5.转变发展方式为何那么难？
政策可以抵消地理的作用吗？
“转变经济发展方式”这句口号喊了许多年，已经喊到近乎麻木。实际上转变了没？中国当前的经济发展方式存在着很多无法回避的问题，投资推动加出口推动，而这背后，在根本上，其实还是因为政府推动。你看，在应对2008年全球经济危机的过程中，中国政府出手及时，化危机于无形之中，博了个满堂彩，政府的自信也大增一截。冷静想想，如果投资推动、出口推动加政府推动的确是中国经济的问题，那么，这个问题现在是减轻了，还是加重了？对此，只需看看四万亿刺激计划的结构有多少是在进一步增加投资就可以了。
我丝毫不怀疑，政府（特别是中央政府）是真的看到了问题所在，从而也真的想转变经济发展方式。特别是当官方文件将“转变经济增长方式”里的“增长”二字换成“发展”之后，显然，政府还想表达对于收入差距、环境破坏和百姓民生的关注。但是，对于当前发展方式当中存在的问题，政府还是在用政府干预的方式解决，丝毫没有意识到，在推动经济增长方面，政府可能做得越多，错得也越多。
远的不说了，还是来看区域经济发展。在新一轮有关中国区域经济发展战略的争论中，“地理有多重要”是个核心问题。忽视地理的观点若推向极致，会演变成可以将倾向欠发达地区的经济政策作为一种反作用力，抵消欠发达地区的地理劣势，从而获得区域间的平衡发展。而这种政府的倾向性政策最后无非是转化为规模日益增长的政府支出，以及在政府支出中越来越多的转移支付。科学的经济政策应该遵循经济规律，这大概是对“科学发展观”最为经济学的诠释，既然如此，对地理和政策两个方面的因素在城市和区域经济发展中的作用，就需要科学地评估一下。
城市并不是孤岛，它们是一个个相互依存的生命体。要讲清楚地理的作用，就先要看清楚中国的城市体系。在中国这样一个大国，城市体系是多层次的。在整个国家层面上，长三角、珠三角和环渤海湾地区是三大经济中心，这三大中心的核心港口城市上海、香港和天津又分别是国内经济融入全球经济和发展出口导向型制造业的主要出海口，因此，到上海、香港和天津的距离就反映了在国家层面的城市体系中每个城市与核心城市和国际市场互动的成本。请注意，中国的国土只有一面临海。在国际贸易的主要市场是欧、美、日，而且贸易的主流方式是海运时，港口是发展出口导向型的制造业的必备优势。在区域层面上，中国还有很多大城市作为区域经济的中心，到这些大城市的距离可以度量区域性的城市体系中每个城市与核心城市互动的成本。即使对于一个远离港口的城市来说，虽然它在参与国际贸易方面并无优势，但它若想得到发展也至少不能远离区域性的中心大城市。
我们的一项研究比较了地理和其他影响经济增长的因素的作用，而且比较了它们对一年的短期增长、五年的中期增长和十年以上的长期增长（1990—2006）的影响有何差异。40我们发现，从短期到长期，到中心大城市距离和到最近大港口的距离对于城市经济增长的影响都非常显著。相比短期来讲，到大港口的距离更显著影响城市经济的长期增长。换句话说，在长期内，国际市场和出口导向型的制造业对城市经济增长更为重要。
具体来说，在600公里左右的范围内，距离香港和上海这样的大港口越近，城市更靠近国际市场，更有利于经济增长。无论是在短期还是长期，在控制了其他经济增长影响因素之后，到大港口的距离为600公里的地方，年均经济增长率要比大港口周围低约4个百分点。而距离大港口远到一定程度之后，即在600—1500公里的范围内，国际市场的重要性有小幅度的下降，距大港口远更可能发展国内和区域贸易，增加本地市场需求，从而有利于当地经济增长，于是在距离大港口大约1500公里的地方，形成了城市体系的次中心，但这个次中心的增长率还是赶不上大港口附近。如果城市到大港口的距离继续增大到1500公里以外，到达国内外市场的运输成本均较高，不利于经济增长。
同样道理，我们也发现，到区域性的大城市距离也显著地影响城市的经济增长。总的来说，由于经济向大城市集聚可以带来规模效应和外部经济，促使中心城市吸收周边城市的经济资源，同时周边城市也能较多地分享中心城市集聚效应带来的好处，因此，一个城市距离区域性的大城市越远，经济增长越慢。
读者看出这项研究对于城市发展战略的含义了吗？当前，很多人认为，中国的大城市发展已经过头了，而中小城镇的发展才是下一轮发展的方向，甚至硬是将英文里的urbanization区分为“城市化”和“城镇化”，以所谓“城镇化战略”作为对城市化的替代。发展中小城镇并不错，但“城镇化战略”错在将中小城镇发展与大城市发展机械地割裂开，事实上，我们的研究说明，大城市的发展可以为小城镇的发展提供带动力。所以试图通过限制大城市的发展来为中小城镇的发展腾出空间的这种政策主张即便不是南辕北辙，至少也是事倍功半。
我们的实证研究还比较了其他影响城市经济增长的因素在不同时期内的变化。对于中国当前的经济增长而言，最为重要的两个政策手段就是投资推动和政府推动。我们的研究表明，在短期，投资和政府支出的确有利于城市增长，但从长期来看，这两者对城市经济增长的作用却是不显著的，甚至是负的。
具体来说，投资占GDP比重在短期内对经济增长有显著的正影响，但长期内显著性下降且影响为负。这一结果隐含了对于中国经济增长方式的警告，虽然在短期内提升投资水平是促进经济增长的，但投资水平较高的地区在长期内并不存在经济增长的优势，甚至可能产生过度投资的低效率。
同样有警示意义的是，政府干预对经济增长的影响短期内也是显著为正，但长期内不显著，短期内的促进增长作用可能是因为政府支出促进了当地的投资和消费，但过高的政府支出水平也将扭曲市场配置资源的功能，在长期内可能抵消政府干预的积极作用。
相比之下，无论在短期还是长期，地理都是城市经济增长的重要决定因素，而且在长期更重要。这种反差非常强烈。前文已经详述，帮助欠发达地区发展，无非是通过“动钱”或“动人”的方式，如果通过“动钱”的方式，无非就是增加投资或政府支出。我们的研究说明，“动钱”的政策只能作用于短期，而在长期没什么用。相反，地理的作用却是决定性的。
经济增长主要是个长期问题，既然在长期经济增长中地理如此重要，那么，其他经济政策可控制的变量是否可以缓解地理的劣势呢？我们的研究发现，教育投资变量（以师生比来度量）可以被政策所改变，并且对经济增长有正面影响，但这种正面影响仅仅在长期才具有统计上的显著性，其对于经济增长的影响系数也比短期和中期的系数更大。教育资源对城市人力资本的影响存在滞后效应，对经济增长的影响也存在一定的滞后效应。根据我们的估计，如果给每100个中小学生配备的老师数量增加1人，在长期内可以推动当地的年均经济增长上升1.07个百分点。
我们的研究说明，如果的确可能找到一些政策在长期内缓解一个地方的地理劣势，那么，在我们的研究范围内，这样的政策不是投资，也不是增加一般性的政府支出，而只能是教育。换句话说，即使要帮助欠发达地区的发展，正确的方式也应该是投资于“人”，而不是直接投资于生产。这与前文说到的区域发展政策的推论是完全一致的：不要盲目投资于产业，特别是偏离比较优势的产业，要投，就投在人身上。41
这下明白了吧？地方政府热衷于用争取投资和财政转移支付的方式来推动本地经济的发展，中央政府和广大社会公众也迷信投资和政府干预是有利于改善欠发达地区的增长的。在短期内，这的确不错。但是，错的是，经济增长的效果是个长期问题。而当前，地方政府官员任期不过几年，而且还经常被委派到异地任职，其晋升考核又主要基于GDP增长和招商引资，在这样的机制下，地方政府追求的恰恰是短期的经济增长。长期经济增长的可持续性比短期增长更重要，但是长期没人关心，它只是个传说，或者就只是个口号。教育重要，但没人愿意为后人做嫁衣。尤其是欠发达地区，孩子长大了，打工却去了较发达地区，收益在发达地区，那么在人口流出地区，谁还愿意投资教育？
遗憾的是，中国的社会各界对于地理在决定城市经济增长中的作用缺乏科学的认识，各级地方政府都片面追求本地方短期的GDP增长，并陷于投资推动和政府干预的经济增长方式。不仅如此，还有一种根深蒂固的误解，认为是经济资源向拥有地理优势的东部集聚导致了地区间发展差距的扩大。于是，经济政策上形成的一个相应的误区是，认为要平衡区域经济发展，就要动用政府政策来抵消地理的作用。这进一步加强了地区经济对于投资推动和政府干预的依赖，而这些政府推动的投资，一旦偏离了最优的规模和结构，那在长期对经济增长并不起显著的作用。
地理对城市经济增长重要，但这并不意味着地理位置不同的城市之间的人均发展差距将越来越大。恰恰相反，中国出现的这种“地理决定论”在一定程度上是因为政策限制了生产要素——特别是劳动力——的跨地区自由流动。迄今为止，由于地区间和城乡间的市场分割，生产要素的跨地区流动仍然受到制约。特别是劳动力，由于户籍制度的制约和社会保障、公共服务等体系在地区间的分割，劳动力的跨地区流动仍然是不自由的。如果生产要素——特别是低技能劳动者——的跨地区自由流动实现了，虽然经济和人口的集聚程度会提高，却同时可以缓解地理对于人均GDP增长的重要性。这就是“在集聚中走向平衡”的道理，越来越多的研究和国际经验都揭示了这个规律。
在国际上，区域平衡发展战略正在出现明显的变化。2011年3月12日出版的英国《经济学人》杂志发表的“地区差距：差距经济学”（Regional Disparities：Gaponomics）一文提出，对于英国日益扩大的地区差距，关键不是要补贴，而是要实施两项政策措施：使人口自由流动，加上提高欠发达地区人口的受教育水平。
在这些全球共同面临的挑战上，中国不会是个例外。如果我们相信科学，那么，兼顾增长与平衡的区域发展战略就应该转向促进劳动力等生产要素的自由流动，而不是堂·吉诃德式地用政府政策去扭曲市场机制。
技术和教育的赛跑
当人们普遍认识到人力资本投资对于中国未来发展至关重要的时候，地方政府却没有积极性加大教育和培训的投入，对于外来人口，还在争论要不要让他们市民化，特大城市还在用教育的歧视性政策排斥外来人口。如果这种状况继续下去，中国的未来将前景黯淡。为了说明这一点，让我们来看看美国发生了什么事。
美国正在出现“技术和教育的赛跑”，哈佛大学教授高登和卡茨在他们的书中写到。42他们将20世纪称为“美国世纪”，同时，也是“人力资本世纪”。在这100年间，美国领跑全世界的技术创新，其基础就是教育。直到最近这些年，在发达国家内部，人均教育程度赶上美国的也只是少数国家。
教育的发展支持了美国的技术创新，也提升了其人均收入水平。在20世纪的前四分之三时间里，技术进步产生了大量对于高技能劳动力的需求，而美国的教育恰恰提供了大量高技能劳动力，于是美国民众普遍分享了技术进步带来的劳动生产率提高，其收入不平等程度有所下降。而到了最后四分之一的时间，这个故事发生了重大的变化，技术进步依旧，对高技能劳动力的需求增长依旧，而美国教育体系“生产”技能的速度却放慢了。
“二战”后出生的人群的教育水平提高赶不上技术进步对他们的要求，于是，人群出现了分化。一部分人受到了全球最好的教育，当上了律师、工程师、大学教授和医生，收入迅速提升。与此同时，全球化进程加快，美国的制造业迁至其他低收入国家，中国为主的新兴工业国成了制造业的接班人。甚至，连一些服务业也被外包到其他国家，比如电话呼叫中心外包到印度。而在美国国内，计算机技术的进步，也替代了大量简单劳动力。于是，在技术与教育的赛跑中输了的人们只能去竞争那些不能被计算机替代，也不能被外包到其他国家的工作，比如家政服务员和超市收银员。
不得不再提一下制度层面的故事。美国在20世纪最后四分之一时间里出现了两个趋势，一是工会组织的弱化；二是最低工资变化不大，随着物价的持续上涨，实际的最低工资是下降的。
这个故事的结局是，在经过了前四分之三世纪的“共同富裕”之后，美国在20世纪的后四分之一时间里出现了收入的“两极分化”，成为发达国家中收入差距最大的国家。
对于美国的故事，苹果电脑和手机的生产是个绝好的例子。产品的设计和公司的管理在美国，产品的售后服务也在美国。而中国也加入了这个故事，成了苹果公司的生产中心。
在全球化的进程中，中国也躲不过这场技术和教育的赛跑，一方面要和自己赛跑，同时，另一方面还要与其他国家赛跑。到目前为止，中国总体上是赢的。虽然在“文革”期间，中国教育受到了摧残，但与其他发展中国家对手相比，中国的劳动力仍然相对低价而优质，而且在数量上，大规模的农村人口进城打工，为全球制造业提供了足够的劳动力。于是，中国成为发展中国家里吸引外资最多的国家。
在这场技术与教育的赛跑中，中国还能赢下去吗？近年来，劳动力成本的上升是明显的（虽然我反复强调，这其中有政策阻碍劳动力流动的因素）。一些劳动密集型的生产企业已经迁至成本更低的国家（比如越南），另一些企业留恋于中国稳定的制度环境、成熟的生产链和庞大的国内市场，仍然在观望。但如果按目前的状况，总体上劳动密集型企业外迁是迟早的事。
在产业升级的过程中，中国同样要面临技术与教育的赛跑，而城市化是这场赛跑的跑道，问题是这条跑道并不平坦。如果城市化进程顺利，中国还有大量低技能劳动力需要进城务工。他们当中，除了一部分已经成为城市常住人口，从而使城市化率跨越了50%这个门槛之外，其余仍然居住在农村。
我要提醒乐观的人们，对于当前出现产业外迁的趋势，国人应该思考接下来还要进城的农民怎样就业。中国的城市化率迟早会达到75%，甚至80%，这是不可阻挡的。问题在于，如果按当前的城市化模式，农民进城受阻，就会让这个仍有一半农村居民的国家发一场“劳动力短缺”的高烧。而另一个同时出现的怪事是资本深化过度，中国每单位经济增长创造就业的能力明显低于发展阶段差不多的其他发展中国家。
如果不铺平城市化这条路，不加快农民进城的速度，那么，产业进一步升级，劳动密集型企业进一步外迁，早晚还是要进城的农民将只能从事那些机器不能替代的低技能工作。于是，一个可以预见的趋势是，在城市里将出现收入的“两极分化”：高技能劳动力可以获得参与全球竞争水平的收入，低技能劳动力只能在本地竞争中接受低工资。
在可以预见的未来，中国不太可能像美国和英国那样以金融和教育形成全球竞争力，至少不太容易。但是，中国完全可能像德国、日本和韩国那样走一条以制造业强国的道路。在这条路上，中国劳动力不仅需要提高受教育的年数，更要提高现代制造业需要的技能。
一个事实是，进城的农民工已经成了制造业的主体。但问题是，他们中的绝大多数是在农村接受的教育。从2010年人口普查的数据来看，中国的人均教育水平已经达到大约8.2年。这个数据实际上是被农村拖了后腿——城镇居民和农村居民人均受教育水平分别是10.5和7.6年。
斯坦福大学的罗斯高教授（Scott Rozelle）和中科院的张林秀教授率领的团队研究了中国欠发达地区农村的人力资本投资问题。在一次公开的演讲中，罗斯高教授总结了他们的一组研究，揭示了这样的事实：对于中国贫困地区的农村孩子来说，他们受到的教育非常差，以这样的教育，一旦城市的产业升级，他们就可能会跟不上，这对未来中国经济的持续增长将形成巨大的挑战。常听说，中国制造业缺的是技术工人，就是这个道理。
罗斯高教授讲的问题我完全同意，改变中国今天的情况当然要提高中国农村孩子的教育质量，但是这马上带来了另一个问题：罗斯高教授讲的是在给定当前中国人口分布时，必须要加强对农村孩子的投入，但其实还有另外一种可能性，就是让更多的农村孩子（特别是父母已经进城的大约6000万农村留守儿童）在城市接受教育。另外，还有大约3000万的孩子是与他们父母一起进城的，这些孩子已经进城来了，我们是让他们在城市里面获得更好的教育还是让他们回去？罗斯高教授讲的问题是在农村增加投入，而这里其实还有一个在哪里投入更有效的问题。同时，就算罗斯高教授讲的问题全部解决了，人力资本都得到提高了，你还要面临他在哪里获得教育回报、哪里获得收入的问题。如果农村教育的回报低，那么农村居民也就没有动力去改善孩子的教育。在哪投入教育和在哪获得教育回报这两个问题都涉及空间的问题。
我在本书中反复说的一个道理是，城市里的工业和服务业才是经济增长和创造就业的来源，城市化才是提高农村居民收入和教育回报的长远之道。明白这个道理，再来谈农村教育和留守儿童问题就简单了。如果城市发展带来对于低技能劳动力的大量需求，同时又要控制人口，这是无法两全的。如果在教育里限制外来人口的孩子上学，而他们的父母又是在城市里有就业需求的，那么结果就是，父母并没有走，走的是孩子们。这样的政策就是造成留守儿童，甚至导致留守儿童不断增加的原因。
最近在留守儿童的问题得到越来越多关注以后，社会上有很多争论。有一种声音是，现在农民工只顾挣钱，不顾孩子，这种批评是不负责任的。这种思维方式得到的政策就是鼓励外出打工的农民工回家——如果在城市打工的父母回家工作的话，留守儿童的问题不是解决了吗？但事实是，让留守儿童的父母回家解决不了问题，而且可能使得这个问题更加严重，因为当他们回家的时候，收入将大幅度下降，对孩子的教育投入可能更差。既要发展城市，满足大量低技能劳动力的需求，提高农民收入，还要解决留守儿童的问题，实现这样多赢的目标，只有一个办法，就是让他们进城。不仅要让他们进城，而且随着时间的推移，逐渐增加教育的投入，让他们能获得跟城里孩子一样的教育，这才是最终能解决问题的出路。
这些孩子长大以后，总要成为劳动力，学校教育之后，劳动力还可以进行培训，进一步增加人力资本。对于已经成年的劳动力来说，他们已经完成了教育，如果要适应未来的需要，就只有对那些还年轻的劳动力进行技能培训。陈钊和冯净冰的研究说明了这样的道理，在东部接受职业教育的人比在内地接受职业教育的人在劳动力市场上有更好的表现。这说明，职业教育资源的空间分布仍有改善的余地，即更多地投资于东部地区，让农民工能够在东部接受职业教育，这样做能够提高职业教育的总体效率。43
培训资源的空间分布实际是什么情况？根据我们的数据，东部的外来劳动力比中部和西部更多，几乎是两倍于中部，三倍于西部。但是如果看培训人数，在大量的人口往中国东部流动的时候，东部的技能培训机构数量和培训人数没有明显的多于中西部，对于培训的投入和劳动力流动的空间分布是有脱节的。
那为什么不在劳动力流入地做培训呢？按当前城市化进程的户籍门槛，农民工留在城市（特别是大城市）几乎无望，他们的想法就是赚够结婚和盖房的钱，然后回家。要他们为一辈子的“钱途”再投资于技能培训，他们根本没动力。而城市的地方政府也不会为他们投资，因为投资了他们也还是要离开的。所以，要解决这个问题，却不让进城农民工留下来，不改变农民工和政府两方面的预期，那就没希望。只有让进城务工人口安居乐业，他们才会对未来形成稳定预期，从而为自己长期从事的工作接受技能培训；而人口流入地政府会觉得，这些人已经被纳入本市的居民，就应该投资他们的技能培训，适应因产业结构调整而不断产生的劳动力需求；在企业方面，由于劳动力定居了，流动率就会下降，企业对员工的技能培训就能获得长期收益。只有这样，劳动力自身、政府、企业等多方面的人力资本投资方的激励才会发生相应的改变。也只有这样，才能让中国从人口大国逐步转变成人力资本大国，实现经济和社会的全面可持续发展。
当然，罗斯高教授也是对的，给定农村仍有大量儿童的现状，就必须加大农村的教育投资。从数据上来看，城市初中生均教育经费是农村生均经费的两倍多。考虑到在城市发展教育有规模经济，那么，城乡间生均实际投入的差别更大。问题是，这还不是钱的事，未来进城的农民缺的不只是教育年数，而是现代制造业和服务业需要的技能，很难想像农村可以提供这样的技能培训。
故事还没结束。有位朋友告诉我，他有几个小学同学原来在老家的小学里教书，而且教得不错，但由于收入太低，最近有的转行考了县政府的公务员，有的甚至去做了出租车司机。做农村教师还不如开出租车，请原谅这一节实在无法不以灰暗的情绪收尾。