第六章 政治公平
在许多人看来，经济不平等显然正在对我们的民主社会产生有害的影响。马丁·吉伦斯（Martin Gilens）等人的最新研究似乎支持了这一观点。吉伦斯的研究表明，在富裕公民和贫穷公民有着相互冲突的偏好的那些问题上，政治结果与富人（那些收入在前十分之一的人）的偏好密切相关，而与穷人（那些收入在后十分之一的人）的偏好完全无关。[1]他说中等收入人群的偏好对政治结果的影响几乎和底层人群一样小，并且这些影响力上的差异与经济地位相关，而不是与教育水平相关。
拉里·巴特尔斯（Larry Bartels）也报告了类似的发现。通过研究参议员在20世纪90年代的三次国会中针对最低工资、公民权利和预算问题的投票，他发现，比起中等收入选民的观点，这些投票与高收入选民的观点更密切相关，而与低收入选民的观点根本无关。[2]他认为，尽管穷人比富人更少去投票或更少去联系议员，但这种倾向无法解释上述的发现。在这些分析中，富人不仅仅指的是那些收入在前百分之一的富豪。吉伦斯关注的是收入在前百分之十的人，而巴特尔斯则将2006年收入超过六万美元的人视为高收入人群。
我在这一章中关注的是这个规范问题：如果情况确实如吉伦斯和巴特尔斯所描述的那样，那么这为什么应当受到反对呢？具体而言，政治制度的公正性（fairness）提出了哪些要求，经济不平等又会如何干涉它呢？
一个自然而然的回答是：吉伦斯和巴特尔斯的研究表明，富人对政治结果的影响要比穷人大得多。罗尔斯也表达了类似的观点。他把某种政治和经济制度称之为“福利国家的资本主义”，并认为这种制度是不正义的，因为它不能阻止“社会中的一小部分人控制经济，以及间接地控制政治生活”。[3]尽管罗尔斯确实指出，收入和财富的不平等可能导致一个“灰心沮丧的下层阶级”发展壮大，并且这个阶级会“感到被忽视，以及不能参与公共政治文化”，但他的主要反对意见并不是说，福利国家资本主义社会的公民不能像其他社会的公民那样投票或参与政治。[4]倒不如说，罗尔斯反对的是，这种制度允许某种程度的不平等，从而损害了这些活动对贫困公民而言所具有的“价值”（worth）。他说：“无论公民的社会或经济地位如何，政治自由对所有公民而言所具有的价值必须大致平等，或至少在这个意义上必须充分地平等，即每个人都有公平的机会担任公职以及影响政治决策的结果。”[5]
如果比起穷人而言，政治的结果更有可能符合富人的意见或利益，那么这也许表明这种政治制度存在着许多不同的缺陷。但我认为，只有其中某些缺陷能被恰当地理解成影响力的问题，并且它们在某些方面会有所不同，而我们需要对这些方面进行区分。我接下来的目标是确定这些不同的缺陷，并考虑它们是如何由经济不平等造成的。
罗尔斯指出，“政治自由的公平价值”这个观念与他的“经济机会的公正平等”观念非常相似，有时候他还会以一种使这个相似之处更加明确的方式来表述前一种观念。例如，他说以下这种情况，政治自由的公平价值便实现了：“无论公民处在哪个经济和社会阶层，那些具有相似天赋和动机的公民都拥有大致平等的机会去影响政府的政策以及获得权威的职位。”[6]但与“公平的机会平等”的这个相似之处在某些方面并非是完全对应的，接下来我将对此进行探究。不过这个相似之处却可以作为考察政治公平的有益起点，因为我们可以借鉴第四章和第五章对经济机会平等的分析。
在第四章和第五章中，我区分了机会平等的程序方面和实质方面。程序方面由这些制度组成：它们界定了某些优势职位以及这些职位所具有的权力和奖励。如果这些职位获得了证成，并且它们在实际上的运作方式符合对它们的证成，那么程序公平就实现了。而这些制度所界定的优势职位之所以获得证成，是因为当拥有适当资格的个人来担任这些职位时，设立这些职位会带来好的结果。此外，如果选拔机制实际上是根据这些资格来挑选候选人的，那么这些选拔机制也就得到了证成。然而，即便这种产生不平等的制度恰当地进行运作，但也只有当它们所创造的职位对所有人都开放时，它们才可获得证成。这一点对某些背景条件提出了要求，例如它要求人们能够获得那些发展相关资格所需要的教育。我之前把这一点称为“实质机会的要求”。
因此，经济不平等可能会以两种方式来干扰经济机会平等。首先，如果富人能够设立某些得不到证成的优势职位——因为这些职位只对他们有利，或者如果富人能够以某些不正当的方式来影响那些得到证成的职位的选拔过程——因为这些方式会偏袒他们或他们的子女，那么经济不平等就会干扰到程序公平。其次，如果穷人无法进入学校或无法获得与富裕的候选人竞争优势职位所需的其他条件，那么不平等则会干扰到实质机会。
政治公平的实现同样也要求恰当运作的制度和适当的背景条件。但这两个要求之间的关系以及支持它们的理由在很多重要的方面都与经济机会平等的情况有所不同。正如在经济机会平等的情况下一样，政治公平所关注的制度也创造了带有特殊权力的优势职位，并且界定了个人竞选这些职位的机制。但这些制度同时也是做出权威性的政治决策的机制，它们制定了一些要求公民去接受以及遵守的法律和政策。这两个方面是密切相关的，因为这些制度所界定的优势职位包含了做出这些决策的权力，即批准法律法规、做出司法决策和制定行政法规的权力。
正如我已经表明的，经济机会平等所关注的优势职位之所以得到证成，是因为由拥有适当资格的个体来担任这些职位会带来好的结果。对于政治制度所界定的某些职位来说，例如法官或美联储董事会成员的职位，情况可能也是如此。不幸的是，这就是为什么这些职位应该通过任命而不是通过选举来填补空缺，正如在美国，很多法官的职位都是如此。
但立法者、市长或总统等其他职位的情况则截然不同。由合格的个体来行使这些职位所具有的权力会带来好的效果，仅凭这一点并不足以证成这些权力。行使这些权力的人是由民主选举所产生的，这一事实同样也至关重要。因此，让这些人行使这些权力是我们实现自我管理的一种方式，也就是说，是我们针对该做什么事情——例如该修建什么样的道路，提供什么样的学校和其他福利，以及如何支付这些费用——采取集体决策的一种方式。[7]
对这些权力的证成依赖于许多不同的事情。首先，它依赖于选拔候选人的程序结构以及行使权力以做出权威性决策的程序结构。为了让某人当选公职人员具有合法性，选举就必须具备恰当的形式。例如，如果某些公民被排除在选举之外，或者他们的选票被党派不公正地划分选区（partisan gerrymandering）所稀释了，或某些公职的候选人被排除在考虑之外，那么合法性就会受到损害。但是，即便是公平选举所授予的权力也要受到限制。因此，制度要获得证成就必须以恰当的方式对这些权力进行限制，例如必须保护公民的权利。
不过，即使政治制度的组织方式在程序上是公平的，它们所授予的权力仍然依赖于是否存在着适当的实质性背景条件。即便某些公民拥有选举权和其他参政的权利，可如果他们没有足够的钱去使用那些要成为公职的候选人或进入公共论坛所必需的手段，从而做不了这些事情，那么选举所具有的使权力合法化的力量就会受到损害。
稍后我会继续讨论政治制度的证成性所需要满足的这些条件，以及不平等可能以哪些方式破坏它们。不过我目前关注的是，在这种情况下的证成结构和在经济机会平等的情况下的证成结构之间的差异。在经济机会平等的情况下，尽管优势职位涉及某些自我实现的机会且这些机会有利于优势职位的担任者，但对这些职位的证成主要依据的是它们所产生的结果，而不是它们给担任者所提供的机会。相比之下，政治制度则是一些得到证成的集体自治机制。
由此产生的一个后果是，在制度的证成性和使公民能够参与其中的背景条件之间存在着一种不同的关系。在经济机会平等的情况下，程序公平的标准具有“自上而下”的理由或制度性的理由：因为个人必须具备某些品质才能够在优势职位上发挥作用，从而符合对这些职位的证成，所以优势职位必须依据这些品质来挑选候选人。但这种理由并不需要扩展到实质机会的要求。如果来自富裕家庭的合格候选人足以担任这些职位，那么我们就缺乏任何制度性的理由来确保其他人有机会成为合格的候选人。支持实质机会的理由则是一个独立的、“自下而上”的问题，它建立在这个主张的基础之上：人们不应当被排除在体制之外。但就政治制度而言，情况则截然不同。如果缺乏适当的背景条件意味着许多公民无法有效地行使他们的政治权利，那么政治制度就不是民主自治的适当机制。因此，政治制度的公正性不止提出了某些结构上的要求，而且对这些结构要求的证成还会扩展到对提供背景条件的证成——这些背景条件是人们要参与这些制度所必不可少的。
政治公平和经济机会平等之间的另外两个差异也值得注意。第一，广泛的立法权力会允许政治制度改变其合法性所依赖的条件。它们可以通过两种方式来做到这一点：一是改变自身的程序，正如在立法重划选区（legislative redistricting）的情况下便是如此；二是维持或放弃维持那些必要的背景条件，例如这些背景条件包括人们能够接受教育以及获取政治参与的手段。第二，人们重视投票权以及重视以其他方式参与政治的理由之一是，这些权利既是使必要的背景条件更有可能得到满足的手段，也是使政治制度的运作方式更有可能获得证成的手段。
在阐述了经济机会平等和政治公平之间的这些差异之后，让我回到我们应当如何理解政治公平的要求这个问题上来。我引述罗尔斯的那段话似乎表明，政治自由对于人们而言所具有的价值应被理解为，人们在利用这些自由来实现他们的目标这件事上具有多大的成功可能性。我想追问这是否是对政治公平的最佳解释。为了清楚地解决这个问题，区分罗尔斯所提到的两种不同的成功情况是很重要的，即“获取权威职位”和“影响政府的政策”。
罗尔斯所关注的优势职位大概既包括了法官这样的职位，这些职位对个人的选拔建立在实质标准的基础之上；也包括了那些选举职位，它们的相关标准在于一些人通过恰当的程序而当选。尽管有些候选人可能比其他候选人更有资格担任公职，但民主选举的一部分理念就在于由选民来决定选择哪一个候选人。正如我们将看到的，他们有时候可能做得很糟糕。但是政治体制的公正性并不会仅仅因为下述这一事实而受到质疑，即有些人不太可能获得选举职位，因为大多数人（无论明智与否）更喜欢其他的候选人。
由此可见，公平对选举职位所提出的要求并不能以成功的可能性来加以界定，也就是说，不能以实际上获得职位的可能性来加以界定。选举的成功在于说服别人为某个人投票。因此，这种成功严重地依赖于别人的实际反应。假设我们因为提出劣质的论证而无法说服我们的公民同胞来支持我们，或者即便我们之所以失败，是因为他们思想封闭或不理性，从而没有接受我们所提出的实际上无懈可击的论证，但这些情况都不会违背政治上的程序公平。虽然以“成功的可能性”作为公平的标准会造成这种问题，但这并不是一个专门针对平等的问题。出于同样的原因，政治公平似乎并不要求所有潜在的候选人都具备“充足的成功可能性”。这些观点同样适用于罗尔斯所提到的另一种情况，即“影响政府的政策”，至少当人们是通过选举的程序来产生这种影响时，情况便是如此。
由于乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）注意到了这一事实，所以他主张，政治公平所要求的并不是人们对于影响政策具有同等的成功可能性，而是人们拥有平等的机会来产生政治影响。[8]在有些人看来，这意味着一个人获得公职或影响政策的成功可能性不应取决于他的经济和社会阶层。但如何解释这种可能性却会产生不同的效果。如果富人之所以在这些事情上更有可能取得成功，是因为大多数选民都特别崇拜有钱人并且相信他们的判断，那么这并不表明这些政治制度是不公平的，无论这可能表明这些选民具有什么样的智慧。然而，如果富人之所以更有可能获得公职或影响政府的政策，是因为更多的财富使得他们更有能力竞选公职以及以其他方式参与政治（例如支持其他政治运动），那么这将表明这些政治制度是不公平的。
由此我得出的结论是，科恩关于政治影响力的机会平等的观点应被理解为，人们应当能够平等地获取（equal access to）某些手段，即那些人们通过选举程序来获得公职以及更广泛地影响政策所需要的手段。[9]例如，在一个公开的会议上，我们可以通过保障每个人有权利使用相同时间的麦克风，来确保人们实现参与权的公平价值，尽管这并没有保证任何人具有任何特殊的成功可能性。
然而，这种解决办法依赖于上述特定情况所独有的某些特征：第一，在会议上发言是人们用来影响别人的意见的主要手段；第二，允许每个人在相同的时间内发言是切实可行的。但在一个庞大的社会中，政治影响力的情况并不具备这些特征。我们没有任何切实可行以及合理的方式能够让每个公民在相同的时间内得到所有其他人的关注，甚至只是得到重要公职人员的关注。此外，人们可以通过许多不同形式的个人行动来表达自己的观点，我在此仅列举其中的一小部分——演讲、出版、撰写博客文章、给政治公职人员写信等。要确保每个人都能参与“相同数量”的此类活动，这种做法并不具有可行性。
另一种说法主张，公平所要求的是贫穷的公民和富裕的公民都应该能够获得充足的手段来影响选举的进程。我们可以把“充足的手段”定义为这种能力：能够使自己的竞选情况引起广大民众的注意并被他们纳入考虑之中。这在很大程度上看起来是由选举具有使权力合法化的力量这种观念推论而来的。如果选民不知道B是候选人，或者他们无法知道B所具有的优点，那么选举中的投票实际上并不表明他们更支持A而不是B。
然而，这种充足的概念太弱了。即使几乎所有的选民都知道某个人的参选资格，并且知道他在重要问题上的立场，以及知道他声称拥有的优点，但其他候选人也可能仅仅因为他们的信息被更频繁地重播并且主导着主要公共媒体关于选择候选人的报道，从而获得了胜利。人们愿意在政治竞选上投入大量的资金——他们想必了解自己正在做什么，而且赢得美国大选的候选人几乎总是那个在竞选上投入更多资金的人，这些事实都证明了那些进一步的报道（而不仅仅是被别人知道）会产生不同的影响。[10]
所以，按照我对“充足”所采取的那种最低限度的定义，即使所有公民都能够获得充足的手段来宣传自己的观点和参选资格，那些能够投入更多资金的富裕公民依然有更多的成功机会来影响选举的结果。[11]虽然我们很难定义何谓“拥有平等的手段来影响他人”，但如果某些人有能力投入更多的资金，并且这种能力会导致他们能够获得更多的手段来影响政治的结果，那么这看起来显然会引起反对。事实上，要理解罗尔斯关于“同等的成功可能性”的评论，这看起来是一种最好的方式：它不是一种在字面意义上关于可能性（概率）的主张，而是一种关于获得产生政治影响的手段的主张；也就是说，虽然富人有能力在政治竞选上投入更多的资金，但这种能力不应给予他们某种决定性的优势来影响选举的结果以及影响更广泛的政治结果。
这种反对意见并不是在说：选举的结果应该由针对“问题”进行理性说服的方式来解决，并且一旦有些人能够投入更多的资金来重播他们的信息，或者采取非理性的说服形式，那么这个过程就受到了扭曲。基于这个理由，如果某些政治制度的特征会破坏审议环境的质量，那么它们就应当受到反对。但是，当前的观点却与此不同：无论选举的结果取决于理性的论证，还是在很大程度上或完全由非理性说服的争辩所构成，只要某些人有能力在宣传上投入更多的资金，并且这会导致他们在选举上拥有决定性的优势，那么这种情况就应当受到反对。[12]
为什么我们应当反对富人拥有这种优势呢？我们可能会说，这种情况之所以应当受到反对，是因为它意味着贫穷的公民被剥夺了影响选举结果和政治决策的机会，并且导致富裕的公民对选举结果以及随之而来的政策拥有不公平的影响力。但仅凭这一点，这种回答看起来并不令人满意。如果一些人持有不受欢迎的观点并且属于根深蒂固的（entrenched）少数派，那么他们同样也无法影响选举的结果，但这一点似乎并不会以相同的方式引起反对。这里有两个重要的不同之处。
首先，根深蒂固的少数派群体之所以缺乏影响力，仅仅是由选民的意见造成的，因此这在多数票决定的制度中是不可避免的。（正如我之前所提到的，仅仅由于许多选民崇拜和信任富人，就可能会让富人拥有优势。）无法平等地获取那些可用来影响他人的手段会导致人们拥有不同的机会来产生影响，并且要消除由这种原因所引起的机会差异可能会很困难，但这种做法与多数票决定的制度并非不相容，它甚至可能会强化这种制度。其次，富人和穷人之间的分歧具有特别广泛的影响。在一个问题上属于少数派的人可能在另一个同等重要的问题上属于多数派。（如果情况并非如此，那么根深蒂固的少数派就更令人不安了。）但在富人和穷人产生分歧的那些问题上，例如提供重要的适当公共教育所需的税收水平，处在失败的那一方会影响到生活的各个方面。如果那些当选的公职人员本身就很富裕，那么政治决策在总体上将被他们特有的经验和利益所塑造。即使撇开其他人的影响，他们也很可能不太了解穷人的需求，并且会对这些需求做出更少的回应，从而更有可能导致平等关切的失败以及没有履行非比较性的义务。
吉伦斯和巴特尔斯所描述的现象确实表明了影响力的机会不平等。[13]但在评估经济不平等如何影响政治体制的公平时，我们不应只关注公职人员对不同公民的偏好的回应。对于不平等如何影响政治制度的运作，这里还存在着其他的反驳。
正如我在前面提到的，有一些标准会限制民主选举的代表有资格去做哪些事情。例如，侵犯公民权利的法律是不合法的，即便某个体制的选举程序是公平的，并且这些法律在该体制中获得了多数人的支持。投票支持此类法律的立法者将违反那些界定他们的义务的规范（norms），而一个政治体制必须把这些规范包含在内才能够获得证成。如果某种影响力会导致立法者违反这些规范，那么它就应当受到反对。但这种反对不是基于影响力的不平等，而是基于这种影响力所造成的政策。这个观点是一个普遍的观点，只要立法行为具有实质性的标准，那么这个观点就能适用。以下这三类情况看起来就具有这样的标准。
第一，政府有义务为其公民提供某些福利，并且这些福利的供应至少要达到某种最低水平。这些福利包括治安保护、对避免错误定罪的保护，以及基础教育、饮用水、铺设的道路和适当的卫生设施等公共服务。如果立法者或其他公职人员未能为部分市民提供这些福利，那么他们就会因此而受到批评。但这里的指责并不是说公职人员没有受到某些公众的意见或偏好的影响，而是说他们没有对由这些公民的利益提供的理由做出应有的回应。
第二，正如我在第二章中所说的，在超出这些最低限度的要求的情况下，如果公职人员没有提供任何好的理由就为某些公民提供比其他公民更高水平的福利，那么这也应当引起反对。但这种做法之所以引起反对，并不是因为它体现了影响力的不平等，而是因为它涉及某些公民的利益比其他公民的利益受到更大的重视，从而违背了平等关切的要求。
第三，在某些情况下，例如涉及军事政策的决定或建设公共建筑的合同，立法者和其他公职人员有义务以公共利益的考虑作为决策的导向，而不以特定公民的利益作为导向。如果某些决策没有这么做，并且分配资金的目的是让特定个人或特定地区受益，那么这些决策就会受到批评，因为它们没有对相关的理由做出回应。
在所有这三类情况下，按照我之前对“程序”所采取的那种强健意义上的定义，这些反驳都属于程序性的反驳。它们所提出的指责是，政治制度必须以某种方式运作才可得到辩护，但这些政治制度都没有以这种方式来运作，因为公职人员的决策并没有对相关的理由做出回应。因此，这些情况类似于在程序方面违反经济机会平等的那些情况，例如负责招聘或大学录取的工作人员未能挑选出最合格的申请者。（相比之下，由于富人有更大的机会来影响选举，从而使得不平等会干扰政治公平，这种情况类似于我在第四章和第五章中所说的对实质机会的违背。）
在违反我正在讨论的这类程序标准的情况下，影响力的观念只是用来解释为什么这些违反行为会发生，而没有用来解释为什么它们应当受到反对。这些违反行为可能是由竞选的捐助者向立法者施加压力造成的，而且捐助者会要求立法者采取对他们有利的政策，正如在经济机会平等的情况下，违反程序公平的行为可能是由富裕的父母为其子女寻求特殊照顾造成的。但不管这种失败是由这类影响造成的，还是由集体忠诚、单纯的懒惰或疏忽造成的，对此的根本反驳都是相同的，即一些人未能对相关的理由做出回应。而当失败是由其中的某一种影响造成时，这种影响之所以应当遭到反对，仅仅是因为它导致决策者没有按照相关的依据来做出决策，而不是因为这种影响比其他人能够产生的影响更大。
在吉伦斯和巴特尔斯所讨论的那些情况中，许多情况看起来都涉及对这类标准的违背。吉伦斯考虑的政策问题包括“提高最低工资，向海地派遣美军，要求雇主提供医疗保险，允许同性恋者参军，等等”。[14]巴特尔斯的数据则关注的是参议院关于以下这些问题的唱名表决（roll-call votes）：提高最低工资，民权法案是否应涵盖就业歧视，将国防开支的资金转移到援助穷人的项目上，等等。[15]在这些情况下，立法的决策似乎应当符合某些包含平等关切在内的具体标准。
然而，我正在考虑的这类实质性的标准并不适用于某些政策问题。我们可能会说，在这些情况下，政治的决策就应当反映公民的偏好，因此应当受到公民偏好的影响，并且如果一些公民的偏好比其他公民的偏好受到更大的重视，那么这种做法就是不正当的。例如，由于公民对于哪些计划会促进共同利益这个问题必然存在着分歧，所以当基于促进共同利益的理由来决定哪些计划会得到证成时，立法者就应当对他们所代表的那些公民的观点做出回应。而基于我一直在讨论的理由，如果立法者支持某些有利于特定个体的政策，而不是那些促进共同利益的政策，那么这种做法就应当遭到反对。
同样，我在第二章中提出，政府可以在不同的水平上提供某些公共福利（例如铺设道路）而不会引起反对。不过，一旦确定这种水平的政策被选定了，如果政府为富人的社区或市长朋友的社区更频繁地铺设道路，那么这种做法便违反了平等关切的要求。但是，也许某个城镇上的穷人更愿意使用较少维修的道路以便降低税收，而拥有更多可支配收入的富人则更愿意拥有更好的道路。如果由于城镇议会的成员本身就很富有，或者因为富人对他们的竞选活动提供了更多的捐助，由此导致议会的成员忽视了穷人的偏好而投票支持增加铺路的预算，那么这种做法便违反了对公民的偏好作出回应的要求；即便就这种特殊福利的供应而言，这种做法并不会违反平等关切的要求（因为每个人的道路都被维护在相同的水平上）。
哪种决策属于这种类型，这是一个代表伦理（ethics of representation）的问题，即代表什么时候应该充当“受托人”（trustees）而行使他们自己的最佳判断，以及什么时候应该充当表达选民意见的“委托人”（delegates）。就当前的目的而言，我可以对这个问题的答案保持一种开放的态度。我当前的观点仅仅是，在那些立法者应该充当“委托人”的情况下，如果他们总是无视某些公民的偏好，那么这种做法就应当引起反对，正如我刚才提及的其他情况一样。因为在这些情况下，这些公职人员都没有回应那些他们应该回应的理由。例如，在当前的情况下，公职人员就没有对由选民的观点或偏好所提供的理由做出回应。这种批评主要依据的是立法者对相关理由的回应，而不是选民影响他们的能力。
然而，公民应当能够利用投票的权力来保护自己，以免自己的利益受到不公平的忽视。[16]众所周知，纽约市市长约翰·林赛（John Lindsay）之所以失去共和党的连任市长提名，主要是因为在1969年冬季的暴风雪过后，皇后区的居民对于政府没有充分地清除积雪而感到愤怒。林赛最后作为无党派人士勉强获得了连任，但这个教训无疑对他的继任者和其他地方的市长的想法都产生了影响。
如果某个公民群体比其他群体拥有更少的机会来影响政治的结果，那么这将使他们面临着风险，因为他们更难采取上述方式来保护自己。但皇后区的居民所行使的影响力是否合法或者是否过度，这个问题取决于他们利用选举的权力所要求的是公平的待遇还是特殊的待遇，而不是取决于他们的影响力与其他行政区的居民所拥有的影响力的比较（如果其他行政区的居民选择行使这种影响力的话）。人们可能希望，如果所有人都有平等的机会去产生政治影响，那么他们对于影响结果所具有的各种各样的能力就会达到平衡的状况，从而产生公平的结果。但这不一定是真的。所有公民都有平等的机会来影响政治的结果，这一事实并不能够保证每个人所经受的对待方式都不会违反平等关切的要求或违反某些特定的义务，例如确保每个人能够接受适当教育的义务。
我在第二章中讨论了学校经费的例子，这个例子能够用来说明这一点。正如我在前面提到的，新泽西州的立法机构和堪萨斯州近期的立法机构都拒绝投票支持为贫困学区提供经费，从而使得这些学区达不到宪法规定的教育水平。这些情况都涉及我刚才所讨论的那类程序性错误，即未能履行提供适当教育的义务（这项义务是非比较性的），以及未能遵守平等关切的规范。显而易见，这些情况也表明穷人无法利用政治权利来保护自己免受这种不正义的对待方式，而且他们长期以来都无法做到这一点。[17]穷人的这种无能为力可能是由选举制度的不公平造成的，例如政党不公正地划分选区，也可能是由新泽西州的州长行使单项否决权的权力过大造成的。[18]但在普遍反对加税的情况下，即使贫穷地区的居民并不比其他群体拥有更少的机会去影响他人，他们依然很有可能无法保护自己免受这类不公平的对待方式。为了提供这种保护，我们还需要采取进一步的措施。一种显而易见的可能措施是把这种保护列入依靠司法审查的宪法要求之中，但新泽西州的情况表明这种策略的效果是有限的。
这种情况也表明不平等可能以另一种方式干扰政治制度的恰当运作，即使它不会干扰选举程序的公正性。如果穷人对于某些重要的服务需要额外的公共供应，但大多数人却足够富裕而没有这个需求，那么我们就很难确保那种为所有人提供这些服务的政策会得到足够多的政治支持。因此，虽然缺乏平等的机会去影响他人会使得一个群体面临着遭受不公平对待的风险，但是支持拥有能力来保护自己免受这种对待的理由与支持拥有平等的机会去影响他人的理由却有着不同的依据。
我之前论证过，政治制度的恰当运作依赖于公职人员遵守某些行为标准，例如平等关切的要求，并且这些标准超越了对选民的偏好的回应。某种政治影响力之所以应当引起反对，是因为它经常诱导公职人员违背这些标准，而不仅仅是因为这种影响力比其他人有机会行使的影响力更大。当前关于学校经费的观点也表明这一点同样适用于选民。我们有一些适用于公民的政府机关的标准（同样也包括平等的关切），除非公民按照这些标准来行使他们的职权，否则政治制度将无法恰当地进行运作。公民光有平等的选票，甚至拥有平等的机会去产生政治影响，这依然是远远不够的。
现在我想更仔细地考察经济不平等如何影响到不同的公民对影响政治结果所拥有的机会。在这里，我们不仅需要考虑公民对影响政治结果所拥有的杠杆手段，例如通过开展政治竞选或捐助其他候选人的竞选，而且需要考虑公民若想充分利用他们所掌握的杠杆手段，哪些条件是必不可少的。所有这些因素都会影响罗尔斯所说的各种政治自由的“价值”。
就投票权而言，要表明某些背景条件是使该项权利具有充分价值所需要满足的条件，这是相当容易的一件事。首先，我们需要为公民提供教育，以便使他们能够理解政治问题并清楚地思考这些问题。我们甚至能够比在经济机会平等的情况下更清楚地看到这一点：这要求人们应当拥有足够好的教育，而不是必须拥有平等的教育。所以，对此最直接的威胁不是来自不平等本身，而是来自贫困和免费公共教育的供应不足。不平等之所以是一种威胁，主要是因为，正如我在讨论新泽西州的学校经费时所提到的，比较富裕的社会成员不太愿意为全民的良好公共教育买单。
其次，投票权的价值取决于投票者能否获得必要的信息，以便就如何投票做出明智的决定。既然拥有选票的一个核心目标是让投票者能够对政府的政策和政府官员的表现做出判断，那么关于政府实际做了哪些事情以及不同政策可能会产生什么后果，这一类信息对于投票权的价值来说就格外重要。在一个庞大而复杂的社会里，人们不可能自己收集这类信息。所以，为了让公民能够获取这些信息，我们就需要某些机构（包括大学和智库等机构）来收集这些信息，并且至关重要的是，我们还需要自由的出版机构和其他公共媒体来传播这些信息。
因此，如果政府拥有广泛的法律权力来控制言论和出版的内容，那么选举权的价值就会受到威胁。但即便法律权力没有限制信息的流动，如果唯一的报纸和广播公司，或者更普遍地说，广泛传播信息的唯一有效机构，都归政府所有或由政府控制，那么这项权利的价值也会受到威胁。政府持有所有权的媒体确实也有可能会以公开和公正的方式进行运作。多年来，英国广播公司（BBC）在这方面的表现似乎与任何私营媒体公司一样出色。不过这依赖于一个政府自我约束的传统以及一个强大的新闻专业精神的文化，但考虑到政府官员在保留权力和保护自己免受批评这些方面上所具有的利益，这种传统和文化都是靠不住的。因此，政府对通信手段拥有所有权是一个冒险的赌注。
由单独的私营个体或个体的联合企业来控制一个国家的通信手段也构成类似的威胁。同样，私营企业主也有可能会以公开和公正的方式来经营这些机构，从而很好地满足公民的信息需求。但这不太可能是真的。私营企业主可能不会有稳定的动机来保护政府免受批评以及避免难堪。但单独或多个私营企业主在经济和政治事务上仍然具有一套独特的利益，他们完全有理由来保护这些利益。由于威胁的依据在于一些能动者控制了主要的通信机构，并且他们代表着一套独特的利益，所以即便这些机构由多个共享特定经济利益的企业主控制，这种威胁依然存在。只要这些企业主还在争夺市场份额，他们就有动机把自己与其他人区分开来。但作为社会中最富裕阶层的成员，他们也具有重要的共同利益。因此，这是经济不平等损害政治自由的价值的一种重要方式，而在当前的情况下，损害的是选举权的价值。然而，问题并不在于不平等的分配本身，而仅仅在于不平等的财富可以转化为一种特殊的权力。不过正如我们所了解的，这种转化是难以避免的。
为了决定如何投票，公民不仅需要获得信息，而且还需要了解其他潜在选民的意见和意图。了解别人的想法对于做出自己的决定而言是至关重要的；此外，为了制订计划，我们也需要协调自己和他人的行动。皇后区的居民对积雪没有得到充分的清除而感到不满，并且由于他们都是邻居，所以他们能够组成一个有效的团体。但在一个庞大的社会里，有共同利益的公民需要一些其他的沟通方式。他们既需要了解别人的想法和意图，也需要拥有协调他们的活动的途径，以及拥有就如何投票达成统一立场的途径。政党和其他利益集团的组织为实现这一点提供了重要的途径。因此，这些组织的存在以及那些使公民更容易形成这些组织的法律和其他条件都会增加选举权的价值，而那些使这一点变得更加困难的法律和政策则损害了这种价值。
现在我开始讨论针对政治问题的发言权和竞选选举职位的权利，而发言权对于竞选权来说无疑是一种重要的手段。这些权利的价值取决于公民是否有能力以一种有效的方式让自己的想法或参选资格引起广大受众的注意。我已经讨论过不平等可能会以这些方式来干扰这种能力：一是富人控制了主要的言论手段；二是穷人没有足够的钱去获取这些手段；三是富人的获取途径要比穷人多得多，以至于穷人的信息被“淹没”了，从而得不到有效的倾听。
有很多策略可以用来缓解不平等的这些影响，包括限制媒体公司的所有权规模以增加竞争，提供公共媒体以降低获取言论手段的成本，为政治竞选提供公共资金，以及限制富裕候选人可以投入的资金数量。我无法在此探究关于这个议题的大量实证文献，但我观察到，鉴于高度的经济不平等，缓解这些问题已被证明是一件很棘手的事情。[19]
人们在言论手段的获取途径上的不平等不仅会威胁到发言权和竞选权的价值，而且也以类似的方式威胁到选举权的价值。如果只有富人才能有效地获取主要的公共言论手段，那么这意味着穷人在政治和社会文化生活中都无法获得那些他们有理由想要的职务。但这一点也会给其他人带来不正当的影响。因为它会使得公共话语所传达的观点的范围缩小了，而这将导致每个人都处在一种更差的境况中来决定应该支持哪些政策，从而损害了投票权对每个人而言所具有的价值。因此，如果只是简单地分析政治结果在多大程度上符合富人和穷人的偏好，并且把这些偏好视为既定的偏好，那么作为一种理解不平等可能对政治公平产生哪些影响的方式，这种分析就过于狭隘了。
这也说明了各种政治自由的“价值”是如何相互关联的。对于一个人来说，选举权的价值依赖于他能够获取相关的信息和其他人的意见，而这又依赖于新闻自由和其他人的言论自由。更确切地说，这不仅依赖于媒体和其他人拥有这些权利，并且他们拥有行使这些权利的手段，它还依赖于他们实际上确实行使了这些权利。最后一点是任何制度都无法保障的，但制度能够使它更有可能或更不可能发生。因此，如果一些政策会促进或干扰组建政党以及组建其他促进政治参与的社团，那么这些政策在这方面就具有特殊的重要性。
由于政治自由是相互依赖的，所以以下这种做法便具有误导性：仅仅将焦点放在这些自由对于那些拥有它们的人而言所具有的价值，并且把这种价值理解为他们能够利用这些自由来对政治结果产生影响。正如柏拉图在很久以前所指出的，除非一个人处在良好的境况下来决定应当影响其他人去做什么，否则影响他人的能力就是毫无价值的。[20]
我们不仅要考虑权利持有者的利益，而且还要考虑那些因行使这些权利而受到影响的人的利益，这一点是很重要的。并且这种重要性不仅适用于政治权利和自由的价值，而且也适用于对权利内容的恰当理解。例如，言论自由的权利便限制了政府管制和控制言论的权力。这些限制具有正当的理由，因为它们是保护重要利益所必需的手段。因此，要决定某项被提议的管制是否会侵犯言论自由，我们就需要确定它是否涉及某种会对这些利益造成威胁的权力。相关的利益不仅包括潜在发言人从公开表达自己的观点中所获得的利益，而且也包括潜在听众（尤其是选民）从听取其他人的意见中所获得的利益。[21]例如，在公开会议上限制发言时间，这种做法之所以有正当的理由，不仅是为了让其他人拥有充分的发言机会，而且也是为了让与会的每个人能听到广泛的意见。
总结：在第四章和第五章中，我论证过不平等可能会以两种方式来干扰经济机会平等。当人们通过竞选来获得优势职位和那些通往优势职位的教育机会时，不平等便可能会干扰这个竞选过程的公正性。例如，当富裕的家长对大学招生人员或者对公职人员的招聘过程施加影响，从而使其子女比其他更合格的申请人更受到青睐时，上述这种情况便会发生。而如果贫困家庭的孩子无法进入学校，从而无法与富裕家庭的孩子竞争好的工作岗位或大学录取资格，那么经济不平等就会干扰实质机会。
在这一章中，我论证道，不平等可能会以两种类似的方式来干扰政治公平。它可能会干扰政治制度的恰当运作，正如当富裕的公民对立法者或其他公职人员施加影响，从而使他们做出有利于富人利益的决策时，情况便是如此。经济不平等也可能会干扰到政治公平所要求的背景条件，例如贫穷的公民可能没有足够的钱去获取有效的言论手段，因此不太可能在竞选公共职位时成为成功的候选人。政治公平的这两类失败都与影响力有关：在第一种情况下，它指的是富人对当选的公职人员所拥有的那种影响力；而在第二种情况下，人们缺乏平等的机会来影响选举的结果以及影响更广泛的政治决策。
这个描述总体上是正确的。但我已经论证过：在第一种情况下，当立法者和其他公职人员因受到影响而做出有利于富人利益的决策时，我们对这种行为的根本反驳是，这些决策违反了公职人员的相关行为标准。正如在经济机会平等的情况下那些违反程序公平的行为一样，影响力之所以相关，是因为它解释了为什么这些违反行为会发生，而不是因为它解释了为什么它们应当遭到反对。但富裕的公民之所以能够行使此类影响力，是因为政治公平所需求的背景条件没有得到满足。
这里的根本问题在于人们对主要言论手段的获取。经济不平等导致富人拥有并控制着主要的言论手段，或者导致对这些手段的获取变得非常昂贵。因此，富人拥有更多的机会来影响公众对政治问题的讨论。这不仅对其他希望影响政治结果的人构成了问题，而且它也是所有公民的问题，因为为了决定如何投票以及支持谁，所有公民都需要接触更广泛的意见。此外，由于展开一个成功的政治竞选如此昂贵，所以富人自己更有可能会当选，并且富人还会对其他候选人和公职人员产生影响，因为他们需要依赖富人的捐款。
正如我所说的那样，有各种各样的策略可以用来阻止经济不平等产生这些后果。但经验表明，一旦高度的经济不平等被建立起来了，要阻止它产生这些后果就会非常棘手。
[1] Martin Gilens, “Inequality and Democratic Responsiveness,” and Affluencand Influenc, chapters 3 and 4.
[2] Larry Bartels, “Economic Inequality and Political Representation.”后续的研究对吉伦斯的结论提出了一些质疑。参见Peter K. Enns, “Relative Policy Support and Coincidental Representation”，以及Omar S.Bashir, “Testing Inferences about American Politics: A Review of the ‘Oligarchy’ Result”，至于吉伦斯的回应，参见“The Insufficiency of ‘Democracy by Coincidence’ : A Response to Peter K. Enns”。
[3] Justice as Fairness, 139.
[4] 杰拉德·高斯在回应罗尔斯的反驳时指出，美国的政治参与程度很高。参见The Order of Public Reason, 515-20。
[5] Political Liberalism, 327.
[6] Justice as Fairness, 46.
[7] 对于另一种观点的辩护，参见Daniel A. Bell, The China Model。根据这种观点，政治职务应当依据个人的优点来挑选候选人。
[8] Cohen, “Money, Politics, Political Equality,” 273. 尼科·克洛德尼（Niko Kolodny）也强调了影响力的机会平等这种观念，参见“Rule Over None II: Social Equality and the Justification of Democracy”。克洛德尼主要讨论的是影响力的形式机会平等，人们通过投票来行使这种影响力。科恩和我则主要关注的是克洛德尼所说的“影响力的非形式机会”，他在论文的结尾讨论了这一点（332ff.）。
[9] 第五章中关于“意愿”的观点在这里也适用。在相关的意义上，一个人能够获取某种手段，这不仅要求他能够使用这种手段（如果他选择这么做的话），而且还要求他处在一个良好的境况中来决定是否要使用这种手段。
[10] 科恩写道：“在1996年，比对手投入更多资金的候选人赢得了92%的众议院席位和88%的参议院席位。”(“Money, Politics, Political Equality,”281.）正如他所指出的，对这些事实的解释是复杂的，因为在任者更有可能赢得选举，也更善于筹款。科恩总结道：“撇开复杂性不谈，看起来不可否认的是，候选人的成功依赖于他们在筹款上的成功，筹款能力则依赖于他们的表现，而要获得那些提供资金的群体的支持则依赖于他们的行为。通过提供这种支持，捐款人会对选举的结果拥有某种程度的影响力。”（第283页）
[11] 因此，正如在机会平等的“实质机会”成分的情况下一样，由于我们正在讨论的程序在本质上是竞争性的，从而也是比较性的，所以这会推动一种充分的“充足”概念（an adequate conception of “sufficiency”）迈向平等。我在第五章中论证过，如果大学录取和其他选拔机制确实在程序上是公平的，那么这种影响即便没有被消除，也会受到限制。类似的策略在这种情况下会减少政治竞选对资金的依赖。
[12] 有一些令人沮丧的证据表明，选举事实上是由无关因素决定的。参见Christopher Achen and Larry Bartels, Democracy for Realists。
[13] 吉伦斯从他的研究得出了这个结论：富人之所以对政治结果拥有更大的影响力，对此的最佳解释是他们在竞选捐款上投入了更多的钱。参见Affluence and Influe, chapter 8。
[14] Gilens, “Inequality and Democratic Responsiveness,” 781.
[15] Bartels, “Economic Inequality and Political Representation,” 263.
[16] 这就是贝茨（Beitz）所说的公民从公平的对待方式中所获得的利益。参见Political Equality,esp. 110-13。在这里，政治公平和机会平等之间存在着一个重要的差异。一个人应当拥有某些手段，以便确保那些自己必须与之打交道的制度是公平的，这种观念并不是经济机会平等的一部分。
[17] 新泽西州的最高法院在1973年介入此事，想必资金不足的问题可以追溯到更早的时候。
[18] 在新泽西州的例子中，不公平划分选区的行为可能起到了一定的作用。2000年人口普查后的立法重划选区比在此之前或之后的几十年都更有利于少数群体。（2001年，在重划选区委员会任职的拉里·巴特尔斯谈到已被通过的重划选区计划时，说：“我认为这将给新泽西人一个公平的机会去对立法者表达他们对立法者的看法。”参见Philadelphia Inquirer, Apr. 13, 2001。）这项计划生效后，新泽西州的立法机构于2008年通过了首个学校资助法案，该法案由新泽西州最高法院批准，以便满足宪法的这个要求：只要某些条件得到满足，政府就必须为所有儿童提供“全面和有效”的学校教育。然而，由于2010年新一届州长的选举，这项法案一直没有得到充分实施。而2010年人口普查后的重划选区则再次削弱了贫困地区的权力。
[19] 问题的性质和可能的解决办法也取决于相关的通信形式。我们很难说这两者会如何随着技术的变化而改变。
[20] Plato, Gorgias, 463-9 et passim. 克洛德尼指出了这一点，参见“Rule Over None II,”310, 332。这可能也是罗尔斯为什么要强调基本自由的“最佳总体系”的重要性的原因之一。参见A Theory of Justice, 2nd edn, 178-220。
[21] 在一些人看来，选民的利益是最重要的。参见Alexander Meiklejohn, Political Freedom。我已经论证过，言论自由的内容取决于潜在参与者、受众成员和受言论影响的旁观者这三种人的利益，以及取决于在其他方面对言论自由的限制。参见我的“Freedom of Expression and Categories of Expression”。