2.何不土地和户籍制度联动改革？

从经济增长的趋势来看，美国哈佛大学的帕金斯教授（Dwight H.Perkins）和匹兹堡大学的罗斯基教授（Thomas G.Rawski）认为，中国的人口红利期已结束，劳动力供给增长将放缓，而人口的老龄化也会带来国内储蓄率的下降，这将使得中国的经济进入一个中低速增长的时期。28但是，我一直坚持认为，中国当前存在的问题也同时蕴含着巨大的机遇。长期的经济增长依赖于劳动生产率的持续提高。通常情况下，劳动生产率的提高主要依靠教育，而在中国这样一个发展中的大国，劳动生产率还有一个不应忽视的来源，那就是城市化和区域格局的调整，这是被很多中国经济研究者严重忽视的问题。

在城市化进程中，农民变成了城市居民，进入了工业和服务业，劳动生产率将大大提高。但是，问题在于，是全国各地的城市采取同样的步伐来提高城市化水平，还是在生产效率更高的地方以更快的速度来推进城市化？从经济的长期增长来说，显然是后者。但是，中国的建设用地指标配置制度却对区域经济格局的调整形成了制约。当前的情况是，人口流入多的城市反而建设用地指标更紧张，大量中西部城市（特别是三、四线城市）却是有用地指标而缺企业。从资源配置的角度来说，如果沿海地区缺建设用地指标，而中西部有的话，至少应该允许沿海到中西部买这个土地指标，在土地利用效率更高的地方发展工业，创造就业，实现资源的优化配置，同时中西部也可借转让建设用地指标而分享发达地区的经济发展收益。除了新增的建设用地指标之外，进城农民如果在老家的宅基地出现闲置，也应允许他将老家的宅基地复耕，把宅基地对应的建设用地指标有偿转让给现在工作和生活的城市。这样，总体来说，中西部更多地保留耕地，沿海更多地发展工业，中西部的大量劳动力再进一步向东部转移，并与户籍制度一起联动改革，让中西部农村劳动力在沿海转化为市民，实现用地指标和劳动力一起再配置。这样，中国下一轮的经济增长就可以同时提升速度和效率。

随着建设用地指标的跨地区再配置，中西部农村劳动力在沿海获得更多更好的就业机会，资源配置效率将获得极大的提高，问题是，在此过程中，到底可以获得多大的增长空间？为了说明这一点，我研究了不同城市的土地利用效率和城市的区域布局，总结起来可以得到几个重要的结论。

首先，一个城市到沿海大港口的距离显著地影响了它的土地利用效率。我测量了中国一个城市到沿海三大港口——香港（以及邻近的深圳）、上海和天津——的距离，并用这三个距离中最短的一个代表城市的区位，土地利用效率用一个城市在它的建成区上平均每平方公里每年产出多少第二产业和第三产业的GDP来度量（图4—1）。我发现，沿海和中西部城市的土地利用效率差距是巨大的。以2006年为例，如果从大港口开始往中国中西部走，走到500公里的时候，相当于从上海走到安徽西部、湖北东部，在这个范围内，土地利用效率下降50%。也就是说，与其在现有土地制度下，全中国都以同样的速度推进城市化，不如让建设用地指标跨地区交易，这样，土地利用效率大幅度提高，这是中国接下来新一轮经济增长的重要来源。

第二，随着时间推移，地理对城市土地利用效率的影响越来越大。经济开放的进程会提高大港口附近发展外向型经济的比较优势，引起经济向沿海地区集聚。中国在1994年以后大幅度推动经济开放的进程，到大港口的距离对土地利用效率的影响越来越大。事实上，我发现1990—1995年期间，到大港口距离对城市土地利用效率的影响还没有很明显的变化，但是1995—2000年，特别是2000—2006年这段时间里，地理对城市土地利用效率的影响越来越明显。这和2003年之后，中国将大量建设用地指标配置到土地利用效率较低的中西部省份不无关系。随着时间推移，如果我们不在土地配置政策上作重大改变的话，中国在土地利用效率上的损失将越来越大。

图4-1　到大港口距离与土地利用效率（2006年）

第三，城市扩张对土地利用效率的促进作用在东部要远远超过中西部。城市面积的扩大对于土地利用效率有正面和负面影响。一方面，在城市扩张过程中，新增城市面积肯定是郊区，从算术上来讲，把这部分包括进城市以后，平均土地利用效率就下降了。另一方面，根据经济理论，在城市面积扩张的过程中，还会有一个规模效应，会提高城市的土地利用效率。我的研究证明，在距离大港口450公里范围内，是正向的规模经济效应占主导，超过450公里以后，规模经济效应就不明显了，一正一负两个效应里负效应占据主导。这就进一步说明，在未来中国快速城市化的进程中，让距离大港口450公里以内的城市面积扩张更快，而不是所有城市同步扩张，才更有利于提高土地的平均利用效率。

第四，中国的经济活动的集聚趋势远远领先于人口和城市土地的集聚。我的研究计算了不同城市的规模差别，我发现，如果基于城市的GDP总量来计算中国不同城市的规模差距，这个规模差距很大，而且增加的速度也非常快。也就是说，大城市越来越大，小城市相对来说越来越小。有不少研究都指出，与其他国家相比，中国的城市间规模差距偏小，中国经济集聚程度不够高，因此，经济的进一步集聚是符合经济规律的。但是，如果用城市人口总量来看城市间规模差距，其差距水平要比经济规模的差距水平低很多，而且在1990—2006年期间，人口规模差距几乎没有变过。也就是说，中国经济在发生集聚，而人口却没有同步地集聚，道理很简单，因为受到户籍的限制，人口没有充分自由地迁移。这样，城市间的人均GDP差距当然就很难缩小了。29

大家可能会说，要实现区域间平衡，除了人口要自由流动，当地区间差距非常大时，跨地区的财政转移是必要的。事实上，建设用地指标的跨地区再配置，让沿海城市购买中西部的建设用地指标实际上就是一个天然的财政转移机制，在这个过程中，中西部自然地分享到了土地在沿海地区的增值收益。建设用地的指标甚至可以分解到人，让土地指标和人一起走，农民工在哪里就业和生活，就可以将建设用地指标带到哪里。在这个过程中，不同的城市为了获得建设用地指标，还将展开相互竞争，这就提高了农民的谈判能力，有益于让他们分享城市发展的成果。

不少人认为，这种意义上的“土地（使用权）换保障（户籍）”是对农民的一种剥夺。但这种反对声音却忽略了一个最基本的事实，那就是，土地（或其使用权）作为农民最为重要的资产如果不能交易，那它本质上就不是一种资产。当前要反对的是借助政府行政力量对于农民土地使用权的剥夺，而不是要反对借助市场机制使得农民的土地使用权得到符合其市场价值的补偿。农民在放弃土地的时候要满足自愿、有就业、有社会保障、土地（或建设用地指标）能够市场定价这几个基本的前提，让农民避免被剥夺。而以禁止市场交易的方式来保障农民，这是最为荒谬的逻辑，其结果恰恰是给不尊重土地产权的行政性剥夺找到了借口。

我建议所有反对农村土地改革的人们去听听农民怎么说。我曾经在重庆的一个贫困农村做调研，我问农民，如果有人说，不让土地交易和做抵押，是为了担心土地价值被低估，不利于保护农民，你们怎么看？其中一个农民当即反问，城里人可以用自己的房子来抵押贷款，为什么农民的土地不可以？我看，这个反问真的需要反对农村土地改革的人们认真回答一下。

还有一种荒谬的观点，认为中国古代的教训是土地的大规模流转导致土地兼并，以及产生大量失地农民。这种看似深谙国情的观点完全不合时宜，中国早已不是农业经济，农业占GDP的比重已经降到10%，创造就业的主体已经是城市经济，而且，在规模更大、人均教育水平更高的城市，失业率更低。这就难怪统计局的数据显示，在新生代农民工中，选择在地级及以上城市务工的比例为67.4%。30在城市不断创造新的收入和就业的同时，农民对家乡土地使用权的处置是转让，还是入股到农场和工厂，可以让其自由选择。这种“兼并”不是古代地主对农民土地的霸占，而是可以让农民分享规模经济的收益。

有人以为，很多农民已经不愿意进城了。也有调查显示，当前只有大约10%的农村居民愿意进城，并以此来说明城市化的动力已经基本上消失了。我常说，在公共政策讨论中，这是一种经常会犯的错误，那就是，用既有政策下的结果来反对改革。说得再具体一些，不要忘记，农村居民在回答进城意愿时面临的是当下的户籍制度和土地制度。我的看法是，如果给定这个政策环境，还有10%的农村居民愿意进城，这恰恰说明，城市化的动力还很强啊！更不要说，这个10%的数据是动态可变的，等这10%的农民进了城，还会有下一个10%的人愿意进城。

更重要的是，对于农民进城，要更加注重青年一代的选择。即使给定当前的制度，统计局的调查仍然显示，接近一半的新生代农民工有在城市定居的打算。分别有67.2%和63.2%的新生代农民工认为“收入太低”和“住房问题”是制约在城市定居的重要困难和障碍。31所以，政府可以做的是为有定居意愿的农民工创造条件，而不是以农民没有进城意愿作为借口放缓城市化。总会有人不愿意离开家乡，但公共政策要保证那些愿意离开家乡的人有能够离开的权利和选择权。也总有人愿意在农村离群索居，但要保证喜欢城市的人能够居有定所。只有当制度改了，才能真正知道有多少人想进城。发达国家的城市化率已经达到80%以上，没有任何科学依据能够证明，与发达国家的人相比，中国的农民更加“恋土”。

有人可能会说，城市的房子那么贵，在城市里的农民并不具有在城市长期生活下去的能力，可是，如果他们的宅基地复耕产生的建设用地指标成了一种资产，是不是就可以让他们在城市里拥有基本的住房了？就算这笔钱还不够，只要有了城市户籍，他们是不是就可以被城市的廉租房制度覆盖了？这个思想不解放，结果是什么？如果读者去看看中西部的农村就知道了，大量的农村住房已经“人去楼空”，而且有些房子还是新盖的，因为在目前的户籍制度下，人们仍然认为，他们最后不得不回到农村。以后，随着户籍和土地制度的变化，现在这些农村住房上的投资很多都是浪费。

最后，我还是要再次强调，通过“动人”的方式来推动经济发展和实现区域平衡是长久之道，并不是说“动钱”的事不要做。恰恰相反，在“蛋糕做大”的情况下，中央财政就更有能力来进行区域间和城乡间的财政转移，但未来的财政转移应该更多地用于城乡和区域间公共服务的均等化，比如说提高欠发达地区中小学教师和医护人员的待遇，相应地减少欠发达地区（特别是农村）政府的财政负担，以促进区域和城乡间在生活质量上的平衡，实现“动人”和“动钱”的良性互动。