4.城乡和区域发展中的要素流动和政策

空间力量对于经济发展是非常重要的。我们涉及了规模经济，涉及了交通成本，也涉及了要素流动，这里有几个现象要相应给出解释。

第一，关于城市发展，我举了消费的例子，为什么在上海什么都买得到？这跟规模经济有关系。第二，关于区域发展，为什么浙江会出现专业化生产，为什么要在浙江生产再运到新疆去出口到俄罗斯？这个问题朱玲老师在她的文章“新疆印象之一：活跃的口岸贸易”里提供了答案。朱老师问了当地人，当地人说我们开过类似企业，但是我们当地生产出来的鞋子和在浙江生产出来再长途运输到新疆的相比还要每双贵一块钱，这就体现出了经济集聚在浙江带来的生产成本节约。

我们再来讲要素流动。在土地、劳动力和资本三大要素中，土地是不流动的，这是自然属性；高技能劳动力流向他们充裕的地方；资本流向它们稀缺的地方。中间这句话最好理解，跟有知识的人在一起就可以享受他的外部性，自己也更有知识了，这就是大学生扎堆的现象。我们下面详细解释一下第一句话和第三句话。

先说土地。土地在自然属性上是不流动的，但是，土地的使用权却是可以流动的，我一直主张，建设用地指标要跨区域配置，现在在实践当中特别重要的就是农民宅基地的使用权可跨地区流转的问题。比如说，一个农民已经到沿海来打工，全家都来了——注意我说的是全家都来了，而且是自愿的——这时，他家里的住宅空了，没有用了，那是不是可以允许他把老家的宅基地复耕成农业用地，与此同时，允许他把这个宅基地对应面积的建设用地使用权带到他工作的城市去，允许这个“人口流入地”把郊区的农地变成工商业和住宅用地？在这个过程中，土地没有动，但是建设用地的指标和使用权动了，它使得人口流入地的农业用地可以变成工商业和住宅用地。诺贝尔奖得主科斯（Ronald Coase）提出的经济学原理告诉我们，初始的产权界定给谁不重要，只要有市场机制，就可以通过交易提高资源利用效率。在建设用地指标（使用权）的交易中，关键是要以农民在城市里有就业和社会保障为前提，并且要基于自愿和合理的价格形成机制，这就不会剥夺农民的利益了。此外，人口流出地的一些以乡镇企业或工业园形式存在的建设用地，其对应的指标也应该可以实现跨地区的流转，这样，经济资源的配置效率就可以极大地得以提高。

理解土地的使用权是可以流动的，这对于提高土地资源的配置效率非常重要。中西部城市面积扩张速度大大快于城市人口扩张速度，这说明，城市扩张并没有同步地增加就业，既然如此，为什么不能允许中西部把他们的建设用地指标拿来给沿海省份用呢？更重要的是，中国的劳动力已经大量地跨市甚至跨省流动起来了，这本质上就是劳动力资源的跨地区再配置，对于改善经济效率，促进经济增长和提高人民福利都有好处。而大量农民在家乡的宅基地出现了空置，这些宅基地对应着一定面积的建设用地指标，为什么不能将那些空置的宅基地复耕为农业用地，然后，允许跨省流动的农民将与宅基地相应的建设用地指标转让给他工作和居住的城市呢？我大约在2008—2009年就陆续写文章系统地论证过这个政策思路，21但是截至我写这本书的时候，建设用地指标跨省再配置（或者交易）仍然是被禁止的。不过有一点好消息，广东、安徽和浙江正在做一些跨县建设用地指标流转的试点。

再来讲第三句话，资本流向短缺的地方。这句话非常容易引起人误解，从字面上理解这句话，中国当然是中西部缺资本，所以资本应该往中西部去。问题是什么叫“缺资本”，如果你认为欠发达的地方就缺资本，那么，为什么多年来全球最大的吸引外商直接投资（FDI）的国家是美国？经济学里面缺资本和不缺资本的标准是谁的投资回报高，而不是谁的资本数量少。资本往美国流，因为美国投资回报最高，所以美国最缺资本。同样的道理，中国哪里缺资本？总体上仍然是资本回报最高的东部。当然，这样说的意思不是说中西部就不要资本投入了，在中西部，对于当地有比较优势的一些行业，投资可以获得高回报，这另当别论。市场经济下，资本首先会按最高回报原则来配置到不同地区和不同部门，而政府配置资本则可以去做一些短期内看不到回报的或者没有直接回报的项目，比如说基础设施建设，帮助私人部门提高投资回报率。如果中西部投资回报低是因为基础设施跟不上，那政府应该投资有助于发展当地有比较优势的产业的基础设施。关于欠发达地区如何发展经济的问题，我们在后文会再详细地讨论。

现在，有关区域和城市发展的秘密可以解开了。东京可以成为世界上最大的城市，是因为生产者和消费者能在那里获得商品和服务的多样性。东京人口密度可以达到世界最高之一，是因为它能够把拥挤、污染和犯罪水平都保持在尽可能低的水平上。而拥挤、污染和犯罪就是《2009年世界发展报告》中讲到的三个M——Time、Grime、Crime。只要把这三个M的成本降下来，一个城市就可以不断提高它的宜居程度，从而不断地壮大。至于城市的极限，其实不是天然给定的，而是取决于日本人中有多少愿意承受高房价而生活在东京，不迁移到其他城市。

中国城市发展也相应的有两条道路可供选择：在城市出现城市病的时候，是应该去治病呢，还是应该通过减少人口让城市病不要出现呢？如果你相信全球城市发展经验，那么，城市有病，政府去治病就行了：交通拥挤，你发展地铁；环境污染，你改变产业结构；犯罪率提高，你促进社会和谐。不能说城市有病，就把城市人口规模管住。因为当你这样去做的时候，你就相当于“倒洗澡水把孩子也倒掉了”，因为这样会使城市没有了经济增长，因此也没有竞争力了。这些有关特大城市本身的问题，我也请读者等待本书的下篇解读。

第二，我们再回到上文曾讲到的西伯利亚。西伯利亚人口稀少，但因为基础设施好，只要有铁路、输油管，西伯利亚的资源就可以往莫斯科附近运，没有必要有很多人住在那个地方。那么，中国基础设施够好吗？不够，比如机场，中国有几百个机场，而美国仅公共机场就有5000多个，这还不包括13000多个私人机场，在这方面中美差距还非常大。比基础设施差更严重的是市场分割。按照道理来讲，中国作为一个统一的国家，地区和地区之间应该没有市场分割，但实际上，中国省和省之间省界分割非常明显。市场分割并不只是基础设施的问题，更是制度的问题。

第三，我们来讲国家。关于非洲落后的解释有很多很多，比如制度、民族冲突和疾病。《2009年世界发展报告》提供的解释是地理：非洲有三分之一的人口居住在资源稀少的内陆国家。资源稀少还不要紧，因为如果有港口就可以参与到国际制造业分工体系和国际贸易中去，人可以迁移到港口城市附近，日本就是这样发展的。麻烦的是内陆国家没资源，其居民又不能移民到其他国家的港口城市。与之形成对照的是，世界上其他地方的人口中，生活在资源稀少的内陆国家的人口比例只有1%。我们再来看中国的情况，贵州是一个资源稀少的内陆“国家”吗？当然不是，但如果当前户籍制度不改革，基础设施不完善，再加上制度上有那么多市场分割，中国的中西部省份就会像“内陆国家”一样，只能靠资源来发展。问题在于，中国的内陆省份是在一个有港口的国家中，为什么不能让那里的居民迁移到可以在全球分工体系里更有优势发展制造业的沿海地区来呢？中西部省份为什么一定要通过发展本地工业致富呢？事实上，中国的内陆省份很多都是自然资源丰富的省份，旅游资源也丰富，在这样的地区，要致富的最好办法就是减少人口，以使不愿意迁移的人口的人均资源占有量上升。正如我前面已经说明的，靠资源的产业其产出是有限的，如果人太多，人均收入必然低。

不妨再对比一下美国，美国的地区间收入差距比较小，它的中部各州在干什么？其实主要就依靠三种资源：第一是玉米，第二是黄石公园和大峡谷，第三是铜矿。这三个例子分别是农业、旅游业、资源产业的代表。农业、旅游业、资源产业依赖的核心投入品分别是土地、自然风光和矿产，这三样东西都不能动。对于不能动的资源，要让从事相关行业的人富起来怎么办？只能减少人。美国中部的州都人烟稀少，但是他们还是可以很富。

我在安徽安庆调研时，当地的村干部告诉我，以前，村里土地很多抛荒，耕种的土地通常一年只种一季，亩产在600—700斤稻谷。现在，由于大量流出的劳动力将他们的土地进行了流转，转包土地的种粮大户在实现了土地的规模经营后，亩产可以提高到1100斤以上，并且一年可以种两季。其实，土地只是一种具有典型性的资源，在人口流动的过程中，中西部其他很多资源都可以在人均拥有量上得到提高。

中国最漂亮的地方可能就是西部，资源最丰富的也是西部，在地理缺乏优势的情况下不需要发展那么多工业，除非是服务于当地需求的工业。否则，如果把环境破坏了，今后将错失发展旅游业的机遇。在地理等条件受限的条件下盲目发展工业，很可能招来的就是污染企业。有一次，我到河南给政府官员讲课，当地政府官员说，您讲得太对了，我们这些地方没有地理优势，也没有技术优势，上级又考核我们招商引资，我们只好招来污染企业。中国有句俗话，叫“无工不富”，这对于整个国家来说是对的，世界上的富裕国家基本上都要经过工业化的过程。但是，对于一个国家内部的不同地区而言就不一定是这样了，因为不同的地区可以有经济上的分工，有些地区可以专业地发展农业、旅游业和资源产业，同样可以致富。

总的来说，中国人口肯定还是向沿海和区域性大城市集中，包括内地的一些大城市，比如重庆、武汉。中国的中西部是片地域广阔、差异巨大的地区，沿海向内地的产业转移，主要的承接地是中部，特别是长江黄金水道经过的省份。长江中下游运能很强，可以实现江海联运，外向型的制造业迁到长江中下游后，贸易成本增加并不多，所以安徽、湖北很大可能会成为制造业新的聚集地。

对于更为广阔的内地区域，除了少数大都市圈周围，完全可以像美国中部那样进行发展。以土地为主要投入品的农业，以矿产为主要投入品的自然资源产业，以及以文化和风光为投入品的旅游产业，这三大产业核心投入品在物理意义上都是不能动的，内地就有自己独特的竞争优势。发展这些产业过程中人口也会逐渐减少，人均收入就会得到提高。而从区域发展政策角度来讲，帮助中国内地发展，未来有两个措施：一个措施是在内地建设公路、铁路，把有竞争力的产品运送出来；另一个措施是因地制宜地建设小型机场，把需要旅游的人运进去。

绝大多数产品要靠海运，但是也有例外。一个是芯片——芯片体积小、附加值高，所以可以在内地生产，用航空运输。另一个例外是软件——可以用网络运输，所以也可以在内地进行研发和生产。为大企业提供线上客服的呼叫中心只需要接打电话，更可以往内地迁移。还有近年兴起的大数据产业，放服务器既占地方又耗电，也不一定要放在沿海地区。像这样一些产业不一定要布局在地价贵的大城市，这就是市场经济，企业可以自由选择。我有位朋友开软件公司，在上海的一个办公室负责接项目，项目谈完后在其他二三线城市进行生产。

中西部的城市还可以发展一些服务于内需且有本地优势的产业。不同行业的规模经济效应差别非常大。例如，汽车产业是规模经济效应非常强的，全国并不需要那么多汽车厂。即使在中西部布局几家汽车厂，也只需要布局在少数大城市周围就可以了。相比之下，食品饮料行业的规模经济效应就弱多了，将这些行业布局一些在中西部省份，产品主要满足周边地区的需求，可能会比在沿海地区生产再长途运输到中西部更节省成本。

适于中西部发展的产业还有很多。比如说，在新疆和宁夏都有一些以当地地貌和人文环境为条件的影视城。再比如，中国内地可能会产生几个航空枢纽，成为国际、国内航班转到中西部其他城市的中转站，武汉和郑州就具备这样的条件，很有可能成为未来中国的亚特兰大，这是它们独特的地理位置决定的。中国有很多内地城市有非常好的大学，这些大学完全可以与当地产业发展的需要相结合，形成自己的竞争力。

上面这些如果总结成政策含义，也相应地可分为城市、地区和国家三个层面。

第一，在城市层面要强调规模经济，要尽量减少三个M的成本，最大化城市发展带来的收益。

第二，在地区之间要着眼于生活标准的均等化，而不是经济规模的均等化，不是经济资源和人口的均匀分布。不同的地区之间要减少交通成本，兴建基础设施，增加互联互通，促进市场整合。当然，不是说财政转移就不要做了。对于人口流出省，有一个问题解决不了，就是公共服务的供给，因为公共服务本身也是有规模经济的，如果人口流出，那么，就会影响到公共服务的供给。这时，就需要通过财政转移帮人口流出地区发展教育和医疗。换句话说，不要通过财政转移去搞当地缺乏比较优势的工业，因为如果没有足够的市场竞争力，最后可能造成的都是资源浪费。与其如此，不如将钱投在人力资本上，在短期内，这可以有助于提高人口流出地的生活质量，从长期来看，教育和健康都可以跟人走，可以在劳动力流动中最大化教育和医疗的投资回报。

第三就是国家政策，可以总结为两句话。第一句话是，以国际贸易代替劳动力流动。在低技能劳动力不能跨国自由流动的情况下，发展中国家借助于国际贸易，发挥劳动资源的比较优势，仍然可以致富。第二句话是，由于发达国家只要高技能者不要低技能者，所以发展中国家的政策就要对高技能者的流出设置障碍，或者对高技能者的回流提供额外支持。