一　唐王朝的建立和唐初三省政治体制的完善

唐王朝的建立和统一的完成　大业十三年（617年），朔方（今陕西横山）鹰扬郎将梁师都、马邑（今山西朔州）鹰扬府校尉刘武周、金城（今甘肃兰州）府校尉薛举、武威鹰扬府司马李轨、梁室后裔罗县（今湖南湘阴东北）令萧铣等相继打起反隋旗号，劫杀郡县长官，据守地方。

太原留守李渊，以防备刘武周为名，招募军队。他杀掉隋炀帝派来牵制他的两个副留守，在大业十三年夏天，带领三万人从太原南下，顺利地渡过黄河，进入关中，得到关中地主阶级的支持，迅速地打下长安，控制了渭水流域。

大业十四年（唐武德元年，618年），隋王朝的禁军将领宇文化及等利用关中士兵思归的情绪，杀掉隋炀帝，胁迫隋炀帝在江都招募的江淮军队和关中禁军一同北上。

宇文化及带领的军队，被瓦岗军阻挡在成皋至洛口一线，不能西进，渡河北上。关中兵纷纷逃亡，江淮兵大部分投降瓦岗军，宇文化及的势力崩溃了。

瓦岗军在围攻洛阳的战斗中，接受了大批隋军的投降。隋的降将大多成为李密的党羽，李密的势力发展了。大业十三年冬，他杀了翟让，引起瓦岗军将士的不满。十四年，李密打败了宇文化及的军队，但是自己损失也很重大。洛阳的王世充乘虚进攻，李密战败，投降李渊。

隋炀帝被杀以后，李渊在长安称帝，建立唐朝。唐军在李世民的指挥下，首先消灭了割据陇右的薛仁杲（薛举子）势力。武德二年（619年）唐又利用河西地区粟特商人，倾覆了李轨的政权。三年，李世民带领唐军，经过艰苦战斗以后，击溃了勾结突厥贵族的刘武周军队，占领了山西。四年，李世民带领唐军攻打洛阳，俘获了前来援救王世充的窦建德，压服了河北起义军，王世充被迫投降。黄河流域基本上成为唐王朝统治的地区。与此同时，前已归降唐朝的杜伏威平定了长江下游，唐将李靖也包围了江陵，迫使萧铣出降。五年，江西、岭南一带也陆续归入唐的掌握。

唐王朝杀害窦建德，在河北驻屯重兵进行威慑，又严厉绳治窦建德故将，要征集他们到长安。武德四年七月，窦建德旧部在刘黑闼领导下，从漳南（今山东平原县恩城镇西北）发动了起义。各地纷纷响应，不到半年功夫，刘黑闼就完全恢复了窦建德故地，都于洺州（今河北永年），屡败唐军。武德五年三月，李世民采用决水灌敌的办法，才把刘黑闼军击溃。

不久以后，刘黑闼又尽复故地。唐高祖派太子李建成前往镇压。李建成采纳魏徵的建议，释放了全部的俘虏，瓦解了刘黑闼的军队。武德六年正月，刘黑闼战败被俘。

经过几年的战斗，唐高祖李渊削平群雄，统一了全国。

唐朝初年三省政治体制的完善　唐朝初年，中央有三省、六部、一台、九寺、三监。地方有州、县。

唐朝宰相称为“知政事官”。唐高祖时宰相由三省长官中书令、侍中与尚书左右仆射组成。贞观时，唐太宗同时指定一些官员以本官加带知政事、参与朝政、同中书门下三品等名为知政事官。高宗以后这些名称逐渐固定为“同中书门下平章事”。同时，从永徽二年起，仆射为知政事官，需加带同中书门下三品，不再是当然的宰相。但此后七十余年中，仆射仍然几无例外地加带同中书门下为宰相。直至玄宗时，始有专为仆射而不兼宰相者。

唐朝知政事官的职掌，一是和皇帝一起讨论国家大事，确定基本国策，制定方针政策，并对一些重大问题作出决定。二是讨论和处理军国之务。知政事官议事的地方叫政事堂。凡是重要政务和五品以上官员的升降任免都需要由政事堂会议讨论决定，再奏请皇帝裁决。政事堂会议是协助皇帝统治全国的决策机关。决策工作在外朝进行，这与传统的内廷决策，外朝执行有很大的不同。具体政务则由尚书省六部负责。这样，在贞观时期就形成了一个不同层次、各有分工的决策和政务处理系统。

中书省和门下省，唐太宗称之为机要之司，是国家政务处理的中心和发号施令的机关。尚书省统领六部，负责政令、行政和有关事务。三省严格按照政务处理程序分工，各有其特殊的职能。

中书省长官中书令，副长官中书侍郎。中书省负责陈奏来自各方的表章，起草并宣行皇帝的制诏。武则天以后，中书省并负责整理臣下和诸司的议、表、状，并提出处理的初步意见。中书舍人是中书省主要的办事官员。

门下省长官侍中，副长官门下（黄门）。门下省负责审查中书省起草的制诏和尚书省拟制的奏抄。制诏有不便施行的，封奏退还；门下省认为没有问题的，大事复奏而请施行，小事则签署付外。奏抄有违失的，“依法驳正，却牒省司”[20]。这样，门下省就成为上行下达、政务处理的枢纽。侍中在知政事官中的地位不断提高，并且成为政事堂会议中执政事笔的首相。负责门下省日常工作的是给事中。

给事中与中书舍人还与御史组成三司，审查天下冤滞，并参与吏部对内外官吏的考课。

尚书省是最高行政机关。其首脑部门是都省，尚部左、右丞协助仆射通判都省事。凡需要内外百司处理的文书，都要经过都省，由都省进行登记，注明发出的日期，规定处理的时间即程限，再依内容分发到有关部门处理。皇帝的诏、制、敕经中书省起草，门下省审议后，由尚书省下发施行。凡京师各部门的公文符、移、关、牒下发到各州的，先送交都省，由都省发出。尚书省的主要任务就是监督和管理各部门和百官按照法令和程式对诏敕和文案适时和正确的处理，是对以官文书运行为主要形式的政务运作进行监督和管理，而不是对官文书进行批准。尚书都省是上下行文书运转的枢纽。

尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部长官为尚书（正三品），副长官为侍郎（正四品上）。六部各设四司，长官为郎中（正五品上），副长官为员外郎（从六品上），一般均为二人。其中头司即司名与部名相同的，为各部“本司”，其他三司称为“子司”。头司的主要职能是协助尚书、侍郎执掌政令，并负责本部的核心职能事务。各部四司设立的原则不完全相同。其中吏部四司都与官吏的任用考课和勋爵有关，户部四司则是按政务运行程序来划分，其他各部子司一般多为专门性、技术性、事务性工作。各司政务由郎官主判，案成后送都省检勾。经相关官员（郎中、侍郎、尚书、仆射）签署以后，送门下省审核。

尚书省各部、司所管的是全国性的政令和事务。各部和各司与诸州联系，必须通过都省。

御史台是国家监察机关，长官为御史大夫、副长官为御史中丞。御史台设有侍御史四人（从六品下），又称台院，弹劾百官的不法行为，奉制敕审讯罪犯，并参与其他案件的审讯。殿中侍御史六人（从七品上），又称殿院，主要是在殿廷、郊祀和巡幸时检察仪仗，巡察两京城内不法之事。监察御史十人（正八品上），又称监院，分察巡按郡县、屯田、铸钱，监督太府、司农出纳，监决囚徒。尚书省有会议，亦监其过谬。百官宴会、习射，也要进行监察。

台院、殿院、监院等三院，职责分工明确，不仅负责检察官吏的不法行为，还加强了对礼仪的监察和对行政机关尚书都省及六部的监察，并逐步加强了对地方行政机关的监察。同时，对财政和钱谷的出纳以及对军队也都建立了监督机制。唐朝御史台对监察范围内的案件还可以进行审讯。御史台的主要职责就是弹劾中央和地方官吏的违法行为，参与重大案件的审讯，并且监督各政府部门的工作。

三省一台之外，还有太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府等九寺和国子、少府、将作等三监，掌管各项专门业务。

九寺、三监负责各项具体事务。

太常寺，“掌邦国礼乐、郊庙、社稷之事”。下设八署，其中太乐署，掌管国家祭祀、宴会时的乐舞。大宴会时设十部伎，亦负责乐人及音声人的教习。太医署，掌医疗之法，设有医师、针师、按摩师、咒禁师。另有诸药医、针、按摩、咒禁博士、助教，教授诸生。光禄寺，掌宫廷宴会和郊庙贡品。卫尉寺，掌国家器械、文物之政令，掌管京师武器和大祭祀、大朝会时的羽仪、节钺、金鼓、帷帟、茵席等物。宗正寺，掌管皇族的属籍，开元二十五年后并领掌管京都道观和道士的崇玄署。太仆寺，掌管各地牧监和皇帝的车马。牧监监掌群牧养马。沙苑监则掌牧养陇右诸牧牛羊，供宴会、祭祀和尚食所用。大理寺，“掌邦国折狱详刑之事”。诸司百官犯罪，杖刑以下本部门处理，徒刑以上送大理寺审理；庶人犯流刑、死刑以上，要送大理寺审复，金吾抓获的罪犯，亦送大理寺审理。鸿胪寺，“掌宾客及凶仪之事”，负责接待外国使臣和少数民族酋长，以及办理大臣的丧礼。唐初并掌管天下僧尼、道士。司农寺，“掌邦国仓储委积之政令”，主要掌管粮食和粮食的出纳。其属上林署、京都苑总监、京都苑四面监掌皇家苑囿园池之事；太仓署及太原、永丰、龙门诸仓掌仓窖储积之事。太府寺，“掌邦国财货之政令”，负责四方贡赋和百官俸禄的出纳。其属长安、洛阳四市市署，负责市场管理。左藏署掌邦国库藏，天下赋调经太府卿及御史监阅后，纳于库藏。右藏署则收藏四方所献金银、珠贝、玩好之物。常平署则通过贱籴贵粜，以平抑物价。

九寺长官为卿，除太常卿为正三品，余均为从三品。副长官为少卿，除太常少卿为正四品，余均为从四品上。各寺均有丞，掌判寺事。

国子监，设祭酒一人（从三品）、司业（从四品下）二人，“掌邦国儒学训导之政令，有六学”，即国子学、太学、四门学、律学、书学和算学。国子监既是国家教育行政机关，也是最高学府。

少府监，“掌百工伎巧之政令”，总管各官手工业部门，设有监（从三品）和少监（从四品下）。将作监，“掌供邦国修建土木工匠之政令”，下设署、监，负责有关土木兴建的各项事宜，并总管全国工匠。长官将作大匠（从三品），副长官将作少匠（从四品下）。

就职掌范围而言，太常、光禄、卫尉、宗正等寺和将作监，都是掌管和皇帝、百官和京都有关的具体事务。太仆、大理、鸿胪、司农、太府等寺和国子监、少府监则掌管全国性的事务，有的同时也掌管和皇帝、京城有关的事务，如太仆寺和少府监。

就性质而言，太常、光禄、宗正、大理、鸿胪等寺都是掌管具体事务的机关。而卫尉、太仆、司农、太府等寺以及国子、少府、将作三监都“掌政令”，是掌管某一类具体事务的行政机关。

就寺监与尚书省六部的关系而言，尚书六部掌管的是全国性的政令和政务，而九寺三监掌管的则是各种专门业务和具体事务。寺监对六部没有隶属关系，但在业务上，寺、监要接受六部政令，按照政令的要求行事，有关情况要申报六部有关的司。例如，户口、籍账、粮食、钱帛的储运、出纳的指挥归户部的户部、度支、金部、仓部四司。而粮食的仓储、出纳归司农寺。司农寺各仓凭户部仓部司所发符牒和木契支给粮食。钱帛归太府寺，太府寺则凭户部金部司所发符牒和木契支给钱物。土木兴建归工部掌管，而具体负责组织施工的则是将作监。总之，尚书六部是根据令、式或奉行制敕以掌政令，寺、监则是根据政令以掌诸事。卫尉、少府等寺监亦通过政令对其下属机构进行具体指挥。

地方行政机关仍为州、县二级。州设刺史，上州（四万户以上）刺史，正三品；中州（二万户以上）刺史，正四品上；下州（二万户以下）刺史，正四品下。刺史下设别驾、长史、司马，称为上佐，协助刺史工作。上州和中州设有司功、司仓、司户、司兵、司法、司士等六曹，下州设司仓、司户、司法三曹。各曹设参军事一人。司功掌官吏考课、选举、学校等事；司仓掌租赋征收、仓库保管等事；司户掌户籍、计账、婚姻、田亩等事；司兵掌武官选举、兵甲器仗、烽候传驿等事；司法掌刑狱的审讯；司士掌建筑和工匠的管理等事。各州均有录事参军事一人，负责往来文书的收发和审核；经学博士一人，掌《五经》教授诸生；医药博士一人，以百药救民疾病，并教授医学生。

县设县令。上县令从六品上，中县令从七品上，下县令从七品下。下设县丞（上、中县从八品下，中、下县正九品上，下县正九品下）、主簿（上县正九品下，中、下县从九品上）、县尉（上县从九品上，中、下县从九品下）。县令掌导扬风化，察冤屈，听狱讼，注定籍账，给授田地。传驿、仓库、盗贼、道路虽有专门官负责，县令也要兼知。县丞为县令之副手。主簿负责勾检。县尉分判众曹，“割断追催，收率课调”。此外，还有司户佐、史，司法佐、史等吏员，分别负责各项事务的处理；经学博士，以经学教授诸生。

州县各项政务都必须向上级申报，一些比较重大的政务，须经上级行政机关直至皇帝审查批示，才能执行。

县以下设乡，乡下设里。里是最基层的行政单位，百户为里，设里正一人，选勋官六品以下或富户白丁充当，负责户口的查核及赋役的征发催督。

在边疆地区，则设有都护府和都督府、州，都督、刺史由各少数民族的贵族、酋长担任，皆得世袭，称为羁縻府州。

为了培养官僚，隋唐政府设立了学校。唐朝中央的国子监统管的六学均设有博士、助教。国子学、太学、四门学主要学习儒家经典。“凡教授之经，以《周易》、《尚书》、《周礼》、《仪礼》、《礼记》、《毛诗》、《春秋左氏传》、《公羊传》、《穀梁传》各为一经，《孝经》、《论语》兼习之。”律学“以律令为专业，格式法例亦兼习之。”书学“以《石经》、《说文》、《字林》为专业，余字书兼习之。”算学“二分其经，以为之业。习《九章》、《海岛》、《孙子》、《五曹》、《张邱建》、《夏侯阳》、《周髀》十五人，习《缀术》、《缉古》十五人。其《纪遗》、《三等数》亦兼习之”。都是学习专门学问。生徒入学有等级的限制。国子学招收三品以上官僚及国公子孙，二品以上曾孙；太学招收五品以上及郡县公子孙，从三品曾孙；四门学招收七品以上及侯、伯、子、男之子及一部分庶民子弟。律、书、算学招收八品以下及庶民子。国子、太学、四门诸学学生有能通两经以上的，由祭酒、司业考试合格，保送参加常举考试。

州县有州学、县学。各州均设有经学博士，以《五经》教授诸生。州学学生，可补为国子监学生。县亦设博士，以经术教授诸生。

唐朝继承和发展了隋朝的选官制度，确立了严密的铨选制度。唐朝选官制度的核心就是做官必须通过考试。官员任用和提升都需要经过一定的程序。不论是什么人，做官首先必须通过各种出身考试，获得做官的资格。然后还要到吏部参加铨选，通过身、言、书、判的考试。武官则要到兵部参加铨选，通过试能、较异，审其功能，而定其留放。

唐获得出身的途径主要有三种。一是以门荫入仕。三品以上亲贵，四、五品高级官吏和勋官上柱国、柱国的子或孙，根据父祖官爵的高低，都可根据法令的规定，获得不同品阶的官职。但在授予职事官之前，需先入学校学习，或先充当五至八年皇帝或太子的宿卫官（三卫）。期满考试合格，才能参加铨选。铨选考试合格，才能授予官职。在唐朝前期，门荫入仕是高级官吏的重要来源。

二是杂色入流。中央各官府及其直属机构的胥吏升到一定级别后，品子（六品以下官及三至五品勋官子）、勋官按规定服役或纳资期满，考试合格后，均可到吏部参加铨选，考试合格即获得做官的资格，并委派官职，这叫做入流。中央各官府的胥吏是经考试加以任用的，称为流外官。他们获得官职，叫做流外入流。杂色入流，特别是流外入流，在整个唐代，都是低级官吏，乃至中级官吏的主要来源。

三是科举。作为一种完全按照才学标准，通过考试选拔官吏的制度，科举制在唐代确立下来。科举在唐代称为贡举，有常举和制举两种。常举每年举行考试，分为秀才、明经、进士、明法、明书、明算等科。秀才科很快废除。应考的有国子监的生徒，也有不在学自己向州、县报名的乡贡。地方的贡士须经州考试合格，才举送中央。应考者集中在明经和进士两科。明经主要考试儒家经典。唐初50年间，是按经的章疏试策。调露二年（680年）加试帖经，儒家经典的背诵程度逐步成为明经录取的主要标准。进士唐初止试策，考时务策五道，其中包括经、史、时务等三个方面的内容。调露二年，加试帖经。永隆二年又加试杂文。杂文最初是指箴、铭、论、表之类，至天宝时开始专用诗赋，并成为进士录取的主要标准。后来，重要的官员大多出身于进士，考上进士的被视为“登龙门”。常举是取得出身资格的考试，考中以后，还要到吏部参加铨选，考试合格，才能委派官职。

制举是由皇帝临时定立名目，下令考选的。制举名目很多，有文辞清丽科，博学通艺科，武足安边科，军谋越众科，才高未达、沉迹下僚科等近百种。平常人和官吏都可以参加考试；考中以后，原是官吏的立即升迁，原来不是官吏的，也立即由吏部给以官职。

贡举考试最初由吏部考功员外郎（从六品上阶）负责，开元二十五年以后由礼部侍郎（正四品下阶）或临时指定的官员负责，称为知贡举。

唐前期沿用隋朝的府兵制。中央的左、右卫等12卫各领40到60个折冲府（即军府或兵府）。每一府统领卫士千人左右。折冲府设在州县，但分布极不平衡。关中一带因是京城长安所在地，拥有40%左右的折冲府，形成“举关中之众以临四方”的军事布局。接近关中的河东和河南，也有很多折冲府。这样，中央政府就能够随时调集重兵。

折冲府设折冲都尉，果毅都尉。卫士挑选壮丁充当，从21岁入军，到60岁免役。他们平时在家乡进行农业生产，农闲时受军事训练，其主要任务之一是轮番到京城宿卫，谓之番上。遇有战事发生，卫士要应征作战；战事结束，即解甲归农。卫士不服徭役，不纳租调，但是要番上、出征，并自备兵甲衣粮。征发兵士的规定极其严格，只有在军情紧急，不及奏闻的情况下，方许灵活征调。这是一种极为周密的专制主义中央集权的军事制度。遇有战争，临时委派将领率兵出征，战事结束，将归于朝，兵归于农。由于大将很少与兵士联系，他们不能专兵干政。

唐初政府规定，拣点卫士，“财均者取强，力均者取富，财力又均，先取多丁”[21]。这种征发制度使府兵中保有相当数量的富裕农民和中小地主，府兵就能更有力地执行其对内镇压对外防御和征服的职能。

遇有大的战事，唐政府则不仅征调府兵，而且临时招募士兵，令其出征。这些非卫士，临时募行者，称为“征人”。这种招募实际上是强制性的拣点，其拣点标准与卫士同。征发时巧诈以避征役者，要受到严厉的法律制裁。

府兵以外，唐朝又有禁军，其任务是守卫皇宫。唐高祖留太原从兵三万人充宿卫，称为“元从禁军”（又称“屯营兵”），守卫宫城北门。唐太宗贞观十二年于玄武门置左右屯营，其兵名飞骑。又于飞骑中选才力骁健善骑射者，号为百骑，作为皇帝的侍卫。高宗龙朔二年（662年）改左右屯营为左右羽林军。武则天时，百骑扩大为千骑，中宗时扩大为万骑。左右万骑与左右飞骑均隶属左右羽林军，开元以后称为“北门四军”。

十二卫所领卫士驻屯于皇城南门朱雀门内，称为“南衙”，禁军守卫宫城北门，称为“北衙”。通过北门，可以进入皇帝居住之所，唐前期历次宫廷政变，其成败均与北衙禁军的向背有关。

尚书兵部是军事行政机关，只负责武官任免及地图、军卫、兵器等军事行政事务，不参与战争的指挥。唐朝初年没有专门的作战指挥机关。战争的决策由政事堂和皇帝作出。遇有战事，由皇帝临时遣将发兵。领兵出征的亲王称“元帅”，而文武官统帅则称“大总管”、“总管”。

为了鼓励将士英勇作战，唐朝设置了勋官，授予作战有功人员。勋官共分十二转，十二转上柱国，比正二品；十一转柱国，比从二品；七转轻车都尉，比从四品；五转骑都尉，比从五品；三转飞骑尉，比从六品；一转武骑尉，比从七品。勋官有勋田。勋官的笏和服饰以及犯罪后的减、赎与同品的职事官、散官相同。上柱国、柱国并享有门荫的特权。勋官在兵部或地方服役期满，由兵部送吏部或留在兵部应选，铨试合格还可以获得官职。敦煌、吐鲁番出土的户籍簿、差科簿中不少人即具有上柱国、柱国等勋官身份。吐鲁番阿斯塔那出土的《唐永淳元年汜德达飞骑尉告身》、《武周延载元年汜德达轻车都尉告身》[22]，具体记载了汜德达参加战争获得勋级的情况。勋官制度在唐朝前期对吸引百姓从军，提高军队战斗力起了有力的作用。

唐朝的法，有律、令、格、式四类。“律以正刑定罪”[23]，就是刑法典。唐律在太宗时修订完成，高宗时又制定了疏议，以解释律文的内容。《唐律疏议》是我国现存最早的一部成文法典。

《唐律》篇目及其次序源自隋《开皇律》，分《名例》、《卫禁》、《职制》、《户婚》、《厩库》、《擅兴》、《盗贼》、《斗讼》、《诈伪》、《杂律》、《捕亡》、《断狱》等12篇，律条共有502[24]。刑名有五：笞、杖、徒、流、死。在量刑定罪上，唐律比隋律又有减轻。贞观元年（627年），把绞刑50条改为加役流，贞观十一年颁行新律，比隋代旧律减大辟者92条，减流入徒者71条，其余变重为轻的还很多。

这样的安排，把总则《名例》列为首篇，把维护皇权和保证政府机构正常有效地运转放到了首要地位，把对百姓的控制放到了突出地位，然后再涉及到民事和刑事的各个方面，完全突破了李悝《法经》以来贼盗为首的格局。这在以往各朝的律中是从来没有的。唐律的基本精神是保护专制主义的统治，维护尊卑贵贱的等级制度和伦理道德，因此，在《名例》中，把谋反、谋大逆、谋叛、恶逆、不道、大不敬、不孝、不睦、不义、内乱定为十恶，“特标篇首”。罪入十恶，刑等虽有不同，但大多不能减、赎，有的且为常赦所不原。保护公私财产，保持社会稳定等原则，也都贯彻在唐律的各篇律条之中。

唐律对于隐匿户口、诳报年龄、私度入道以及不按期纳租调、服徭役的人，定出轻重不等的刑罚。唐律对于谋反、大逆和逃亡山泽，抗拒追捕者，都要处以死刑，他们的家属也要分别处死、流放和没为官奴隶。

贵族、官僚、良人、部曲、奴婢的不同身份在唐律中也有反映。贵族、官僚犯罪可以减、赎、官当。平民侵犯贵族官僚，要加等处罪。主人有随意殴打部曲的权力；部曲有愆犯，主人殴之致死，也不算犯罪。奴婢“律比畜产”，主人只要报请官府，就可以杀死他们。

律以外有令。“令以设范立制”[25]，其内容是对于各种制度所作的规定。如《三师三公台省职员令》、《户令》、《田令》等，共30卷。唐令早已散佚，日本学者曾努力进行了复原工作，其成果体现在《唐令拾遗》和《唐令拾遗补》两部书中，最近，一部明抄本北宋《天圣令》附唐令在天一阁被发现，为我们了解甚至复原唐令原貌提供了宝贵的资料。

唐朝的法，又别有格、式二种。“格以禁违正邪”，是律的补充和各种具体禁令。“式以轨物程事”[26]，是各项行政法规和办事细则，是对令的补充。唐王朝不断以制敕的形式，对律、令加以某些补充和修改。这些制敕经过整理、删订，按其性质，分别编为格、式。垂拱元年在删改格式的同时，又以武德以来、垂拱以前诏敕便于时者，编为新格2卷，其律令惟改24条，又有不便者，大抵依旧。这说明唐朝政府已经开始放弃对律、令的修订。制敕和新格成为最便于时用的法律文件。格也开始被赋予全新的意义，即《新唐书·刑法志》所云“格者，百官有司之所常行之事也”。神龙元年，又删定垂拱格及格后敕，把制敕对律令、式的补充和修改，另编为新格和格后敕，把格的内容加以扩大。唐代的格、式都已不复存在，我们今天可以从敦煌、吐鲁番文书中看到其中的一些片断[27]。

唐朝初年运用制度和法律来保证政府机构的正常运转，规定了公文处理的程序和办事的天数限制，并且设立了专门的官员来负责督促和检查。还按照在政务处理过程中地位和作用的不同，把官吏分为长官、通判官、判官和主典四等，即四等官。对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法等，从法律上规定了具体的处分办法。