二　范祥与盐法改革

着眼于军事、政治改革的“庆历新政”流产以后仅几年工夫，又一次改革在陕西悄悄地兴起。因为这次改革仅在财政范围内进行，因而并未引起剧烈的政治风波。不过它对陕西与整个北宋社会的影响，并不比那倏尔而逝的庆历新政小。这就是庆历八年（1048年）范祥的盐法改革。

古代社会是自然经济时代，盐是那时少数几种需要从市场上购买的大宗必需品中最重要的商品，因此盐法盐政在当时财政体制中占有极为重要的地位。我国历代著名的理财家无不在盐政上显露自己的才华。汉之桑弘羊，唐之刘晏是这样，宋代的范祥也是这样。

范祥（？—1060年）[35]，字晋公，邠州三水（今旬邑县）人，进士及第后长期在陕西任官，历任乾州推官、知庆州、知华州、提举陕西银铜坑冶铸钱，制置解盐使。后入朝，升任度支员外郎、权转运副使等职。他在陕西曾参加过抗夏战争，是早在王韶以前首先倡议经略熙河地区的人。宋仁宗皇祐年间（1049—1054年），他未经朝廷允许，主动在熙河地区修筑古渭寨（今甘肃陇西县）作为据点。朝廷以他妄生边事，将他贬官。后来宋神宗时熙河之役获得大胜，古渭寨成为宋朝用兵的前进基地并升为通远军，范祥的开创之功才得到追认。

但范祥一生主要的事业在于财政方面。他是宋代最杰出的理财家。他“晓达财利，建议变盐法，后人不能易。小有增损，人辄不便”[36]。他的盐政改革对后世影响很大，因而被今日学者推崇为中国历代治理盐政最著成效的人之一。[37]

而范祥的盐法改革之所以产生于庆历年间的陕西，也有其时代与地域上的背景。我们已经谈到过北宋陕西社会的战时特征及专制国家权力对社会生活各个领域的一元化控制，这一特点也体现在盐政方面。就以同处边防的北方而论，神宗时的章惇曾指出：“河北与陕西皆为边防，而河北独不榷盐。”[38]从宋初以来，河北一直在盐政中实行民营为主和相对的自由贸易（自然是在一定的行销区内）体制，国家垄断程度较低。而陕西则相反，是全国榷盐制实行得最严格的地区。盐政收入是西北边防经费的主要来源之一。而国家规定行销于陕西的河东解盐，是官府使用徭役的方法进行生产的宋代最大的“国营”盐场之一所产，其垄断化程度本已高于一般“民产官收”的榷盐体制。官府对食盐的运、销同样控制极严。在范祥以前，陕西食盐运销的经营方式主要有两种。

第一种是官产、官收、官运、官销的禁榷制。政府垄断食盐产销的全过程而禁止商人插手，其目的在于控制财源，避免盐利流入私商之手。但这种方法有三个大弊：一是在腐败的官僚制度下，衙门式的“国营”盐业常常管理混乱，经营亏损。二是食盐运销采用征发徭役的方式，给人民带来沉重的负担。关中地区是政府大兴盐利以支持边防费用的重点地区，这种负担尤其难以忍受。三是官运官销制下盐利主要归地方，卖盐息钱为地方经费所取给。而宋代的边防费用属于中央财政，因此官运官销制下边防经费将难于解决。

第二种是官产、官收、商运、商销的入中制。政府控制盐产，而由商人经营运销。为了边防军事需要，这种方法往往是令商人往边地运送粮草及军用物资，政府付给盐引作为报酬。然后商人凭此到规定的盐产地领取食盐，运销牟利。这种方法与禁榷制同样是垄断性的专卖制度，所不同的在于它是间接专卖，官方的收入主要不是得自由地方开设的食盐专卖店，而是得自中央主管的专卖证书（盐引）销售所得，因而利归中央而不归地方。它最大的好处是把盐政与解决军需供应直接挂钩，但却往往造成入中估价过高的弊端。由于奸商与官吏贿通勾结，营私舞弊，入中物资的价值常常几十倍于原价，造成官盐的大量流失，政府收入受到损害。而贱价食盐充斥的结果，使商人领到盐后也难以找到销路，最后是公私皆亏，同样劳民伤财。

面对这种困境，陕西的宋朝政府往往是禁榷生弊而改行入中，入中生弊又改行禁榷。大致而言，北宋初年陕西即有入中之制，到真宗咸平六年（1013年）度支使梁鼎清禁通商，以纠“高抬价例，倍给公钱”之弊，而改行禁榷。仁宗天圣八年（1030年）又由盛度建议，恢复入中。康定元年（1040年）又禁榷如故，但因当时正值与李元昊作战，军需紧急，不得已又弛禁而改入中。结果是“猾商贪贾乘时射利，与官吏通为弊，以邀厚价，凡椽木一对，定价一千，支盐一席。岁亏官钱不可胜计”[39]。无奈，到庆历二年（1042年）又以范宗杰制置解盐，在陕西再一次恢复禁榷，结果造成了更为严重的灾难：“禁榷之后，差役兵士车牛，及逐州衙前等搬运盐席往诸州，官自置场出卖。以致兵士逃亡死损，公人破荡家业，比比皆是，所不忍闻”，“嗟怨之声，盈于道路，前后臣僚屡言不便。乞复旧法通商，以救关中凋弊”。[40]禁榷制再次破产了。

不难发现以上这几次折腾的周期越来越短，变动的频率越来越高，真可谓朝令夕改，军、民、商及办事人员都怨气冲天。陕西的盐政危机已到非改弦更张不可的时候了。

这时，担任提举陕西坑冶铸钱使的范祥向朝廷上书说：“两池之利甚博，而不能少助边计者，公私侵渔致之。倘一变法，岁可省度支缗钱数十百万。”[41]当时正是庆历新政期间，范祥得到韩琦等的支持，于庆历四年（1044年）二月奉命与陕西转运使程戡共同主持盐政改革。然而不久，“新政”失败，程戡又与范祥的主张不合，改革遂被搁置。直至庆历八年（1048年），范祥才被任命为制置解盐使，得以实施他的改革计划。

范祥根据自己从事财政工作与边防军需工作的经验，提出并罢入中与禁榷，一面更新盐法，实行钞盐制。具体作法是：废除以粮草入中边地之法，停止运送官盐的徭役，改令商人在沿边州军支付现钱，根据州军远近规定不同价格，然后按价发给盐引，商人凭引领盐自由运销。同时开放食盐市场，军需物资也改由沿边州军以现钱采购雇运。

当时西北地区走私西夏青白盐入塞的情况十分严重，宋政府出于财政与军事的考虑严加禁止，但内地盐远而贵，西夏盐近而贱，走私进口有大利，所以屡禁不止。范祥一方面重申禁令，另一方面组织商人向边地“入中”内地食盐，由边地官府出售，平抑盐价，而商人凭引返回解池，再领取食盐行销内地。这样，走私盐的利润大减，禁止便容易多了。

为了使商人输钱于边州后换得的盐引（改革后时人称为盐钞）能保持一定的价值，范祥特别注意控制盐钞的发行量，按当时解池产盐岁课37.5万大席之量，有多少盐发多少钞。从而杜绝了“虚钞”的泛滥。此外，为了使盐价稳定，范祥还以发行盐钞的收入为本，在汴京的盐政机关都盐院内设立了平准机构，由陕西转运司自遣官员主持，盐价低于每斤35钱时购进，“敛而不发，以长盐价”；高于每斤40钱时则“大发库盐以压商利”。务“使盐价有常，而钞法有定数”。[42]

范祥改革的意义是十分明显的。首先，他虽然没有根本改变食盐专卖之制（在当时历史条件下这是不可能的），但却使它变得更为灵活。尤其是这一改革对历史上长期形成的极不合理的食盐行销区官定界限是个大冲击。像今汉中一带过去被划为川盐专销之区，陕盐入境例有严禁。改革后蕃篱被打破，“旧禁盐地一切通商，盐入蜀者亦恣不问”[43]。这样川、陕盐就可以有在市场上竞争的余地。其次，范祥的改革把商品货币关系部分地引入了边防财政中，商人输钱于官，官府雇伕购粮，过去入中制下的以物易物，禁榷制下的徭役调发，虽不会完全消失，但地位已明显下降，这是符合封建社会后期经济发展大趋势的。第三，范祥用经济手段稳定盐价，抑制走私，控制钞额，这虽然不算很成功，但却是个良好的方向，比过去官府只靠划地为牢，严刑厉禁来进行干预要远为进步。最后，最直接的一点是，范祥的改革如果经营得法，会增加政府收入，改变或至少缓解陕西边防财政的窘境。

但与当时的任何改革一样，范祥的改革也是一波三折，阻力重重。这首先是由于废除入中后舞弊机会减少，“豪商猾吏悉所不乐”[44]。其次国家的盐税收入也暂时有所下降，而在一些地区，因禁榷制度废除后贱价官盐减少，盐价一度有所上涨。还有，宋朝官场上的倾轧、扯皮，也给新法带来极大困扰。当庆历八年范祥开始变法时，上距他初次受命而不果已有四年之久。而这时朝廷给他的职衔是提点陕西刑狱公事兼制置解盐，他考虑到前次与程戡合作失败的教训，提出提点刑狱一职并非理财者之衔，要求改授转运使以便拥有财政实权。然而朝廷却认为盐政本来就是个严刑设禁之事，因而不准所请。宰相陈执中还对范祥说：论资你正好合任提点刑狱，还有什么说的？[45]结果，变法过程中因范祥事权不足，不断与陕西漕司和主计官员发生矛盾，横生了许多枝节。

皇祐元年（1049年），因才进行不到一年的改革使陕盐“岁入稍亏于前”，侍御史知杂事何郯便提出停止改革，说是“事有百利，始可议变，变不如前，即宜仍旧”[46]。朝廷派户部副使包拯出使陕西与漕司商议盐法，“包青天”在陕西经过调查，认为范祥的变法是“先有小损而终成大利”，应该坚持下去。[47]朝廷中主持财政的三司使田况也支持范祥，于是范祥被加授陕西转运副使，改革得以继续。

然而一波未平，一波又起，不久判三司磨勘司李徽之再次提出新法不便，于是朝廷专门召集会议，三司的首脑与范祥、李徽之均参加，经过辩论，“议者率以祥为是”。朝廷遂决议新法暂时继续下去，过两年再“较其增损”，看效果如何。[48]这时已是皇祐三年（1051年）十月了。

然而还未满两年，皇祐五年（1053年）四月范祥即因“擅筑”古渭寨一事被贬官落职，朝廷任命陕西转运使李参代范祥制置解盐。李参也是个理财家，但在盐政方面却与范祥相左。他接管盐政后又恢复了入中法，结果没几年虚估之弊再长，盐引价值大跌，“岁损官课无虑百万”[49]。于是到嘉祐三年（1058年）七月，应三司使张方平与御史中丞包拯的要求，范祥又官复原职，继续推行钞盐新法，直到嘉祐五年（1060年）范祥去世。

钞盐法经过种种波折，克服重重阻力，终于坚持了下来，并且逐渐渡过了“阵痛”期，取得了日益明显的成效：开放食盐市场后，盐价渐趋稳定，商人乐于从事，国家盐税收入也从庆历六年（1046年）的147万缗上升为皇祐三年的221万缗，增长50%以上。而边防军需运费则节省了80%，这在宋代历史上是从未有过的。范祥改制前，由于盐利不足，宋廷每年要支出榷货务缗钱以补充军费。范祥主持盐政后，榷货务缗钱不复出，而制置司的收入虽有波动，但“量入计出，可助边费十之八”[50]。因此神宗时沈括说：范祥之法“行之数十年，至今以为利也”[51]。

范祥死后，继任的薛向继续推行他的改革，得到了王安石的大力支持，薛向成为熙宁变法中的风云人物，而由范祥倡导的改革也就成了熙宁变法在陕西的重要内容之一。上承庆历，下接熙宁的范祥盐法改革，堪称陕西北宋时期两次改革浪潮之间的一部有声有色的幕间曲。