五 地方政府的作用

在中国改革和发展中，特别是在它的初期，政府特别是地方政府发挥了重要作用，扮演了一个不可缺少的角色，这一事实被广泛认同。当然有批评者，但批评集中于它的利弊分析，而不是事实。

地方政府发展和改革的动力，主要来源于三个政策背景：第一，十一届三中全会以后以经济建设为中心，“经济绩效”成为官员政绩考核的主要标杆。这给地方政府官员提供了追求GDP强有力的激励。第二，中国改革是渐进的，主要诉诸局部试点取得经验，这就赋予地方政府更大的自主权，包括创制权。地方政府根据本地情况试验不同的改革举措，在发展模式上具有创造性。如江苏发展乡镇企业的苏南模式，浙江发展私营企业的温州模式，广东发展“三来一补”、中外合资企业的模式，都是先由地方创造，后来得到中央肯定并推广的。第三，财政分权。从1980年开始实行财政包干制，“分灶吃饭”，地方政府掌握较大的行政、资源、经济控制权，强化了地方政府的发展动力，努力运用市场来发展地方经济以扩大地方财力，解决就业和脱贫等地区性难题。

这里涉及对改革中政府与市场关系的讨论。有两种不同的解释，一种解释强调政府主导的作用，特别强调地方政府的独特作用。香港经济学家张五常的《中国的经济制度》解释“中国奇迹”，他高度认可地区竞争的制度，认为这是历史上最好的制度，是“中国奇迹”的秘诀。①一种解释强调市场化演进的自发性，认为市场经济是所有参与者（包括政治家）在无形之手的控制下进行的追求利益的过程，改革自己创造了一条通往市场经济的路。②美国经济学家科斯与助手王宁写了一本书叫《变革中国》，进一步认为中国走上市场经济“并非有目的的人为计划”，而是边缘化群体带动的一场“边缘革命”，是“人类行为的意外结果”。③

①《张五常谈中国的经济制度》，腾讯网，http：//view．QQ．com，2007年12月10日。

②张维迎、易纲：《中国渐进式改革的历史视角》，景维民主编《从计划到市场的过渡》，第310页。

③罗纳德·哈里·科斯、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，第1页。

80年代改革有自发因素，有些改革完全不在决策者预料之内，譬如农村改革就有所谓“边缘革命”的色彩。正如邓小平说的，包产到户是农民搞起来的，乡镇企业异军突起完全没有想到。乡镇企业的崛起，根本的动力是改革激活了农民的致富欲望和他们中间“能人”的企业家精神。有资料说，在浙江的数十万名私营企业主中，大多数是从当年的打工者行列中走出来的，“寻觅财富和商机的漂泊的历程，成就了他们驾驭市场经济的本领”。①市场机制一旦引入就具有为自己开辟疆域的力量，我理解科斯所说的“边缘革命”就是指的这种市场力量。所谓市场力量并不玄奥，就是指进入市场的各类主体为追逐利益自发地拓展市场，这种力量无远弗届，无孔不入，所谓市场经济的效率由此而来。

①慎海雄、周效政：《享受前所未有的流动自由中国每年人口流动过亿》，新华社，2002年10月1日。

那么，是不是说中国改革完全是自发力量推动的呢？绝对不是。前面说到，农村改革是农民的愿望和选择，但也不能完全归结为农民的自发行动。在这场改革中，从中央到省、地、县、社都可以看到一些领导干部的身影。单有农民的选择，没有领导者的思想转变和政策的跟进，农村改革也不可能在短期内取得全国性的突破。一个很好的反例是，历史上农民多次包产到户的要求，都由于政策强行纠正而未能如愿。多数地区乡镇企业的兴起也离不开国家政策和地方政府的扶持，政府层级越低，扶持乡镇企业的积极性越高。

许多地方性试验也是由地方政府主导的。例如兴办经济特区的决策就是中央与地方共同推动的，招商引资的主体仍然是政府。政府为吸引外资提供各种优惠条件和软硬件设施，如通路、通电、通水、平整土地等基础建设。还有政府信用担保，没有政府信用外商很难放心投资。市场主体的自发开拓与政府的放权和组织市场是一个过程的两个方面，把政府与市场看作对立的两极，这是不对的。政府既是改革的对象，也是市场化的推动力量，尤其在早期，市场体系没有建立起来，市场主体弱小的时期。政府的作用首先是放开准入限制，但并不是只要放开市场就能自发形成，政府扮演了组织市场的作用，包括提供场地、建设市场、扶持市场主体等。

有学者提出，地方官员的动力，来源于为升迁而展开“锦标竞赛”、“登顶比赛”，其制度背景是人事上的中央集权与经济上的地方分权。从利益驱动的角度理解市场化改革的动力具有深刻性，用经济学家的话说，就是“把激励搞对”。不过，以“理性人”观点解释地方官员的动机，不具有完全解释力。事实上，“第一个吃螃蟹”的人并不一定有更多的升迁机会，反而要承担很大政治风险。如支持农民包产到户的官员，并不是有什么利益可以追求，而是出于对农民极度贫困深深的同情和愧疚，以及由此激发出来的责任感。沈祖伦（时任绍兴县委书记，后任浙江省省长）回忆说：当年改革之所以有那么大的闯劲，是因为“看到农民的苦难”，“为了让农民从苦难中摆脱出来，不怕与党在农村的传统政策相违逆，不怕去探索当时上级不允许做的事，不怕丢‘乌纱帽’”。①这或许是第一代改革者最可宝贵的精神遗产。

①沈祖伦：《改革初期我们的闯劲来自哪里》，《炎黄春秋》2008年第9期。

地区竞争是80年代市场竞争的重要方面。地方政府代替企业进入市场，成为竞争的主体。地区竞争包括资源竞争、贷款竞争、价格竞争。一是吸引外部企业和资源流向本地，招商引资成为80年代地方政府的主要工作。二是争上级政府尤其是中央政府投资项目，争优惠政策。三是积极扶持本地企业发展，采取各种优惠政策如“税利减免”、“税前还贷”等。把财政收入的一部分利润留给企业，再以各种收费的形式向企业要钱。当时主要是扶植乡镇企业，因为乡镇企业发展势头最强劲，效益也最好。

地区竞争还有一种特殊的方式，就是竞争改革开放试点权。从兴办经济特区、沿海开放城市到经济技术开发区等，都可以看到地方政府高度的积极性。原因就在于，渐进式改革是一个非均衡的发展模式，开放试点权意味着各项优惠政策，例如广东、福建两省通过财政包干获得了更多的发展财力。经济特区在实行新体制、项目审批、法规制定、外汇使用、税率等方面都有很大的自主权，可以试行与内地不同的体制，以市场调节为主，以外资为主，三资企业享受远低于内地的税率。沿海开放城市和经济技术开发区享受部分特区的优惠政策。试点地区率先形成新机制，对于外地资源有很强的虹吸效应，当时有所谓“孔雀东南飞”的说法，内地省份的人才、资源纷纷流向广东和特区。在某种程度上，地区发展差别源于非均衡发展政策。

地方分权是一把双刃剑。一方面，它使地方政府成为经济增长的推手，是市场化改革的一个推手。地区之间的竞争迫使地方政府给企业更多的授权，特别是扶持乡镇企业和吸引外来投资，这促进了体制外经济的发展和市场份额的增长。另一方面，它也强化了地方所有制，出现相互封锁、重复建设、争夺原材料的各种“大战”等弊端，妨碍生产要素的跨地域流动和全国性统一市场的形成，早在1980年薛暮桥就发现并警告“诸侯割据”问题。地方分权和地区竞争对中央宏观调控提出了新的挑战。中央决策层也面临两难抉择：既需要地方有更多的试验，为此默许甚至鼓励地方政府“变通”政策，又需要维护政策的权威性和统一性；既要保持快速增长的势头，又要保持宏观经济的稳定，避免经济过热。在这两端的取舍上高层是存在分歧的。从地方角度看，“变通”中央政策成为政府运作的常态。利用高层口径上的矛盾和政策上的模糊性，做自己认为正确的和对自己有利的事情，所谓“遇到黄灯跑步走，遇到红灯绕道走”，80年代地方许多试验都是在违背指令的情况下干起来的。有人甚至说，任何一项改革的突破都是从违法开始的。80年代不仅存在地区竞争，还存在中央与地方的博弈，尤其反映在抑制投资膨胀的问题上。依房维中的说法，“在现行的体制下，你要求地方服从全局，无异于与虎谋皮”。①放权让利改革带来财政预算“双下降”，即国家预算在国民收入中的比重大幅下降，预算外资金大幅增加；中央财政在全国财政收入的比重下降。许多年份中央赤字地方盈余，靠向地方借钱过日子，这使得“中央与地方的博弈，地方占上风”。①房维中的说法透露出双重体制下宏观调控的无力感。地方政府主导型改革和发展模式，还面临另一种挑战，政府过度介入市场，甚至直接成为市场主体，容易形成畸形政商关系，其结果必然是权力寻租现象泛滥，腐败盛行。然而，无论怎样评价，都不能否定地方政府在经济增长和市场化改革中的重要作用。

①房维中：《十三年纪事（1977—1989）》（1985年），第43、106页。

①房维中：《十三年纪事（1977～1989）》（1985年），第43、106页。