综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化

当“单中心”工作变成“多中心”工作、“全中心”工作时，各乡镇对各项工作都必须高度重视、平均用力，那么各乡镇的整体工作就不差，或者都差不多，进而使得综合考核不再能彰显各乡镇的差距，尤其是不能凸显由于领导注意力偏向和创造力带来的差异，也就不能用它来对乡镇主要领导进行评价。也就是说，综合考核变成“全中心”工作考核后，其性质就从对乡镇主要领导的政治考核和评价，变成了纯粹是推动乡镇整体工作的一种机制。

部门考核

部门考核是县级职能部门对乡镇完成本部门业务范畴工作情况的考核，考核主体是各部门内部科室组成的考核小组。部门考核是部门内部行政工作的一部分，属于行政性质的考核，考核的目的是总结业务工作推动中的经验、发现问题、激励乡镇改进工作、强化本部门业务工作在乡镇的推动。

由于部门业务工作相对稳定和有规律，考核内容也相对固定。比如交通方面的工作，交通建设是主要的考核内容，差异在于具体的道路、桥梁建设。因此，部门在年初一般不会发布该年度要考核的目录概览，变动在于年中突然增加的重要工作任务，这些工作任务在年终考核中所占权重较大。

部门考核一般一年只有年终一次，但一些部门为了推动工作，特别是上级交办的重要的部门工作，会成立工作督导检查小组之类的工作组，在年中时对各乡镇进行督导检查。检查的结果有的直接列入年终考核，有的虽然不直接列入，但是检查时的印象会影响年终打分。

在十八大之前，部门考核普遍较虚，尤其是群团部门的工作考核。每年12月份是考核月，是乡镇最忙的时候。部门到乡镇来考核，一般转悠一天，分管副职接待陪同，在办公室座谈一下，查看一下前一天做好的材料。主要是要招待好，饭要吃好、酒要喝好。只要没有出现原则性问题，部门考核的结果都不会太差，乡镇之间的排名也相差无几。乡镇主要领导对部门考核的态度是：只要结果不太差就行。即便是常委部门，如纪委、组织部、统战部、武装部的工作，由于大部分没有列入县级中心工作，有的列入了也比较虚，如组织部门的党建工作，所以也被当作一般部门的工作对待。

因为县级中心工作较少且固定，一般部门的工作难以纳入中心工作范畴，部门为了推动自己的工作，就需要依靠与乡镇主要领导或分管领导的私人关系，以及部门项目支持。因此，部门考核的结果运用主要有两个：一是下一年度项目支持力度。乡镇对部门工作支持力度大的、推动工作效果好的，下一年度就多给项目资源。二是将表现特别差或者在跨级检查中出了问题的乡镇报县委县政府，由它来处理，如约谈、通报。

十八大以后，各部门都加强了工作落实力度，年终考核趋实，许多之前从事虚事的部门也实做了，向下布置的任务也越来越多。许多部门在开布置任务的会议时，为了使乡镇真正重视，要求乡镇主要领导参加。这极大地增加了乡镇主要领导的任务量，使其分身乏术。在M县，为了避免什么会议都要求主要领导参加，县委规定参会领导必须职责对等，只有县委书记召集的会才能叫乡镇党委书记参加，县长召集的会乡镇长参加，乡镇副职也按照职责对等的原则参加县里的会。因此，各科局召集的会，由乡镇分管副职或主管站办主任参加。部门在考核中也变严，不再只是走过场。比如交通部门的年终考核，除了查看资料、听取汇报外，还要带着专家到公路、桥梁现场查看，包括对水泥土的厚度、材质等进行检查。基层党建的考核，按清单逐一检查台账，并找党员座谈。

同时，各部门也加强了对考核结果的运用。每个部门年底都会召开一次总结表彰大会，乡镇参会的一般是分管副职和主管站办主任；只有几大常委单位的大会，乡镇党委书记也会参加，以表示重视。会上对各乡镇年终考核排名进行现场公布，排名前三的单位参会领导上台做经验交流，排名后三的则上台做“表态发言”。表态发言其实是向全县亮相做公开检讨，伤害性不大，但是面子上很过不去。如果是乡镇党委书记上台发言，是丢全乡镇的脸。所以，乡镇党委书记对分管常委部门业务的副职的最低要求是不做表态发言。表态发言激发的是乡镇副职的脸面观，其他乡镇同僚会调侃说“上台发表重要讲话”“露脸啦”，使乡镇副职脸面无存，其必然会在下一年度加强工作力度。如果围绕某个部门的工作，某乡镇参会领导连续上台做表态发言，这会影响分管副职在乡镇主要领导中的印象，有可能他会被调整分工，还会影响提拔。

另外，部门对乡镇的经济激励也增强，主要是对年终考核表现好的乡镇，来年给予更多的工作经费和项目支持，对表现差的乡镇则缩减支持。在一些经济发达县市如M县，各职能部门的预算多、项目多，乡镇要想获得职能部门的项目支持，就得重视其工作。每个部门都有大量的项目资源，乡镇各个站办所都想做出成绩，就都要向上争取项目，也就都要重视各部门的各项工作。

一旦各乡镇都重视某个部门的工作，它们之间在该部门业务考核上就拉不开距离。要想在考核中排名靠前，就得搞“创建”。也就是要在业务工作上有创新、出亮点，获得考核加分。在M县H镇，每个部门的业务工作都已经常规化、常态化，每项工作要想有成绩、得到上级部门肯定，就要“创建”；县级部门的工作要出彩，也要“创建”，于是它们就向乡镇布置大量“创建”任务，使基层治理呈现“创建化”的趋势。

综合考核

综合考核是县委县政府对乡镇（及部门，下同）的年度考核，它考核的项目是全县的中心工作和重要工作。县委县政府会将县域一些重要的治理事务从部门业务中遴选出来，通过县级重要的会议或文件的形式将它们上升为县委县政府重视的事务，对于乡镇来说，就是政治任务。县委县政府及相关部门在下达任务给乡镇时不会给予配套支持，需要乡镇自行筹措资源完成。

这些中心（重要）工作既有部门的专业性事务，也有涉及多部门的综合性事务。对它们的考核主体有两个：一是县委县政府的考核办（有的设在发改委或组织部），它是综合考核的总牵头单位；二是部门考核小组，由业务相近的部门组成，如农口的考核由农业农村局牵头，包括农林水等部门。考核办除总牵头之外，还要承担综合事务的考核。部门考核小组则承担部门专业性事务的考核。

综合考核每年只有一次。但是，一些特别重要的中心（重要）工作，比如环境卫生整治，会在年中或者季度进行考核评比，考评的结果纳入综合考核；一些部门也会对纳入综合考核的本部门事务中某些重要的事务在年中进行考核，以加强乡镇工作推动力度。对于县委县政府特别重视的工作，县委巡察办、县纪委也会组织专项督察行动，督察结果会反馈给县委县政府及考核办，影响综合考核结果。

综合考核有两个目的：一是促进县委县政府中心（重要）工作高质量完成。中心（重要）工作是县级主要领导重视的工作，关涉全县的发展变化及主要领导的晋升，需要集全县之力来完成。二是中心（重要）工作是政治任务，政治性很强，考核结果主要用于评判乡镇主要领导的政治站位、领导水平、执政能力等政治素质，涉及他们的提拔重用。所以，如果说部门考核是行政考核、业务考核的话，那么综合考核就是政治考核。

综合考核自十八大以来有一个较大的变化，那就是从“单中心”工作考核向“多中心”“全中心”工作考核转变。在进行“单中心”工作考核时，县级中心（重要）工作较少，主要包括公粮收缴、计划生育、招商引资、GDP等，以及县委书记推动的工作，如创卫、农业种养等，还有就是整治工作。总体来说，中心工作较少，较为确定和固定，部门的一般工作难以上升为中心工作，而且这些工作基本上是阶段性的。这样一来，乡镇的工作主次分明，有轻重缓急，集中主要力量在中心工作上，一般部门的工作“差不多就行”，工作整体上有节奏感。

十八大以后，对各项工作落实要求提高。部门为了加强业务工作的推动，除了加强部门考核力度和采取一些奖励措施外，还千方百计地将某些业务工作转化为中心工作。这样，从中央到省、市、县，各级都有部门业务工作塞进本级党委政府的中心（重要）工作库中，成为党委政府综合考核内容，这些工作层层下来就都成了乡镇的中心（重要）工作，乡镇面临多中心工作的局面，县级综合考核就成了一个无所不包的“框”。到目前，大部分县级部门都有一项或多项工作纳入综合考核，即便没有工作纳入的部门，也可能成为某个考核小组的成员单位。这样，各个部门就都可以考核乡镇，掌握了对乡镇工作进行评价的“生杀大权”。

如此，乡镇就不仅要重视部门纳入综合考核的工作，而且要重视没有纳入综合考核的部门工作，因为只要乡镇不重视，这些手握“尚方宝剑”的部门就会在考核中给乡镇打低分。每一分乃至零点几分对乡镇来说都很重要，因此乡镇要将这些部门小心“供着”，否则某一项工作打了低分都会影响排名。所以，乡镇就要将它们的每项工作都做好。乡镇工作就从“单中心”“多中心”变成“全中心”工作格局，“全中心”就是无中心，所有工作都变得重要，乡镇都不能小觑。

“单中心”工作时，综合考核是政治考核，可以用于区分工作轻重和乡镇主要领导的工作能力，对主要领导进行政治评价。但是，当“单中心”工作变成“多中心”工作、“全中心”工作时，各乡镇对各项工作都必须高度重视、平均用力，那么各乡镇的整体工作就不差，或者都差不多，进而使得综合考核不再能彰显各乡镇的差距，尤其是不能凸显由于领导注意力偏向和创造力带来的差异，也就不能用它来对乡镇主要领导进行评价。也就是说，综合考核变成“全中心”工作考核后，其性质就从对乡镇主要领导的政治考核和评价，变成了纯粹是推动乡镇整体工作的一种机制。

县里无法通过综合考核对乡镇主要领导做出评价，但又必须做出评价，就得另辟蹊径，主要有单项考核和观摩考核两种并行的方式。有了这两种考核方式，综合考核就成了基础考核，只有综合考核靠前或至少不落后，单项考核和观摩考核才起作用。

单项考核

单项考核不是独立于综合考核之外的考核，而是从综合考核的内容中抽出几个重点事项进行的单独考核。由于每个部门都强调自己的工作很重要，县委书记又不能厚此薄彼，所以综合考核项目只增不减。但是，县委书记肯定有自己的工作重点和重心，他们希望乡镇工作也要如此。然而，他们又不能明说——明说得罪职能部门（手心手背都是肉）。有个县委书记在乡镇说，“哪些工作真重视、哪些工作应付，你们自己把握”，意在告诉乡镇要有所为有所不为。

在制度设计上，县级党委政府逐步对单项考核重视起来。单项考核工作的特点具有可选择性、不固定，每年都可以变动，这给了县委县政府极大的操作空间，也为县委书记按照自己的意志施政腾挪了空间。县里可以根据上级任务、县域发展目标、工作重点及县委书记推动的工作，设定5~8项不等的单项考核工作，一般被称作“重点工作目标管理”。对于单项考核工作的设置，各级党委政府有较强自主性，并不一定跟市级逐一对应。比如，2020年某市的单项考核工作包括党的建设、改革创新、社会建设和民生福祉、环境保护和生态禁养、现代农业、工业和开放型经济、新型城镇化和服务业发展七项，而该市一个县的单项考核工作则是党的建设、脱贫攻坚、经济发展、农村人居环境提升、社会治理五项。

单项考核类工作一般都是综合性的，是大项，涉及多项工作。考核的主体是由相关部门组成的考核小组，主责部门作为牵头单位。比如脱贫攻坚工作，涉及的部门较多，牵头部门是县扶贫办；农村人居环境提升工作的牵头部门是县农村人居环境整治办。

单项考核之所以单独拿出，是因为重要，县级主要领导重视。这些工作除年底参与综合考核外，一般年中还有一到三次的半年或季度考评，通过短周期考评强化乡镇对这些工作的推动力度和进度。比如对于农村人居环境提升工作，除季度考评外，还有暗访督查，扣分、通报会纳入考评。

单项考核设一等奖和二等奖，每个奖项有一到三个名额。一个乡镇如果综合考核排名靠前，那么它肯定有几项单项考核工作获一二等奖。或者说，如果有多项单项工作获奖，那么综合考核一般不会落后。要想单项获奖，除做好基本工作外，主要是要有创新、有亮点，尤其是获得过省市领导、厅局单位的肯定，比如有领导视察、批示、文件引用等，级别越高，加分越多。县级领导在单项奖的评判上也占有较大的权重，尤其是主要领导和分管领导。例如，在Y县B镇有高速路口，从市里到县里要下高速横穿该镇，因此市里的许多暗访选在该镇。县里分管节能减排的副县长居住在市里，每次到县里上班经过该镇容易看到有秸秆燃烧，对该镇印象不好，于是在年底考评中，在该副县长主持下，该镇的该项工作被打了低分。

单项考核的结果有三种运用途径：

一是奖惩。获奖的乡镇将得到单项奖牌和奖励，比如脱贫攻坚奖，一等奖奖励30万元，这个钱可以供乡镇自主支配。它相对于乡镇的项目资金、财政经费来说，属于“活钱”，可以自主支配，包括发奖金（需上级同意）。这也使得乡镇愿意花重金打造亮点获得“活钱”。有些单项考核工作还会召开年终总结大会，大会上有奖惩通报、有经验交流和表态发言。

二是给政策，如多发一个月的工资。每个单项奖都可以获得多发一个月工资的政策。全市获得省里的某个单项奖，全市各单位都可多发一个月工资；县里获得市里的某个单项奖，全县各单位也可多发一个月工资。乡镇也如此。到年底，搞得好的乡镇一年可以多发5~8个月的工资。一些县直单位甚至可以多发11或12个月的工资。上级给的是政策，但钱还是单位出。有的穷单位没钱，获奖了也发不出来。这是对单位全体工作人员的奖励，每个人按原始工资发放。

三是政治评价。单项考核作为县里评价乡镇主要领导的重要指标，发挥的是“单中心”工作时综合考核的功能。如果一个乡镇既拿了综合考核优秀奖（或良好），还拿了多个单项考核奖，说明该乡镇整体工作处在较高的台阶上；如果综合考核没有拿奖，但是多个单项工作拿了一等奖，说明该乡镇工作有特点和特色；如果一些重要的乡镇在单项奖上多数落后，只获得一两项奖，说明这些乡镇主要领导工作不力，会影响县级领导对他们的政治评价。反过来，也可能因为县级领导对乡镇主要领导评价不高，使得乡镇单项考核获奖较少。

观摩考核

观摩考核是指县委主要领导带领县级领导、部门领导和各乡镇主要领导，到乡镇某项工作的现场观摩并进行考核评价。观摩考核有以下四个特点：

一是“一号工程”考核。这类考核的对象是县委书记亲自推动的工作。例如，县委书记根据自己的施政方略，在一年或两年内推动实施一项或几项工作，他希望通过该（几）项工作的推动来带动其他工作的全面落实，既实现治理面貌的整体改变，也实现对县域科层体制的重塑，同时也能向上面发送政绩信号。这些工作是典型的“一号工程”，是县域最重要的政治任务。如XY县的创卫工作、QS县的人居环境整治、YC市的生态宜居工程、JY市的基层党建等，都是县（市）委书记的工程，有非常强的政治性，成立了专门的领导小组，一般由县委副书记任小组长。在县一级要动员最强的支持力量，包括将财政、发改、组织、纪检等部门都纳入工作领导小组，各部门的资源、政策等都往这个事情上集中。乡镇则要将此事当作头等大事全力以赴。

二是高位考核。这类考核的主体是县级党政及部门主要领导，一般是县委委员，包括党政班子成员、主要职能部门一把手，以及各乡镇党委书记。县委委员不仅占据着县里的重要岗位，还在干部民主推荐、测评中有投票的权力。当然，最重要的是县委书记、县长和副书记都参与观摩考核，他们的打分、评价最为重要。因此，观摩考核不仅是对某一项工作的检查和评价，而且是对乡镇主要领导的政治评价和印象生成。

三是现场考核。观摩考核首先是走访现场，然后是乡镇党委书记在现场做工作介绍和经验总结，再是县级主要领导进行点评，最后是打分。现场观摩的工作是能够彰显重大变化的工作，比如人居环境整治、工业园区建设、城市建设、基础设施建设、旅游风光带建设、农业产业建设、基层党组织建设等。观摩考核不是看资料，必须有货真价实的现场可看，因此在观摩前一年或前一个季度必须将现场创造出来。比如人居环境整治，一个季度观摩一次，每次观摩的线路必须不同，每个季度必须将不同沿线的村庄环境给整治出来，为此乡村两级要花费大量的人力、物力、财力等资源。现场观摩的目的是通过公开亮相进行比较和评价，促进大家相互学习、启发，增强争先创优意识。

例如某县的“走两区、看变化”活动，市主要领导率各县（市、区）党政主要领导、市直单位主要负责人等走进园区、城区，看亮点、看变化，实地检验全市“主攻项目、决战两区”工作成效。两日的活动中，近80位参会代表一路马不停蹄，跋涉800多公里，途经13个县（市、区）以及市高新区，进园区、入城区，看企业、访工地，看城建、游公园，对全市过去一年以来的园区、城区新亮点、新变化进行“回头看”。参会代表当场对各县（市、区）园区建设和城区建设进行了打分。

四是短周期考评。除了像工业、城区建设等长周期工作是一年度一观摩外，许多现场观摩的工作都是一年有两次或四次，属于典型的短周期考评。每次考评后，还要召开大会进行奖惩，也包括经验交流和表态发言。该类考评间隔期短，持续性地给予乡镇高压，使工作没有间歇地高速运转。

现场观摩的工作也会纳入综合考核，每项工作在千分制中只有5分，分值不高。但它们作为“一号工程”，县委书记及其他县级领导可以通过现场观摩，形成对乡镇主要领导及其工作的政治评价和政治印象，为县级党委政府选人用人、提拔重用干部做参考。

2021年8月15日