乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例

普通干部选聘岗位，这种选聘机制作为一种人事安排机制，是党委书记人事权的重要体现。乡镇党委书记通过机制创新，使其在缺乏人事建议权的情况下，能够将普通干部的主体性、主动性和积极性调动起来，激发他们的内在工作动力。

普通干部跨单位流动

笔者在M县H镇调查时，发现H镇领导干部向外流动频繁：从主要领导来说，五年换了三任党委书记，其他班子成员在两三年内基本上也会更换一遍。乡镇中层与普通干部两三年时间有四十多人向外流动，加上流出的班子成员，达到了全镇在编人数的一半。

中层和普通干部向外流动的方式主要是借调（现改称“跟班学习”），工作单位、岗位变化了，但级别并没有提升。借调主要是借调到县城的委办局和M县南部工业乡镇，借调委办局上班离家近、工作相对轻松，借调南部乡镇收入高、离县城近。借调一段时间，再将关系转到借调单位，还能增加晋升空间。

与班子成员更换快、普通（中层、一般）干部外流频繁相对应的是，普通干部向副科级干部晋升的概率并不高。这次换届才有两人晋升副科级，到其他乡镇任副职。在此之前，较少有中层直接在本镇升任副职的现象，多数是在本镇工作过，调到其他单位再提。

如果说，不同地方班子成员更换有快有慢还好理解的话，那么一般乡镇的情况是，中层及普通干部基本上流动不了。而H镇却大量流动，里面肯定有“蹊跷”。

人事建议权的限度

在许多中西部乡镇，鉴于乡镇在完成上级任务时压力增大，县里给予了乡镇党委书记更大的人事建议权。一方面，党委书记推荐的中层晋升副职名单，县组织部门即便不照单全收，也会两三人中通过一两人，这样就使得党委书记在中层、普通干部中有威信，加强了党委书记对他们的组织动员。另一方面，党委书记配备班子、评价班子成员的权力增大，组织部门在配备乡镇班子成员时会征询党委书记的意见，党委书记推荐的人选组织部门也会给予更多考虑。党委书记对班子成员的评价在他们被提拔重用中的权重变大，这样党委书记就可以更好地团结和动员班子成员干事创业。

然而在H镇，党委书记的建议权却并不凸显，甚至党委书记看中并极力推荐的中层正职也上不了副科。笔者调查的老资格中层领导方主任，是某重点大学毕业的高才生，转业到H镇，在多个中层正职岗位干过，有能力、有情怀，工作扎实，群众基础好，领导喜欢。换届时，上一任书记一面不遗余力向上推荐他，一面建议他到组织部多走动、多汇报。但是，方主任因为性格原因没有这样做，于是即便他呼声很高，党委书记做了很多工作，他依然没有成功晋升。他已经有了多次这样的经历，早已做好了一辈子待在镇上的准备。

在M县，像H镇这样党委书记人事建议权相对其他地方较小的情况，有两个主要原因：

一是M县财力雄厚，不仅给乡镇工作人员开得起高工资，还能够给予非工业乡镇大量转移支付及项目资源。这样，乡镇工作人员推动工作的积极性不一定来源于晋升，乡镇党委书记也不需要通过晋升流动来调动下面人员的积极性。高额工资、财政自主本身就蕴含着较大的激励。既然不需要党委书记的人事调动，工作人员就能够将工作干好，上级组织部门也就无须给予党委书记更多人事建议权。而普通中西部县乡，乡镇党委书记要完成上级任务、要出政绩，就需要调动人来干活，他的干部推荐权就很重要。

二是M县各部门都很有钱，每个部门、科室都有大量的项目资金，它们掌握项目分配权，通过项目与乡镇（村组）建立支配关系。南部乡镇是工业重镇、财税大镇，乡镇班子成员、中层都有较大的资源分配权力。如此，M县各科局领导、乡镇的副职以上岗位都是极其重要的岗位，也就是有权力、有资源的岗位，决定谁来充任这些岗位的权力是重要权力。组织部门掌握全县科级干部的任免权，它自然不想这些权力旁落他人，或赋予乡镇党委书记。它牢牢掌握科级干部的决定权，就可以形成对这些干部的支配。这就是为什么在方主任谋求晋升的过程中，党委书记还要他去组织部走动的缘故。

如此，乡镇党委书记的人事建议权就很小，他也就无法构建与副职、中层正职的人事支配关系，副职、中层正职干部在晋升流动、提拔重用上就不会走“党委书记的路子”，而是走组织部门的“上层路线”。乡镇最需要调动的人，党委书记在人事上无法形成支配，这是乡镇人事权的最大限度所在。

人事上的“八仙过海”

H镇是明星乡镇，具有很强的政治性，能在该乡镇任职是领导干部很漂亮的履历。因此，这里的班子成员都有较好的政治前途，他们要么被提拔、要么受重用。但是，H镇是农业乡镇，基础设施、环境都已相对完善，农业、旅游都难有新起色，也是就说，在H镇很难创造亮眼的政绩。那么，既然调到H镇工作是漂亮的履历，而在H镇又不能创造政绩，那么，到H镇来的领导干部主要是“镀金”，来了一两年就要走人到更高级别或更重要的岗位。所以，H镇的主要干部及班子副职任职时间都不长。这是一方面。

另一方面，由于H镇的班子成员都有较好的政治前途，所以，充任班子成员的就多是从科局、其他乡镇空降过来的干部，而不会是本乡镇上来的中层正职。H镇班子成员的前途高度确定，这些岗位成为全县的香饽饽，县里科级干部都盯着，组织部门紧握权力。空降本身挤压了乡镇党委书记的人事建议权，使乡镇党委书记无法从本乡镇中层遴选补缺，进而也就使得本乡镇中层及以下干部向上流动的空间缩小。空降副职各有“神通”，在人事上不依赖于和不束缚于乡镇党委书记；加之，乡镇党委书记无力将干部推出去。因此，乡镇普通干部在本镇待着也就晋升困难。

于是，很多中层及一般干部，就以借调或跟班学习的形式先调到有资源、晋升机会多的单位，等在乡镇服务五年期限到了后再正式转关系。无法借调走的年轻公务员、事业编，就通过考公务员走掉。即便是从本镇晋升上去的，走的也是党委书记之外的路子。那些没有调动的本地人、通过招考（转业）进来又没有考走的外地人则被留了下来，成为H镇的“老乡镇”。45岁的方主任就是典型的外地人“老乡镇”。

人事权的突破

既然乡镇党委书记对中层干部晋升副科的人事权较小，那么，他如何调动这些留下来的干部的积极性？乡镇中层干部是乡镇宝贵的财富，他们在乡镇待的时间长，工作经验丰富。他们被调动起来，乡镇就活了。乡镇党委书记除了人事建议权外，还有任免中层、调整干部分工的人事决定权。在H镇，就是通过普通干部选岗和中层竞岗的选聘机制，将中层和普通干部调动起来。

在乡镇换届完成后，乡镇会组织岗位竞选大会，将各个岗位、职位摆出来竞选。想竞聘中层副职、正职的工作人员，无论是否担任过中层职务，都可以报名、上台演说，然后全镇干部投票，票数多的当选，同一职务票数相同的由班子成员定夺。中层竞聘机制从以下四个方面调动起了中层干部的积极性：

一是岗位是主动竞聘的，非领导安排的，再苦的果子也要吃下去。这就使得占据中层岗位的干部必须让自己适应岗位工作，在岗位上做出成绩，这既关系到面子问题，也是自我证明的需要。就像长辈不满意的自由恋爱婚姻，婚后要经营好家庭生活才能证明自己的选择是对的。

二是竞聘上岗使人岗、人事匹配度高。中层干部做自己喜欢、适合自己或挑战自我的事情，使做工作本身就带有激励效应。

三是自己所选更容易当作分内的事情。中层会对工作生发出内在的责任感，将工作当作自己的事情，而不只是完成领导、上级交办的任务，工作中会更有积极性、主动性。

四是中层是被选举出来的，表明中层获得了全镇领导干部的认可，这既是荣耀，也是责任，因而中层有动力、压力将工作干好。

普通干部选聘岗位也是上述道理，在选的过程中已经“挑三拣四”过了，工作中就不能再“挑三拣四”了、不能再抱怨了。

这种选聘机制作为一种人事安排机制，是党委书记人事权的重要体现。乡镇党委书记通过机制创新，使其在缺乏人事建议权的情况下，能够将普通干部的主体性、主动性和积极性调动起来，激发他们的内在工作动力。

人事建议权与决定权是两种不同的人事权。乡镇党委书记在争取建议权的同时，应该更多地通过决定权寻求人事突破和创新，使人岗、人事、人人匹配度更高，内在地激励乡镇干部。

2021年8月10日