中国政府，不承认此项附图的界线，英国亦不肯改变，直争执到如今。

这是民国初年的蒙、藏交涉。至其后来，则因俄国的革命，颇替中国造成一个好机会。外蒙因失其援助，且受兵匪的侵掠，于1919年（民国八年）11月，吁请取消自治。呼伦贝尔的自治，亦随之而取消，其时政府方任徐树铮为西北筹边使，编练边防军。然而驻扎在外蒙古的，只有一旅一团。直皖战后，更其无人过问。而白俄却计划以外蒙为根据地，以反对赤俄。又得他国接济军械。至1920年（民国九年）11月，库伦遂为白俄所陷。中国不能镇定。至1921年（民国十年）7月，为远东共和国的兵所打平。其时蒙古人已在恰克图成立政府。至此，遂移于库伦。以活佛为皇帝。1924年（民国十三年）5月，活佛卒，遂将君主制取消。而唐努乌梁海，亦由俄人扶助，自立为共和国。西藏方面，中、英的交涉，依然停顿。藏番却于六年、七年、九年、十年、十九年，迭次入犯。西康之地，多为所陷。班禅于十二年出奔，至今滞留在内地。而达赖又于1933年（民国二十二年）12月圆寂。藏事的解决，就更难着手了。

民国初年，还有一件重要的交涉，于此也得补叙的。那就是所谓满、蒙五路的建筑权。当民国成立以后，国人颇关心于承认问题。外国中有好几国，是在正式国会成立之后承认的。有许多国，则在正式大总统选出之后承认。而日、英、俄三国，都附有条件。俄国要求外蒙古自治。英国要求外藏自治。日本则提出所谓开海、四洮、洮热、长洮、海吉五路的建筑权。这要求的提出，还和二次革命时张勋兵入南京，杀害日本人三名有关，但其提出恰在选举正式总统之前一日。中国政府也承认了。日本自此觊觎蒙古之心就更切。