忙闲不均：职级并行制度亟待健全

中年事业编因为缺少升职机会，普遍工作较为消极怠工。但是，担任中层干部的事业编尚有较强的工作积极性。在乡镇干部中，忙闲不均，最闲的是比重占72.97%的一般中年公务员和中年事业编干部。这些人乡镇最难动员起来，而这些人又是乡镇工作最需要动员起来的人，因为他们在一个乡镇工作时间长，最了解乡镇和行政村的情况。

在中西部乡镇调查了解到，乡镇干部从十八大以后开始忙起来，精准扶贫后“忙”成了常态。乡镇领导为了应对上级指定的越来越多的工作任务，以及创造亮点工作增添政绩，通过规章制度、基层党建等加强了对乡镇及村干部的动员力度。

L镇是典型的中西部农业型乡镇，该乡镇主要领导积极有为，团结带领干部群众将一个班子不团结、软弱涣散的乡镇，改造成全县乡镇综合考核连续三年排名前三、两次第一的明星乡镇。即便是在该乡镇，“忙闲不均”的现象也依然严重，其他普通乡镇则更甚。

现状

L镇工作人员共86人，其中班子成员12人、一般干部74人。笔者访谈了包括班子成员在内的所有工作人员，以及20多个行政村的支部书记，对每个乡镇干部的“忙闲”进行了精准画像。乡镇非班子成员干部的忙闲具体情况详见表4-1。

表4-1　乡镇非班子成员干部忙闲情况

包括班子成员在内，L镇“忙的”即积极分子有46人，占比53.49%，“闲的”即不积极的人有40人，占比46.51%。刨除班子成员，L镇积极的工作人员有34人，占比45.95%，不积极的40人，占比54.05%，不积极的高出积极的8.1个百分点。

从调查来看，L镇干部“忙闲不均”主要表现如下：

班子成员最忙

该镇正式班子成员11名，另1名班子成员因受过处分，没有安排正式职务，但参加班子会议和分管工作。乡镇党委书记对乡镇负主体责任，负责统筹安排工作，镇长负责分解分配工作和调度资源完成工作，书记、镇长还要负责县级常委参加的会议和各种监督检查。书记、镇长是乡镇最忙的人，基本上全年无休。笔者调查期间，书记数次上午在省会城市开完会，中午驱车百余公里赶回乡镇，下午给班子成员开会部署工作。

除书记、镇长外，班子成员不仅是条线工作的分管领导，还是村片区的包片领导。每个班子成员都负责上面数个至十数个的条线部门的工作，要对这些工作负责，每项工作出了问题，要问责首当其冲的是分管领导。因为下面各站办所积极主动干活的人不多，分管领导叫不动分管的站办所的人，许多工作不是由分管领导分配、安排站办所的人去干，而是得分管领导亲自去干，亲自到村里去安排工作、调度工作。

书记、镇长外的班子成员都是包两到三个村的包片领导，对所包片区进行全方位负责，片区行政村出的问题都由包片领导和村支书负主要责任。包片领导的主要职责是负责乡镇工作在片区的落实，某项工作片区行政村在全镇落后了，乡镇党委书记首先找的是包片领导，包片领导就需要对村支书、包村干部、条线工作分管领导进行调度。L镇的分管领导周一到周五白天晚上无休，周末加班是常态，他们一年到头几乎休不了假。

班子成员之所以最忙，其一是因为党委书记要统筹全局、协调各方，镇长负责全面工作，班子成员都有分管和包片任务，每个人头上的工作本身就很多；其二是因为班子成员政治觉悟较一般干部高，他们会主动地将分内事情和乡镇安排下来的活干好；其三是因为班子成员都还有较强的政治预期，包括提拔重用、安排进城、职级晋升等，需要在工作上做出成绩和积极表现；其四是因为多数一般干部叫不动，叫动了也不干活，他们只能亲力亲为，不得不忙。

年轻公务员最为积极

L镇35岁以下年轻公务员有13人，积极的有10人，占76.92%。积极的表现主要有这五个方面：

一是能够将多岗位工作干好。一般工作人员干分内的活打60分，而他们的工作可以打90多分，工作的责任心较强。将岗位工作干好是工作人员的基本职责，一般积极的年轻公务员都会承担多项岗位工作，对接四五个分管领导，以及数个县级部门。L镇有四五个年轻公务员还经常参加班子会议，要在班子会议上介绍手头的工作。他们会积极主动地将岗位工作干好，创新工作的方式方法，积极总结工作经验和教训。

二是积极承担书记、镇长、分管领导交办的临时性事务。领导交办的事情多且杂、不定时，完成起来需要花费较多的时间、精力，加班加点加急的时候较多。这些事情包括撰写领导讲话稿、个人总结、汇报材料等；也包括乡镇改革、创新、制造亮点的工作，要做好事前调研、可行性分析、方案设计、向上汇报材料，许多亮点工作需要交给积极有能力的年轻公务员“盯着”；还包括其他岗位工作人员干不好但很重要的工作。领导将这些工作交办给干活靠谱、值得信赖的年轻公务员去办，例如乡镇的许多迎检、突击性中心工作，主要干活的都是年轻公务员。许多年轻公务员虽然没有担任中层职务，但是干的活是中层干部的活，在领导心目中是当中层干部乃至副职来使用的。

三是下村干活积极主动，而不是站在一旁看。下村工作是乡镇的主要工作，下村的一般有包片领导和包村干部，包片领导是乡镇分管副职，包村干部则一般是站办所中层干部和公务员。刚进乡镇的年轻公务员没有包村的任务，但是经常被包片或分管领导叫着下村。不积极主动者，即便被叫着下村，也是在包片领导、包村干部旁边站着看，不会主动做事；而年轻公务员则会主动跟村干部沟通，积极布置任务以及干活。比如，农村人居环境整治迎检观摩，年轻公务员会主动清扫街道。

四是主动承担包村工作，积极追求上进。在乡镇，包村干部算是中层干部，包村经历是被提拔为乡镇副职的重要条件。年轻公务员要想进步，就得包村。积极上进的年轻公务员会主动向领导申请包村，并将主要精力放在所包村的各项工作上。乡镇领导也有意将年轻公务员放到包村岗位上去锻炼。包村的年轻公务员是乡镇仅次于班子成员的最忙的乡镇干部。

五是承担镇村的文字、电脑、档案工作。年轻公务员有文化，懂电脑，手脚灵活，擅长文字工作。年轻公务员会被安排做镇村的文字、电脑、档案等工作，这些工作细小琐碎、枯燥乏味，一般干部沉不下心来干，领导就交办给积极肯干的年轻公务员。一些年轻公务员也会主动承担这些工作。比如，某年轻公务员擅长写报道，来乡镇后主动撰写镇村工作、活动、迎检等事情的报道，使乡镇在全县宣传报道这一块得了年度第一名。

年轻公务员之所以较为积极上进，首先是因为年轻公务员政治上进步的空间较大。公务员在乡镇较为奇缺，年轻公务员就更为奇缺，只要主动追求进步、积极有为，就有晋升副职的希望。其次是因为年轻人追求能力上的进步。乡镇工作是综合工作，能够锻炼年轻干部各方面的能力。L镇3个35岁以下的公务员不太积极，主要是有个人原因，比如：不追求仕途进步、自我边缘化；准备走；经营生意，对工作不上心等。

年轻事业编和中层事业编工作相对积极

事业编人员较公务员在政治、经济待遇上都有较大差异，这是二者的身份使然。在大多数乡镇，事业编要想晋升副科级干部，转身份，渠道非常窄，机会很少。在经济待遇上，许多地方事业编工资虽然较公务员差别不大，但是在平时许多待遇，如车补、年节福利、年终奖励、退休工资等方面会有一定的差距，如事业编没有车补。但是，事业编和公务员干的活却是一样的，所以政治、经济待遇上的差别会抑制事业编的工作积极性。

从表4-1可看出，L镇事业编工作人员年龄普遍较大，一般在35岁及以上，35岁以下的年轻事业编共有7人，被普遍认为积极的有4人，占57.14%，不积极的有3人。在L镇，年轻事业编有一定的积极性，会紧跟领导和乡镇中心工作，主要是因为他们有可能晋升到中层岗位乃至乡镇副科级别。L镇所在地区有事业编中层晋升事业编副科级别的空间，他们晋升副科级别后不仅级别上升了，而且身份也转为公务员了，后面有较大的政治发展空间。

年轻事业编较中年事业编，除有年龄上的优势外，主要是他们有文化和学历，这一点与年轻公务员差别不大，所以他们有积极上进的动力。

中年事业编因为缺少升职机会，普遍较为消极怠工。但是，担任中层干部的事业编尚有较强的工作积极性。在普遍认为工作积极性较高的19个中年事业编中，有10人担任或曾经担任过中层干部，占52.63%。中年事业编担任中层干部之所以会增强他们的工作积极性，除了他们具备的政治素养以外，还与以下现实因素有一定关系：

一是政治地位提高。担任中层干部掌握一些条线业务工作的权力，在乡镇及农村社会有一定的支配力。承担重要工作的中层干部可以列席班子会议，掌握乡镇决策信息，这是重要政治地位的体现。中层事业编受到乡镇领导的重视和重用，乡镇许多攻坚克难的事情都交给他们去做，他们在乡镇有面子、有荣耀感。越是重要的站办所负责人，其在乡镇的政治地位越高。

二是接近主要领导。中层干部可以直接向分管领导和书记、镇长汇报工作，跟乡镇领导层走得较近，甚至能够影响乡镇领导的相关决策；同时，在与条线工作对接中，也能够与县级部门科室主任、分管副职建立良好的工作关系，办相关事情较为方便，也能够结交更多的朋友。

三是经济待遇提升。中层干部作为股级或副股级干部，在制度上会提升经济待遇。在L镇，作为乡镇中层干部更可能跟人合伙做生意、入股企业，获得体制外收入。乡镇分管领导为了调动中层事业编，会更多地在发票报销上放开空间，给中层事业编一些自主空间。在非中层的中年事业编中，有9个工作较为积极，其中2个是真积极、真做事，其余7个之所以积极，都是因为有额外的“报销”空间。

一般中年公务员和中年事业编最闲

在中西部乡镇，真正“闲的”或不积极的工作人员是一般中年公务员和中年事业编。如表4-1所示，中年公务员和中年事业编共有54人，占一般干部总数（74人）的72.97%，其中积极的只有20人，只占一般中年干部的37.04%。也就是说，在一般的中年干部中，有高达62.96%的人属于不积极的。

如果说，最为积极的年轻公务员的工作能打90分以上、年轻事业编和中层事业编的工作打80分的话，一般中年公务员和中年事业编的工作则在60~70分间，少数在60分以下。一般中年干部最闲、最不积极，体现在以下五个方面：

一是本职工作追求不出错。一般中年干部普遍承担一个岗位的工作，他们一般会完成岗位工作，追求岗位工作不出错，而不求质量和创新。许多重要的条线工作，领导不敢交给他们干。

二是不推不动，被动工作。他们不愿意承担岗位工作之外的工作任务，工作任务下来爱“推闪躲”。领导交办任务给他们，几次都完成不好，就不交办了。他们坚决不加班，到点马上下班。有些需要一起集中完成的中心工作，领导不推不动，推一步动一步，难以与其他领导干部协作干活。

三是下乡时，领导干，他们看。在L镇，分管领导也是包片领导。片区、行政村有需要集中处理或协调的事情，分管领导会调动其所分管的站办所工作人员一起下乡。一般中年干部都不愿意下乡，更不可能单独开车下乡工作；即便被要求下乡，到村庄也是领导与村支书、村干部在干活，他们在旁边看，一般不会动口、动手帮忙。

四是下午基本上见不到人。村里群众工作是乡镇最重要的工作，乡镇领导也催促干部“要下得去”。与L镇一样，中西部许多乡镇都规定周一到周五早上早会、点名或打卡后，除大厅窗口人员外，其他乡镇领导干部都得下到村里去。一般中年干部在早会、点名或打卡之后，有些人会到村委会转悠一圈，然后不知去向，下午基本上不在村里。更有甚者，有些在打卡之后跟包片、包村领导打电话说自己下村去了，实际上并没有下村，而是干自己的事情去了。

五是领导说不得、指挥不得。一般中年干部在乡镇待的时间长，属于乡镇“老油条”，与上上下下都有关系，得罪他们就等于得罪一批人，对工作开展不利。因此，乡镇领导一般既不交办任务给他们，也不调遣他们，只有一些突击性工作要一起干，或他们承担的本职工作没做好、被上级盯着了，才会去动员他们，也主要是用商量的口吻，他们实在不去干、干不好，也不会指责他们，更不会指挥他们。领导稍微对他们语气有些重或者没有依着他们，他们就可能与领导杠上，让领导很难堪。乡镇分管领导说，与其费尽口舌去动员这些“老油条”，还不如自己把工作给干了。

原因

根据以上叙述，在乡镇干部中，忙闲不均，最闲的是比重占72.97%的一般中年公务员和中年事业编干部。这些人乡镇最难动员起来，而这些人又是乡镇工作最需要动员起来的人，因为他们在一个乡镇工作时间长，最了解乡镇和行政村的情况，与其他乡镇干部、村干部乃至群众较为熟悉，与县级部门工作人员也较为熟悉，将他们调动起来有利于各方面工作的开展；他们与群众打交道最多，熟悉群众需求，熟稔群众工作技巧，他们出马“一个顶俩”，许多群众工作难题在他们那儿都能迎刃而解；他们乡镇工作经验丰富，是乡镇工作的“万金油”，调动他们对乡镇年轻干部进行“传帮带”，能让年轻干部更好地成长。

乡镇一般中年干部之所以最难动员起来，与以下原因有关系：

一是缺乏充分有效的政治和经济激励。在政治上，乡镇一般中年干部普遍到了四五十岁，过了被提拔重用的年龄。而乡镇中层的岗位又较少，无法安置太多人从而激励更多的中年事业编。近几年实行的职级并行制度，对一般中年公务员有一定的激励作用，但是因为晋升名额较少，且多给了乡镇领导，影响了该制度作用的发挥。在经济上，不说中西部乡镇没有钱，即便有钱，也不能随便发钱激励干部。有些政府奖项可以发钱，如获“文明奖”可多发一个月的工资，但因为是普惠式的，每个工作人员都有，也起不到激励作用。有些事业编即便有下乡的积极性，也因为事业编没有车补而无法下乡。

另外，中西部乡镇工作人员普遍工资待遇低，这也是影响一般中年干部工作积极性的重要原因。在L镇，刚晋升的副科级干部每月“打工资卡”是2800元，外加600元的车补，加上年终奖，平均月收入可达5000元，年入约6万元。一般公务员和事业编，“打卡工资”在2300元左右，年收入不到4万元，远不如外出打工的农民工的收入。如此之低的收入，迫使一些乡镇干部到体制外获取收入，如与人合伙做生意、承包土地、倒卖花生等，也就使得这些干部的时间和精力不会集中到乡镇工作上。L镇有个公务员，本有被提拔的机会，但他没有意愿去干那个岗位，就是因为工资太低，他将大量包村的时间都用于做他的饲料生意，对包村事务根本不上心。

二是基层治理空转，形式主义泛滥。当前，乡镇许多工作都是为了应对上级下达的任务，而这些工作除了对应付上级考核有用之外，对乡村治理没有多少实质性的作用，甚至会平添基层负担，造成乡村项目配套债务。上级的这些任务与基层治理的实际需求不相符合，徒耗了基层治理资源，结果是造成基层治理只在体制内“空转”，而与基层群众无关。同时，上级各条线的工作存在大量的督导、检查、考核、调研、观摩等，基层干部为了应对这些工作，就要大量地准备迎检材料、布置观摩现场、借钱造“亮点”等，形式主义严重。

无论是治理空转，还是形式主义泛滥，都无法激发乡镇工作人员的积极性，只有那些有晋升期望的乡镇干部有动力去做这些工作，而对于那些晋升无望的一般中年干部，则无法从这些工作中获得政治效能感、成就感，他们通过消极怠工来抵制那些脱离实际的工作任务。这些干部称，真正为群众办实事的工作、能够见到实际效果的工作，他们每做一件都会有成就感，群众的正面评价会给他们带来社会性激励。他们说，越是办实事，就越有工作的责任感。而治理空转、形式主义泛滥却耗尽、消磨了他们工作的责任感。

三是工作机制与治理事务不匹配。当前乡镇工作中普遍存在的一个问题是，乡镇工作体系还延续着过去带有较强季节性的中心工作体系。有中心工作了，全镇干部就动员起来一起干，比如收粮派款、计划生育工作，都是这么干的。然而，当前越来越多的上级部门常规的业务工作下到了乡镇，乡镇所承接的常规工作数十倍地增多。而做常规工作需要的是常规工作体系，非中心工作体系。

但是，乡镇还没有建立起较为完备的常规工作体系，乡镇工作人员也不适应、不习惯常规工作方式，因此他们的常规工作不是在日常中完成，而是日积月累到某个时间点，如上级督查、排名通报后，才予以集中攻坚，在短时期内集中乡镇力量完成。比如收缴“新农合”费用，本来是常规工作，应把工作做在日常中，但是平时分管领导、包村干部都不去做，等到时间截止日期前夕才集全镇之力去收缴。其结果就是，在平常大部分乡镇干部都“闲着”，只有少部分积极的干部“忙着”，集中整治的时候积极分子在忙、不积极的人看。

后果

乡镇干部“忙闲不均”，在体制内和治理中造成了一些负面后果，包括：

一是“鞭打快牛”造成不公平，“闲人”负面示范效应强。“忙闲不均”使能者多劳、能干者多干。积极的干部，因为领导交办事情下来他们不会推三阻四，还能够将事情办妥，从而容易获得领导的信任，领导就会习惯性地将事情交给他们。而那些不愿意做事的人，领导交办事情下来，就找各种理由推脱，或者故意不去做好，完了还让领导花更多的时间纠错，领导后来就不再交办任务给他们。这样，忙的人要花费大量的正常工作时间之外的休息和社交的时间和精力去忙工作，闲的则可以在正常工作时间之内去干其他的事情，却没有受到相应的惩罚，这就会使“闲人”的负面作用在乡镇发酵，可能使本来还在积极做事的人不再积极、不再主动，尤其是对年轻干部的示范效应不好。

二是常规工作“中心工作化”，运动式治理常态化。乡镇常规工作猛增，工作体系却停留在过去中心工作阶段，自然无法应对这些常规工作，就会使得常规工作被积累下来，越积越多，等到必须要做的时候，就要集中整治，开启“中心工作模式”，典型的如运动式治理。问题是，过去常规工作少，用中心工作模式去做常规工作，乡镇尚能应付得过来。当前常规工作增多，再用“中心工作模式”去应对，乡镇的运动式治理就可能经常化、常态化，使得乡村干部经常性地被全面动员起来“救火”，这也是乡镇领导干部、积极分子之所以忙的重要原因。

三是干部动员低效，群众工作做不细，基层治理脱离群众。农村群众工作无法考核、考评，需要将工作做到日常中、做到细节中、做到群众的心坎上，这就需要发挥乡镇干部的积极性、主动性和创造性。如果大量一般中年干部，尤其是中年事业编干部没有被动员起来，他们做群众工作的主体性没有被调动起来，乡镇的群众工作就做不细、做不到位，群众的许多需求和问题就无法表达上去，治理资源就无法与治理需求相对接，基层治理就可能脱离群众。

对策

针对乡镇“忙闲不均”的状态及其发生原因，笔者提出以下对策建议：

一是强化对事业编的激励。事业编在人数上较公务员多一倍，又因身份限制基本不流动，因此长期在一个乡镇工作，容易成长为基层工作经验丰富、群众工作精到的“老乡镇”，将他们充分调动起来可以使基层工作达到事半功倍的效果。首先是应该在制度上给事业编留有一定的晋升副科级别的空间，给事业编以政治期望激励。其次是应给予乡镇事业编与公务员同等的工资、福利等待遇。事业编是乡镇下乡接触群众的主力，在“车补”上应该充分保障。再次是站办所负责人等中层岗位不应硬性规定只有公务员身份者才能担任，给予事业编晋升乡镇中层的空间。又次是承认乡镇驻村、包村负责人的中层干部身份，以此激励更多事业编干部积极驻村、包村。最后是县域事业编职称晋升名额可以向乡镇倾斜。

二是健全职级并行制度。职级并行本是要解决基层“晋升难、待遇低”的问题，但当前职级并行因为名额限制，且名额主要用在了班子成员身上，没有起到对一般公务员的激励作用。应健全基层职级并行制度，在向基层供给更多职数名额的同时，强化职级晋升的竞争效应，让一般公务员充分参与到职级竞争之中，调动职务上未能晋升但基层经验丰富的中年公务员的工作积极性。

三是创新基层工作机制。在中西部乡镇，要建立健全与多项常规工作相适应的工作体系和工作机制，使许多常规工作能够在日常中做完，而不用起用运动式治理程序。这就需要根据不同地方乡镇常规工作的数量、性质以及乡镇本身的资源禀赋等，进行工作机制的创新。工作机制创新的目的是要通过混编混岗，实现乡镇人与岗、人与事、人与人、一线工作与干部培养、人员配置与干部激励的有机匹配，达到对大多数干部的内在激励效果。

2021年11月4日