迎检、暗访与加码

伴随着中央对政策推动力度的加大，各级逐渐建立起包括跨级督查、暗访督查、第三方评估、交叉检查等在内的督导机制。新的督导机制不仅较过去明察式督导检查要多元化、立体化，而且其内在逻辑也发生了较大变化。例如，县级在迎检和对待暗访上的策略大相径庭：迎检时，县级与乡镇共谋应对检查；暗访时，县级则与上级站在一条战线上，对乡镇的要求加码。

问题

笔者在YX县B镇调查时，当地正在搞农村人居环境整治，省市县都很重视，经常派督查组来督导检查工作。跟以往的检查工作不同的是，上级派的督查组主要采取的是暗访的形式，让乡镇干部猝不及防。之前乡镇干部熟悉的屡试不爽的迎检策略，已经行不通了。乡镇只能尽量降低被暗访组发现问题的概率，多派出人力到乡村巡查、督促，在大街小巷不留明显的脏乱差痕迹。但只要被暗访到了，不可能没有问题。乡镇干部称，面对暗访组，要想不出问题，只有祈求不被暗访到。B镇有个高速路口，省市暗访组下车必须经过该镇，该镇成为暗访的高发地带，基本上不存侥幸。

暗访强化了乡镇政策执行的刚性，让乡镇加大了工作力度，使政策执行偏差减到最小，同时也压缩了政策执行的灵活性空间。相反，过去乡镇对迎检之游刃有余，则表明乡镇对上级明察式督导检查有一套成熟的应对策略，政策执行的灵活性凸显，但也可能破坏政策的统一性。

伴随着中央对政策推动力度的加大，各级逐渐建立起包括跨级督查、暗访督查、第三方评估、交叉检查等在内的督导机制。新的督导机制不仅较过去明察式督导检查要多元化、立体化，而且其内在逻辑也发生了较大变化。例如，县级在迎检和对待暗访上的策略大相径庭：迎检时，县级与乡镇共谋应对检查；暗访时，县级则与上级站在一条战线上，对乡镇的要求加码。

迎检

“迎检”是“迎接督导检查”的简称。上级为了推动工作、评定工作结果，就要到下级单位进行工作的督导、检查、考评。工作过程中有督导检查，年底检查。所考核的工作种类繁多，在乡镇，包括为民办实事工程、党建工作、党风廉政建设、社会综合治理、扶贫工作、信访工作、人口和计生、城镇管理、行政审批、依法行政、文明指数测评等，粗略统计就有近百项之多。每个部门都有对应的迎检工作，分管副职一到年底就忙着整理材料、布置现场迎检。

年终的检查考核主要包括这么几项：一是专题汇报。对相关领域进行汇报，汇报包括口头汇报、PPT汇报、专题片汇报，一些单位专门请广告公司打造专题片，PPT如果有语音和影像则效果更佳。二是查看资料。根据台账资料数量要求、标准，对相关工作资料进行查阅，逐一对标，缺项则按标准扣分。三是现场查看。一些建设类、工程类、民生类、文化类的工作，还需要查看现场，具体如公路建设、居家养老等。四是反馈交流。检查考核后，检查方与被检查方一般有一个反馈交流的过程。

对待上级检查考核，乡镇一般有这么几个态度：一是争取好成绩，以获得上级的经济激励，如来年的支持、项目、补贴、福利等。二是副职主动争取，做出业绩。对政治晋升抱希望的副职除了在平常工作上要创造亮点外，还需要在年终总结汇报上进行包装，吸引上级领导的注意力。三是不求有功，但求无过。在资料的整理上不精益求精，通过“资料靠编”“现场靠演”等应付过关，争取考核排名在中等水平，不给单位丢脸。对于一些县级常委单位的检查考核，乡镇分管副职要重视一些，因为年终总结大会上乡镇党委书记要参加，如果排名靠后，乡镇党委书记会被要求上台做“表态发言”，这是变相的工作检讨。

除了年底的检查考核外，年中工作过程也有督导检查，最典型的如计划生育检查、脱贫攻坚检查，这些督导检查都需要查看现场、接触群众，这给迎检带来一定的挑战。一些督导检查在下去前，不通知抽检的乡村，不告知具体时间，甚至在检查组进村前一两小时才通知县乡。然而，这难不倒乡村两级：

一是层层召开迎检冲刺动员会，通宵达旦会战准备材料。遇到重要的检查，县纪委到岗督查。

二是县乡可以通过各种熟人渠道了解到检查组车牌号、抵达时间、抽检地点，乃至检查团成员信息。

三是县乡早已在沿线设了关卡、前哨，上级检查组进了县域范围，他们的行踪就在县乡的掌握之中，哪个时间点到了哪个地方县乡一清二楚。

四是县乡在各村布满工作人员，做通村民工作，将“计生户”“问题户”“上访户”都清出村庄，引导其他村民遇到陌生人询问相关情况要么不回答、要么说“不知道”。

五是在接受检查时，乡村干部故意让检查组绕弯子、兜圈子，拖延时间，降低其与群众“见面率”。

六是被检查出问题，拐弯抹角通过各种关系做工作、打招呼。

七是最大限度地将检查组接待好、陪同好、招待好，尊重和配合他们的工作，让他们更好地完成工作。上级检查组也是人，迎检方越重视，陪同领导级别越高，接待越周到，检查工作越顺利，检查组越会感觉受到了尊重，心里受用，对被检方的态度就不会只是公事公办。

某高校青年老师，他老家的县被国扶办抽到评估。第三方评估方是其学校某院的一位教授，评估成员是该教授的博士、硕士学生。该县副县长与青年老师素有联系，就找到他，要他跟该教授建立联系。青年老师通过学校的关系跟该教授建立了联系，沟通了该教授与副县长的关系。在评估过程中，某村是该县某中学的扶贫点，该中学书记则是青年老师的中学同学。在迎检过程中，中学书记拨通青年老师的电话，让青年老师与带队评估的研究生进行通话。青年老师让研究生多关心、体谅基层扶贫干部。某村检查中出现了三个问题，也由青年老师跟带队研究生沟通，处理意见是让基层做出情况说明、出具相关证据，以便于评估方总结讨论时有据可陈。

基层自己总结的迎检“真经”是：应付上面来人，能应付就应付过关；面对老百姓，争取他们配合工作。但也有应付不过去的。

中央某机关到西部某县监督检查脱贫攻坚，其中民生组检查饮用水工程情况，到一行政村检查。山下的小组情况都较好。山上还有数个小组，因为没通公路，爬上去要一个多小时。县乡工作人员劝民生组不要上去了，但民生组的几位老专家较为认真，一定要上去看看。等爬上去，一行人到水房时，县乡工作人员说没带钥匙（以为检查组不会到这里来），建议检查组就不检查了。民生组组长较真，让他们下山取钥匙。一两小时后，钥匙取来，打开水房检查，发现没通水，也没有相应的消毒设施。县乡工作人员十分尴尬，主管农村饮水工程的水务局局长因压力太大晕倒住院。经协调沟通，县乡连夜做了整改方案，获得检查方谅解。

县乡迎检有以下五个值得注意的地方：

一是只要是接到通知要迎检，县乡都有渠道掌握信息，有提前准备迎检的时间。即便提前一两小时掌握到具体检查点的信息，县乡也可以忙而不乱做好准备。这样，它们就可以制造现场，将达到政策要求的一面展示出来，而屏蔽没有达到政策要求的信息。如此，县乡就可以给自己腾挪出较大的政策执行的自主空间。

二是迎检信息相对对称，为人员关系介入提供了条件。只要知道上级某单位要到自己的地盘上来督导检查，县乡就有办法获取相关信息，进而可能对接到检查团里具体的人。

三是迎检是面对面的，检查组与迎检方是工作关系，双方可以交流，沟通信息。迎检方掌握被检查事项的充分信息，可以对相关问题进行补充、说明、解释。这增加了政策的在地化执行空间，地方约束条件可以被反馈作为参考。比如，扶贫第三方评估伊始，发现问题后，没有给迎检方解释的制度空间，给县乡工作带来了诸多被动，后面才增加解释条款。

四是县乡在迎检上是利益共同体，从上下级关系转变为共同体关系。省市对乡镇的检查，也是省市对县级的检查，县乡共同承担责任，县级与乡镇就要一同应对检查。在省市检查之前，县级会对各乡镇先检查一遍，这有三个目的：其一是督查乡镇做好迎接检查的相关准备，如资料、现场等；其二是督促查漏补缺，看哪些方面还没有做到位、哪些方面容易出问题；其三是训练乡村两级迎检，让乡村了解上级要检查什么、问什么、要找什么人等，起到演练的作用。在市一级，为了迎接中央、省里的检查，市里还可能组织市县交叉检查。检查和迎检很正式、严肃，但检查结果是为了促进各县乡的工作、熟悉检查的程序，不会因问题处分干部。

五是迎检是突击性工作，可以通过突击达到检查方所要的效果。那么，政策执行就不需要按照政策要求原原本本地完成，政策执行就可能打折扣，或者被选择性执行，或者被因地制宜地执行，甚至仅仅是做了迎检的工作。比如人居环境整治，迎检突击完全可以使全县、全乡镇农村人居环境在短短的一两天之内“旧貌换新颜”，而不需要去做日常性工作。

暗访

因为明察式督导检查有被“迎检”化的弊端，上级针对一些重要工作、一些突出问题，越来越多地采取暗访督查的方式。暗访督查不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，暗访人员直奔基层、直入问题现场，采取白天访对象、看现场、察实情，晚上碰情况、谈问题、议对策的方式，不与县乡干部接触，结束后整理问题再通报、反馈给县里。县级相关领导会在第一时间对通报做出批示，并组织调查组开展调查核实工作，依规依纪依法进行查处和问责。这是暗访督查的一般程序。

从调查来看，暗访有以下七个特点：

一是不下检查通知。上级检不检查、什么时候检查，县乡不掌握信息，不能像迎检那样搞突击、做好准备。暗访往往是通报之后县乡才知道有过暗访。

二是检查组成员少。与浩浩荡荡数十人的检查团不同，暗访组人数在三到五个人，少的则只有两人，以年轻人为主，他们穿着时尚，少干部模样，携带包裹、相机进村，就像找亲戚、乡村旅游，难以引起村民、乡村干部注意。

三是检查组可能是第三方机构。有的暗访组是外聘第三方机构，县乡难以与它们建立联系，即便知道它们在暗访，也难以疏通关系。

四是带着问题走。暗访组与检查组不同。检查组以了解事实、督促工作为目的，不一定非要发现问题或带走问题，许多问题可以就地“整改”解决。暗访组有时是带着问题线索暗访，因而必须对问题情况有了解，带着详细的、有证据支撑的问题走。没有带问题来的暗访，也要带着问题走，因为暗访本身就是为了发现问题。没有带走问题，就无法体现工作。只要被暗访了，无论基层工作做得好与坏，都一定会有问题通报。

五是不接触县乡村。暗访组不接触一线工作人员，检查人员发现的问题是他们视角下的问题，而不是具体时空环境中的问题。检查组要接触县乡，县乡就可以将问题放置在具体环境中解释，可以呈现问题的客观性。比如，暗访组翻围墙进入一所老旧院落，发现一旱厕未改水厕，作为问题上报。而事实上，该户人家进城后五六年未回家，县乡不可能在未经允许的情况下给人家改厕，即便改了也用不上。但暗访组人员不了解这些客观因素，他们把问题的一个侧面变成了问题的唯一。因为无法解释，进而政策就得不到实践的反馈。

六是问题的超标管理。因为要带走问题，暗访组就得着力发现问题，对问题的定义就会采取宽视角或自定义，即超标管理。如纪委暗访，将基层工作人员办公室吃早餐、桌子上摆花瓶、办公桌上没放东西都给弄成问题；又如，农村干净的大街上突然有团纸屑、有坨鸡粪等，本是偶然现象，也拍照带回去变成必然的问题。

七是跨级通报问题。省市暗访结果一般以通报的形式告知县乡，但不直接处理问题。县级在接到通报后，相关主要领导要给予批示，显示重视，同时组建调查组进行调查，并处理相关问题和责任人。

暗访督查对政策执行及基层治理有以下影响：

一是做好日常工作。以人居环境整治为例，为防不测，乡镇驻村干部要天天下乡督促环卫人员尽职搞好卫生，督促村干部重视，向村民宣传环卫细节、习惯。

二是政策刚性。一方面，暗访消除了政策的模糊空间，政策需要对标、超标完成，一些不符合乡村实际的政策也无法灵活执行。另一方面，政策实践缺乏反馈，导致无法对政策进行适时调整和修正。

三是全域整改。除非是带着问题线索下去的暗访，否则一般暗访都是取点暗访，会将问题一般化。如一个乡镇暗访出了问题，就代表整个县有类似问题，需要全县进行整改，容易出现“一人生病，全家吃药”的局面。

四是层层加码。在检查组督查中，县乡是利益共同体，共谋迎检。但是在暗访中，乡镇出了问题，也是县里的问题和责任，因此需要县乡共同消除问题。县乡也有共谋的基础。但由于暗访无法通过共谋来消除问题，县里为了不被暗访到，就必须在上级暗访之前，先期督促乡镇做好工作，于是它也会搞暗访。上级暗访要求很严，县里为了不出现任何问题，在暗访中就会更加严苛，即在要求上层层加码。与过去检查中县里先检查一遍是为了促进工作、训练迎检不同，县里暗访到了问题，就会启动处罚程序。因为不知道上级什么时候会暗访，所以县里的暗访就得常态化。

五是加重处罚。省市通报问题后，县里为了表示对问题的重视，除了反应快、批示快、调查快外，对下面的处罚也从重从快，加大问责。县里向上表态，也一定程度上脱卸了自己的责任。

加码

不仅暗访中有加码，过去政策下达中也有层层加码的现象。但二者的逻辑有差异。

过去部门下任务，在时间、数量、要求等方面加码，目的是让基层能够达到基本的要求，而非为了追求“高线”要求。例如，某部门要求80分，县级加码到100分，乡镇则刚好做到了80分，达到了上级的要求。如果县级不加码，乡镇可能就只会做到60分，还达不到上级的标准。因为乡镇和部门有讨价还价的空间，部门推动乡镇工作无抓手，知道乡镇会应付、会打折扣，因此加码下任务，加码的正好是乡镇打折扣的。

现在加强了监督、检查、问责的力度，部门的许多工作被纳入综合考核，部门工作有抓手，乡镇不得不重视，应付、打折扣现象减少。但是，上级仍然对下级工作进行层层加码，有两个目的：

一是敦促下面出政绩、亮点，使自己在排名中获得好名次。如党建材料，省市要求县级是10项工作材料，县级组织部门给乡镇下达的目标则是15项任务，乡镇对村级再加码到15项以上，各级都要求下级创新。又如，省要求乡镇换届选举35岁以下班子成员占比30%，市里为了在该项工作排名中靠前，对县里的要求是60%，到县里则会做到80%以上。

二是督促下面更好地做好工作，以应付暗访等督查形式，不被上面发现问题及问责。

2021年5月28日