第四章 警惕“扭曲之手”
关键词
户籍制度 土地制度 劳动力短缺 产业政策 资本深化
2012年夏天,我在西部某省调研。数据显示,2011年,这个省绝大多数的县级固定资产投资增长速度超过50%,有5个县(区)的投资增速超过100%。各个地方为了争取项目,纷纷采取零地价和税收优惠的政策,甚至有地方采取配赠商业地产开发权的手段;在招商引资的过程中,盲目引进各种项目,而对于环境等长期发展目标则较为轻视。
接受访谈的地方政府工作人员普遍反映,地方发展经济过程中出现的种种乱象,其根本原因在于地方政府自上而下的管理方式,特别是层层向下的GDP增长排位赛。我调研的这个省,对下属市、区、县设置了几十项经济发展指标,每月均进行排名。在当前中国的政府管理体制下,一任政府官员的任期不长——一个地方的主要领导在当地任职的时间平均为3—4年——政府官员的目标非常容易短期化,而长期目标则容易被忽视。在GDP增长排位赛下,地方政府官员纷纷采取“大干快上”的工作方式,可能对经济的健康持续发展造成一系列的负面影响。一个地方越是不具备发展工业的比较优势,GDP排位赛造成的负面影响越大。
那么,地方经济发展里出现的投资冲动,完全是地方政府的自发行为吗?恐怕不是,地方政府只是对上一级政府设定的激励机制作出反应。对于地方政府发展经济时存在的各种扭曲,读者可能会说,既然要支持中西部的发展,出现一些扭曲也无所谓,因为这是要让不同地方公平地获得发展机会。公平的发展机会并不是给欠发达地区加大投资那么简单,我们要多想想,在帮助欠发达地区发展这件事上,有没有更好的做法。那么,究竟怎样才是区域发展的公平原则呢?政府到底该干什么呢?让我从一次与律师朋友的谈话说起。
有一次见到一位律师朋友,谈话当中提到高铁的发展。律师朋友半开玩笑地说,几年前他曾经有一个冲动,要和铁道部打一场官司,目的就是要问铁道部,为什么高铁的线路往往是在大城市设站点,不通高铁的小城市怎么办?他要代表不通高铁的小城市索要赔偿。铁道部一定会争辩,把大城市作为高铁的站点在经济上是有效率的。律师朋友说,他的问题是,高铁建设动用的是公共财政资源,公共财政资源应该是全民共享的,那么,如果高铁建设是以串起大城市来规划的,那么,没有高铁经过的小城市就应该获得经济上的补偿。
仔细想来,律师的话似乎是有点儿道理的,那么问题的解在哪里呢?显然,让高铁经过全国的每一个城市,甚至每一个县、每一个村,肯定会形成公共资源的巨大浪费,这并不是最优的结果。我对律师朋友说,这个问题是有解的,这个解就是,在高铁主要连接大城市这一看似“不公平”的结果的同时,保证其他两个“公平性”条件:第一,允许人口自由流动,这样,其他地区的人口如果想获得高铁的效益,可以自由迁徙到有高铁的地方;第二,财政转移支付向欠发达地区倾斜,也就是说,如果一个地方没有直接享受到高铁的好处,那么,就应该通过财政转移支付的方式让它分享国家发展的成果。