一、计划工作在反思中得以加强
面对“大跃进”带来经济工作的重大失误，1960年6月18日上午，毛泽东在上海会议上做了《十年总结》的讲话。讲话中就计划和指标问题做了批评和自我批评。他说，1958年8月北戴河会议提出了1959年完成3000万吨钢，造成了很大的被动。在这一段时间内，思想方法有一些不对头，忘记了实事求是的原则，有一些偏面思想（形而上学思想）。他强调做计划要留有余地，余地留得大一些好。他还在《十年总结》中做了自我批评，说他本人也有许多错误，有些是和当事人一同犯了的，例如在钢产量的高指标上。最后他从理论上阐明了计划工作的主动权问题，说主动权是一个极端重要的事情，核心就是“高屋建瓴”“势如破竹”。
1960年11月18日，国务院副总理兼国家计委主任李富春，在第九次全国计划会议上，全面分析了“大跃进”时期中国经济工作和计划工作出现的问题，从十个方面初步总结了经验教训。其中，涉及计划工作的是：要做好计划工作，应该首先了解农业和党对农村工作的方针政策，从各方面把农业安排好，农业计划应该是国民经济计划的基础；搞计划工作，必须贯彻执行全国一盘棋的方针，全面安排国民经济计划，特别是基本建设计划不搞层层加码；编制计划，要从上而下和从下而上相结合，计划指标必须留有余地，藏一手，缩小缺口；必须以严肃的科学性来对待我们的计划，只有革命热情，不注意科学分析，就容易犯“左”的错误；等等。 (32)
1961年，党和国家领导人进一步对当时的计划工作进行反思检讨。例如，在年初召开的中共八届九中全会上，李富春谈到1960年的计划就存在着四个缺点，即忽视农业、指标过高、权力下放偏多、执行检查不够。毛泽东则强调说：不仅没有注意农业，而且挤了农业，工业战线过长，面过宽。为此，李富春提出1961年的计划立即进行三方面的修改：一是按照农业、轻工业、重工业的次序安排经济生活，必须把农业放在国民经济的首要地位；二是加强综合平衡工作，调整各部门之间的比例关系；三是实行全国一盘棋，加强集中领导。七八月份，国家计委在北戴河召开了全国计划会议，对计划工作展开了比较深入的讨论。大家一致认为：由于缺乏经验、思想方法片面、不注意调查研究和走群众路线，在过去三年中计划管理工作出现了严重的缺点和错误，主要体现在：在计划的安排上指标过高、战线过长、权力分散、计划多变、综合平衡做得很差，没有全面地贯彻执行多快好省的方针，这就使农业、轻工业、重工业之间和重工业各行业之间在发展中出现了新的不平衡。 (33)
为了克服计划工作的上述缺点，加强国家计划的严肃性和纪律性，1961年10月7日，中共中央批转了国家计委党组提交的《关于改进计划工作的几项规定》。规定指出：计划工作必须按照有计划、按比例的经济规律办事，加强综合平衡；年度计划与长期计划必须紧密结合；生产计划是按照需要和可能相结合的原则来安排基本建设；国家计划必须一盘棋，防止和克服各自为政的分散现象；国家计划必须实行直接计划和间接计划相结合；各项计划的确定必须实事求是，加强调查研究；制订计划必须重视企业之间的协作关系；等等。
这个《规定》还提出，改进计划工作应该先从以下几点做起：一是年度计划实行“两上两下”的编制程序，即先由各省、市、自治区和中央主要部门提出主要指标的建议数字，国家计委同各中央局计委、国务院各“口”按地区和行业进行研究并初步综合平衡，报中央批准后，由上而下地颁发控制数字，经过各级干部和广大群众的充分讨论，再由下而上地提出计划草案，经过逐级综合平衡，制订全国的国民经济计划，经中央批准后下达执行。二是国家计划必须保持严肃性和相对稳定，计划确定后必要的、局部的调整，必须要报中央批准。三是国家计委、各中央局计委、各部，各省、市、自治区计委，除了掌握全面计划外，还应当直接掌握若干重点单位的计划，建立经常的联系，积累系统的资料，以便了解情况、取得经验、指导全局。四是各级计划机关和经济管理机关，要经常检查计划的执行情况，推广好的经验，及时解决计划执行中的问题。五是必须加强统计工作，以便提供制定计划和检查计划执行的可靠依据。
1962年11月27日，国家计委撰写了《十年计划工作经验总结》的内部讨论稿，继续检讨以往工作。“总结”认为：“二五”时期的前三年，计划体制下放过头，一些不该破的计划制度和方法给破了；计划要得急、下得迟、变得多；许多地方和部门各有一本账，层层加码，没有明确的责任制度，结果削弱了计划的指导作用。“总结”提出改进计划工作的方向是：加强国民经济的全面综合平衡和经济管理的集中程度，恢复全国一盘棋的正常状态；按照农轻重的次序来安排国民经济的计划。
依据上述认识和要求，在国民经济调整时期，具体计划工作配合经济调整的需要，做出了以下的改变。
一是改变计划的编制程序。调整时期，计划的编制程序“大跃进”时期的自下而上改为上下结合的程序，一般为“两下一上”，即：（1）自上而下地颁发编制国民经济计划的指示（控制数字）。指示内容主要包括：对于当前政治经济形势的分析，计划年度的基本任务和发展方针，各项主要指标的初步安排，以及有关重大的协作平衡问题。编制国民经济计划的指示，由国家计委协调各部起草，经中共中央和国务院批准颁发。（2）自下而上地编制国民经济计划草案。地方和部门接到国务院颁发的指示后，从下而上地编制本地和本部门的计划草案，上报中央。（3）自上而下地下达正式计划。国家计委根据各地区和各部门的计划草案，经过全面的综合平衡，提出全国的国民经济草案报送中共中央和国务院审查。审查通过和全国人大批准后，由国务院下达给各部和各省执行。这样的程序，有利于中央的方针政策的贯彻执行，使计划统一起来，不致失控。
二是恢复综合平衡的计划方法。为了克服大跃进时期“以钢为纲”、一马当先、不顾其他的错误，调整时期特别强调要搞好国民经济的综合平衡，明确规定全面的综合平衡由国家计委负责。李富春指出：“调整得好不好，就是综合平衡得好不好，也就是生产、物价、市场、货币能不能做到相互间基本上平衡。” (34) 对于综合平衡这个计划工作的基本方法，主抓经济工作的陈云多次讲道：“所谓综合平衡，就是按比例；按比例，就平衡了。任何一个部门都不能离不开别的部门。……搞经济不讲综合平衡，就寸步难移。”“总之，计划指标必须可靠，而且必须留有余地。只要综合平衡了，指标低一点，也不可怕。看起来指标低一点，但是比不切实际的高指标要好得多，可以掌握主动，避免被动。” (35)
三是改变计划制订的方针。这个时期，中央一再呼吁计划机关要把主要注意力从工业交通方面，转移到农业增产和制止通货膨胀方面来，从过去主要抓基本建设，转移到抓人民生活方面。1962年2月26日，陈云在《目前财政经济的情况和克服困难的若干办法》的重要讲话中指出：“增加农业生产，解决吃、穿问题，保证市场供应，制止通货膨胀，在目前是第一位的问题”，必须“在国家计划中把这些事情摆到头等重要的位置”。3月7日，他在中央财经小组会议上又说：“农业问题，市场问题，是关系五亿农民和一亿多城市人口生活的大问题”，“为了农业、市场，其他的方面‘牺牲’一点，是完全必要的”。为此，周恩来插话说：可以写一副对联，上联是“先抓吃穿用”，下联是“实现农轻重”，横批是“综合平衡”。 (36) 3月28日，周恩来在全国二届人大三次会议的政府工作报告中提出：“我们必须遵照毛泽东主席的指示，把农业放在发展国民经济的首要地位，按照农业、轻工业、重工业的次序来安排经济计划。” (37) 12月，中共中央提出编制国民经济长期计划的要求，负责计划工作的国家计委主任李富春在给毛泽东的信中，明确表示“必须按照农轻重的次序”，“根据首先解决吃穿用的原则”来安排国民经济建设方针。 (38) 1964年6月6日，毛泽东在中央工作会议上指出：过去我们制定计划的方法基本上是学苏联的，先定下多少钢，然后根据这个来计算要多少煤、电、运输力量，等等，这是一种不合实际的方法，行不通，要改变计划方法。我们的方针是：以农业为基础，以工业为主导。 (39)
四是改进计划管理方法。“大跃进”时期，在计划管理上混淆了两种所有制的差别，用对待全民所有制实行直接计划的方法，去对待集体所有制的农业和手工业。1961年10月中共中央批转国家计划委员会《关于改进计划工作的几项规定》和1963年3月拟订的《计划工作条例》中都规定：要实行直接计划和间接计划两种计划管理方法。国家对全民所有制的企业和事业实行直接计划，对集体所有制的农业和手工业实行间接计划。全民所有制单位，必须严格按照国家计划办事，国家要从人力、物力、财力的安排上给予必要的保证。集体所有制单位，应当根据党的政策、国家计划的要求和实际情况组织经济活动。国家的主管机关可以对他们下达计划或提出计划建议，但主要应当通过有关政策、经济措施和合同制度，运用价值规律和等价交换的原则加以引导，并在人力、物力、财力方面给予适当安排，来促使计划实现。同时，国家计委在《规定》中还指出：对手工业生产单位生产的小商品和农村人民公社、农民个人生产的土副产品，应当在商业部门的统一领导下，运用价值规律，通过供销合同和集市贸易来促进生产，活跃交流，保证全国生产和消费的需要。这里虽然没有使用市场调节的用语，但实际上是用市场调节来补充国家计划的不足。这对促进小商品和农副土特产品的发展，活跃当时的经济生活起了重要作用。
调整时期的计划管理，改为按照“统一计划，分级管理”的原则，实行中央集中领导下的“条条”“块块”互相结合的计划体制。总体上看，全国经济的计划性得到加强，主要表现在以下几个方面。
一是中央统一领导权增强了。1962年1月，刘少奇在七千人大会上代表中共中央提出十项要求，其核心是强调计划决策权高度集中统一，反对分散状态和无政府主义。 (40) 1964年9月全国计划会议提出，拥护中央成立由两位主席（指党的主席毛泽东、国家主席刘少奇）挂帅的国民经济统帅部，实行中央对计划、经济工作的高度集中领导。 (41) 同时建议加强国家计委，使国家计委真正成为中央领导下的经济工作方面的总参谋部。在计划上，不仅各部，就是各办、各委也要服从计委的决定。计委要在计划工作上位于各“口”、各部之上，各“口”管理具体政策，涉及计划的一定要经过计委。
二是中央直接管理的计划指标增加了。到1963年，主要直接管理的计划指标，占了各项经济活动总额的大部分。例如，中央管理的工业主要产品有400种左右，这些产品的产值占工业总产值的60％左右；中央管理的农林牧渔主要产品有30种左右，这些产品的产值占农业总产值的70％左右；中央管理的主要零售商品指标有90种左右，这些商品的零售额占社会商品零售总额的70％左右；中央管理的进口商品有50种左右，这些商品的进口额占进口贸易总额的90％左右；中央管理的出口商品有80种左右，这些商品的出口额占出口贸易总额的85％左右；中央管理基本建设全部大中型项目，这些项目的投资额占投资总额的85％以上。此外，中央统一分配的主要生产资料达到200种左右，主要生活资料达到十种左右；中央管理高等学校和中等专业学校的全部招生数和毕业生分配数。
三是计划的范围和指标扩大了。1961年国家编制了12种计划，到1963年国家计划扩大为农业、工业、运输和邮电、商业、外贸、文教卫生、科学研究、技术改革、城市住宅和公用事业、地质勘探、勘测设计、建筑安装、基本建设、劳动工资、成本和流通费、物资分配、国家储备、价格、综合财政、国民收入等20种，比第一个五年计划时期还多四种。计划指标的数量基本上恢复到“一五”时期的一套计划指标，有的比“一五”时期还要细。例如，工业计划包括工业总产值、商品产值、主要产品产量、主要技术经济指标、工业设备大修理等。对全民所有制单位还规定了一套详细考核指标。