一　陕西行省的建立

陕西是我国近古省制的发源地。忽必烈于中统元年（1260年）三月即位，八月即在京兆宣抚司的基础上，又立陕西四川等处行中书省于京兆。廉希宪、商挺等原宣抚司官员即为新设的行省官员。这是蒙元作为定制而设立的具有行政区划意义的第一个行省。[1]

行省制的建立及其始建于陕西都有其历史渊源。我国传统封建主义中央集权国家都有担心地方尾大不掉的心理，为此一般都用两种办法来解决。其一是分割地方事权，设立平行而不相统属的若干地方机构以便于它们互相制约，各自受命于中央。其二是派遣京官作为中央代表视察与监督地方，并给予其超越原有地方机构权限的处置权，以便代表中央对地方实行控制。但是，这两种办法都有其难以避免的缺陷，因而形成了两种周期性的循环。这两种循环加上我国传统官制中官僚队伍不断膨胀的趋势，便促成了行省制度的建立。

首先是地方事权的分割必然影响统治效率，造成体制运转不灵，尤其是在出现非常事态的情况下更是如此。这就迫使中央不得不一次次地合并地方事权，建立地方集权体制，直到中央又感到“外重内轻”的威胁为止。秦代最初建立中央集权统一国家时实行地方分权制，郡守、郡尉、郡丞互不相属，各自听命于中央的相应机构。但这一体制日久生弊，于是到汉代即有州牧之设，地方大权集于一身。汉末州牧纷纷割据，至隋唐时期州一级又实行了分权。迨及中唐，节度使集中了地方权力，渐变而为藩镇。因而到北宋，便再次分割地方事权，在路一级平行地设立了漕司、宪司、帅司和仓司。然而这种体制首先在西北抗夏斗争中，后来在靖康之后的全国非常状态下显示出诸多弊端，因此地方事权又有再度集中的趋势。北宋时陕西的帅司已经相当集权，南宋、金的制置、宣抚、节制诸使就更明显，行省制度，就是这个趋势的进一步发展。

其次是中央派驻地方的视察、监督官员在有了对地方事务的处置权以后，实际上就已取代了其监督的对象而成为新的一批地方官，其“中央代表”的角色很快会淡化以至消失，尤其是当非常设的巡视官一旦变成常设职后更是如此。于是他们又会成为新的一轮被巡视、被监察的对象，朝廷又会担心他们事权太重有尾大不掉之虞，从而派出新的一轮“中央代表”去予以监督。例如两汉的州刺史原来只是代表朝廷到地方检查工作的监察官员，后来逐渐常设化，便成了郡县官之上的又一级地方大吏，“州”也就从监察区变成了郡县之上的一级行政区。到唐宋时，朝廷又在州之上设立了道、路之类的监察区，派京官巡视监督。然而随着时间的推移，到宋朝“路”已经衍化为州之上的一级行政区，漕、帅、宪、仓诸司也衍化为地方官了，于是中央又要派代表到地方去“行中书省事”，去“宣抚”“节制”诸路。这样就又在路之上逐渐衍化出一层行政组织来。等到这些“行中书省事”者成为地方上离不开的方面大员时，他们实际上行的已不再是中书省的事，而是地方上的事了。

而随着传统官僚制下难以避免的“组织增生”，一级地方官越设越多，就需要再设上一级为数较少的官员以分统之。秦时的郡数仅以十计，到汉代已数以百计，于是便在其上设13州刺史分统数百郡。及至唐宋，州的数目已增到百数，于是在其上又设十余道或路以统之。再到元代，路的数目也已升为三位数，于是中央—中书省就不得不派出为数较少的一批代表去分统它们以“行省事”了。

陕西的行省制度也是这几种趋势的共同结果。而宋金时代陕西战时社会及其行政—军事一元化体制的特点，则使合并、统一地方事权的趋势在陕西先行一步，行省制之首见于陕西就不奇怪了。宋代陕西的路不但事权不够集中（虽然比其他地方已集中了不少），而且数量也在增加，北宋初年的一个关西道到末年实际上已发展为由一个知军和五个帅司分统的六个路，而陕南所从属的四川地区（峡区除外），也由一个西川路变成了益、梓、利三路，其中的利州路到南宋末实际上也已分为利西、利东与金房开达三路。[2]因此在路上加设一级行政区划便成为必要。

在宋金对峙时代，金朝、伪齐设的陕西诸路节制司或宣抚司，以及南宋设的四川（或川陕）宣抚司或制置司实际上都已是行省的雏形。它们都统管好几个路，实行地方事权的集中，而且也都由朝廷执政大臣外派担任其首官。因此秦岭南北双方都已把此职称为“行省”，只是在南宋它仍与“宣帅”之类一样属非正式称呼，而在金后期，行省已逐渐成为正式称呼了。虽然其全称当时还是“行尚书省”而非“行中书省”，实际已无多少区别。

因此，行省制至少在陕西当（南）宋、金之时已有其实，而且也在相当程度上有了其名，元初不过是把其名与实都予以进一步规范化而已。也可以说，行省制是宋金时期尤其在陕西表现得最为典型的那种战时社会的行政体制，在和平时期在全国范围内的定型与规范化，当然，它也同时体现了我国长时期历史上地方官制演变中如上所述的一些规律。

蒙元建国初期由于带有草莽色彩，加上蒙古办事人员汉文化水平很差，因此在设官置爵上具有重实轻名、重事权而轻头衔的特点。职爵的称谓往往不十分严格，如从木华黎这个“国王”到忽必烈封王关中时的蒙古诸王大都既无名号（如秦王、晋王，等等），也没有明确的等级（如亲王、郡王或一字王、二字王等）。而官制也是如此。可能因为当时通行蒙文公文的缘故，官名由蒙文回译为汉文就难以统一，中统元年所设的“十路”宣抚使，或称为“十道”宣抚使；而京兆宣抚使、关西道宣抚使与陕西四川宣抚使，其实也是一职数称；与此相类的还有“镇抚”与“都总管”，等等。因此中统元年把陕西四川宣抚司改为陕西四川行省，多半也只是原职的一种异称而已，其实际职能与权限并无实质性变化。

尽管如此，陕西四川等处行中书省的设立毕竟正式确立了行省制的地位，尤其对于这一制度在全国的推行来说它具有重大的意义。

在此后一个时期，陕西行省的名称、辖境、上属、治所甚至存废都有过一段时间的波动。就名称而言，它先后正式称为陕西五路西蜀四川行中书省（又名秦蜀五路四川行中书省，1260—1262年）、陕西四川行中书省（1262—1270、1272—1281、1284—1286年）、陕西四川行尚书省（1270—1271年）、安西行中书省（1280年）、陕西等处行中书省（1281—1284、1286、1293—1308、1312年以后）、陕西等处行尚书省（1287—1292、1309—1311年）等名，1312年后才固定称为陕西等处行中书省。就辖境而言，它在头二十年里一直兼辖有四川，1284—1286年间再并四川，其间还一度辖有过今甘肃、宁夏，但1286年后基本稳定为只辖陕西4路5府27州之地（今陕西全省及甘肃、内蒙古部分地区）。就上属而言，它在1270—1271、1287—1292、1309—1311年间三度归属尚书省，其余时间都归中书省。就治所而言，它于1260年设治京兆，1265年移治兴元，1266年再移利州（四川广元），1268年还治京兆，1271年又治兴元，1280年以后才固定治所于安西路城（由京兆府改名）。此外，它还在1271年一度罢废，辖境合并于腹里（中书省直辖区），次年起直到1280年又归安西王相府管辖，1280年复置行省后才稳定下来。

陕西行省在元初的这种不稳定状态，有一部分应归之于技术性原因，但另一部分原因，则与当时存在的省、藩二元体制有关。