三　从行省、王相府并置到三司分立

明初，陕西的地方行政体制经历了一番变革。

明朝在陕西设立的第一个机构，是冯宗异破潼关后明军主力入陕前设置的陕西都转运使司（漕司）。这是个集军事后勤与地方行政为一体的机构，在征虏大将军领导下展开工作，具有临时军政府性质。

洪武二年（1369年）四月，明军占有关中后设置了陕西行中书省，治西安府城，从而建立了正式的省级行政机构。与元制相比，明初除废除了行御史台（西台）与行枢密院外，行中书省的政治体制与元基本一致，即都实行地方集权模式。行省设平章政事、左右丞等官，作为中央政权即中书省派驻地方的代表，代中书省平章（宰相）及左右丞（副相）总管辖境内一切军政、民政、财政诸务，位高而权重。在明初天下尚未平静、战争尘埃尚未落定时，这种体制能有效地集中事权，避免互相掣肘，政出多门，提高办事效率，是比较适合当时的准战时状态的。

而陕西行省当时又有不同于多数行省之处，这就是由于朱元璋授藩王以事权，同时也受元代陕西在安西王时实行的省藩二元政治遗制的影响，在陕西还设立秦王府属下的一套统治机构，即王相府。在洪武三年（1370年）封建秦王之后到十一年（1378年）秦王就藩这段时间，虽然秦王朱樉本人尚在南京宫中，但秦王相府已在西安建立并开始行使职能。王相府按规定设立文相（右相）、武相（左相）、文傅（右傅）、武傅（左傅），分管“王国”（封地）内文武军民之政，而总归秦王节制。

由于朱元璋授予藩王的事权中特重兵权，所以当时特别规定“诸王相府武相居文相之上”[21]。正如朱元璋对秦府文武官所宣布的：“朕封诸子颇殊古道。内设武臣，盖欲屏藩国家，备侮御边，闲中助王，使知时务，所以出则为将，入则为相。”[22]这样一来，就使王相（主要是左相）实际上身兼将相，兼辖文武，既掌兵权，又预“时务”，事权远在行省平章之上。而且当时秦府武相多派元臣宿将充任，如首任秦府左相耿炳文，本身就是镇守一方的大帅，其实际权势远非文臣的行省平章所能相敌。我们从史籍中看到，无论是在外伐蒙古内讨高福兴的征战中，还是诸如西安城、秦王府之营造，泾渠工程的兴工之类庶务，耿炳文都是主持人，而行省官员的名字反而较少见到。

这样一来便产生了一个逻辑上的矛盾：一方面当时实行的是军政民政一体的地方集权体制，另一方面行使这种集权职能的机关却有两个。王相府与行省、“王国”与行省辖区形成了一种二元状态。不过当时有两个因素使这种理论上的二元政治不致成为事实上的政出二门：其一是秦王尚未就藩，他在理论上的事权实际上是虚置的；其二是当时王相与行省官员、王相与朝廷将帅往往互兼，名虽为二，实同一体。如秦府左相耿炳文同时是都督佥事，秦府左相郑九成同时是陕西行省参政等。因此，理论上的二元政治不会影响实际事权的集中，王相府对“王国”的治理与行省对所辖府州县的治理也是一而二、二而一的。

然而这种地方集权模式与朱元璋强化中央集权以控御地方、强化皇权以抑制相权的愿望相抵触。于是天下既定之后，朱元璋便着手首先从地方政制上进行改革。洪武九年（1376年）下令，改行中书省为承宣布政使司，陕西亦与其他11个行省一起，悉罢行省平章政事及左右丞等官，改设布政使1人（后增为左、右布政使各1人），左、右参政各1人。由于陕西布政使司辖区与原陕西行省辖区大体相同，所以行省或简称省的称呼仍然为世俗所沿袭下来。但是陕西布政使司已经完全不同于此前的行省或王相府，它只管民政，事权大为缩小。同时，与布政使司并行地又设立了陕西提刑按察使司，置按察使1人，掌管刑政；设立陕西都指挥使司，置都指挥使，掌管军政。这样，原来由陕西行省或秦府王相总揽的地方大权，便分散给三个机构。布政使司、按察使司与都指挥使司并称三司，它们各自平行，上属中央而不相统属，并为封疆大吏，三者互相制约，凡地方大政要事，都要由三司会议，上报中央的部院而后可行。地方首脑“诸侯化”的危险大大减少了。

三司并立后第三年，秦王就藩，于是在陕西，三司与王府（主要是王相府）的并立又构成另一层分权关系。尤其在军事上，形成了秦府护卫与陕西都司“互相防闲”之制。凡有征伐，必双方合议，朝命与王令旨并行，才能出动。本来在其他典兵诸王辖下，王府的军事权势实际上超过都司，隐然有诸侯气象。但在陕西则因秦王屡受谴责于朱元璋，因此双方事权较为平衡。这样，地方上的“三权分立”加上军事上的都（司）护（卫）并行，朱元璋的强干弱枝、居重驭轻、加强中央、巩固皇权的意图，便在陕西得到了体现。

但这个时候，三司的权能仍在一定程度上受制于秦王府。直到洪武三十一年（1398年）朱元璋去世时，才以太祖遗诏的形式宣布：“王国所在文武吏士听朝廷节制，惟护卫官军听王”，从而把王府的号令权仅限于护卫。建文元年（1399年）二月，明惠帝又再次下令“亲王不得节制文武吏士”[23]，把“护卫听王”的保留也取消了。到成祖削藩后，王府的事权基本消失，陕西遂与其他各省一样完全确立了三司并立的体制。

三司体制确立后，明朝的陕西布政使司兼有了元代陕西、甘肃二行省之地，辖境包括今陕西全省、甘肃嘉峪关以东地区、宁夏与内蒙古伊克昭盟的绝大部分。后来明退出河套地区，北界遂限于长城稍北不远处。陕西布政使司共辖西安、凤翔、汉中、延安、庆阳、平凉、巩昌、临洮等8府，属州21，县95。其中在今陕西省境内的包括西安、凤翔、汉中、延安4府，各府共辖华、商、同、耀、乾、邠、陇、鄜、绥德、葭、宁羌、兴安12州，以及68个县。元代陕西行省以下有路、府、州、县四级政区，明代陕西布政使司以下减为府、州、县三级而取消了路的设置，因而行政上叠床架屋的情况有所改变，政令的下达与民情的上达都较前更便捷了。