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- 第六章 启动城市改革
三 城市综合改革试点
国务院推出的全国性改革只有工资、物价两项，但城市改革试验的内容要丰富得多。1984年2～9月，国务院开始酝酿和推进城市经济体制改革，确定计委、经委的权必须让出一部分给省市，权放一格；进一步扩大国营工业企业自主权；缩小指令性计划的范围，减少国家统配物资的品种。①1984年10月4日，国务院批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》，对固定资产投资计划、利用外资外汇计划、物资分配计划、劳动工资计划等12个方面提出改进方案，基本方向是逐步缩小指令性计划范围，扩大指导性计划和市场调节的范围。缩小指令性计划范围从1982年就开始了，到1984年，国家计委下达指令性的工业产品已从几百种减少到123种。1984年底决定再减少到60种，指令性计划产品产值占比由40％下降到20％。商业部管理的一、二类农副产品由21种减少到11种，日用工业品由38种减少到26种。商业开始改变原来一、二、三级批发站按行政区划划分、层层批发的体制，建立以中心城市为依托的开放式批发体系。各地建立了一批日用工业品和农副产品贸易中心。一大批小型零售、服务企业转为集体经营或个人租赁经营。截至年底，放开经营的小型零售服务企业达55892家，占企业总数的55.2％。对外贸体制放开则有些犹豫，始终在归口管理与放开经营之间拉锯。1979年部分下放外贸许可权后出现了国内收购竞相提价，国外竞相压价，“肥田落入外人田”的现象。因此1984年提出，外贸体制既要归口管理，又要搞活。办法是外贸公司在进出口中逐步推行代理制。②
①《周少华工作笔记》，第957页。
②《中国经济年鉴（1985）》，第且I部分第3、7、10—11、12页。
最受决策者重视的是城市综合改革试点。从80年代初开始，决策者就特别看重发挥中心城市的作用。无论是农村改革还是城市改革，都遇到两个主要障碍，一是条块分割，二是城乡分割。城乡分割切断了城乡的经济联系，条块分割切断了企业之间的横向联系，“一个城市里的企业，有中央直属的，有省、地、市属的”，“还有一些中等城市，地委一个体系，市委一个体系，各有一套，各有各的工业，各有各的社办企业；在商业方面，各有各的批发站。造成重复浪费，不知有多大”。①条块分割造成相互封锁、地方保护、重复建设、以小挤大、以落后挤先进，阻碍一体化市场的形成，资源浪费巨大。然而，企业的部门所有制和地区所有制以及城乡分隔制度一时都难以打破。80年代初曾推动企业改组，但效果并不理想。实行利改税的目的之一，也是想在经济利益上使企业同条条块块脱钩。而决策者寄望于城市综合改革，是想实行一种条块结合、城乡结合新体制，以中心城市为依托，发展跨地区、跨部门、跨城乡的生产和流通体系，逐渐突破部门所有制和地区所有制。当时的设想是，省属各厅局不直接管企业，下放给城市统一管理，在经济比较发达的地区实行市管县体制，增设省辖市，把地区级“搞成虚的”等，让城市“放开手脚干”。②
③据资料说，“城市是经济发展的中心”的概念首先是由经济学家刘明夫提出的。1979年他率队到四川调查向省委汇报时，提出城市有几个特殊功能，即经济的集散功能、吸引功能、辐射功能和服务功能，一个城市必定是一定区域的经济中心，这是经济发展的一个客观规律。赵紫阳非常赞同刘明夫的观点，1980年把它带到北京。国务院关于“六五”计划的报告指出：“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。”李彦一：《重庆直辖的大序曲—80年代开始的重庆计划单列始末》，《红岩春秋》2008年第3、4期。
①房维中：《在风浪中前进—中国发展与改革编年纪事（1977—1989））（1982年卷），第194页。
②房维中：《在风浪中前进—中国发展与改革编年纪事（1977—1989）》（1982年卷），第194—195页。
城市综合改革试点是由国家体改委推动的。1982年国家体改委选择了两个中等城市，一个是江苏常州，一个是湖北沙市。1983年批准重庆为试点城市，1984年批准武汉、沈阳、南京、大连为试点城市。地方自行选择的试点城市迅速增加，到1985年全国试点城市发展到61个。1984年4月和1985年3月，国家体改委先后在江苏常州和湖北武汉召开城市经济体制改革试点工作座谈会。为扩大中心城市的管理权限，国务院先后批准重庆、武汉、沈阳、大连四市为计划单列城市，恢复哈尔滨、广州、西安计划单列城市地位。赋予计划单列城市相当于省一级经济管理权限，也就是越过所在省区在国家计委单列户头。虽然1984年中央明确表示过不再增加计划单列，但抵不住一些城市的呼声，又先后增加了青岛、宁波、南京、成都、厦门、深圳、长春7个城市，到1989年，计划单列城市达到14个。
城市试点以搞活企业和搞活流通为突破口。安志文回忆说，80年代初，常州的灯芯绒，沙市的床单，很是畅销，生产多少就能出口多少，国内买不到。他们为什么能发展？因为他们退出了传统的流通环节，直接到国外市场参与竞争，这说明搞活流通很重要，以后在重庆、武汉等地搞试点时，都把搞活流通放在重要地位。①试点城市在搞活流通方面做了多种试验，如建立各种工业品、农副产品贸易中心、贸易货栈、批发市场以及生产资料贸易中心，发展工商联营、农商联营和农工商联营；敞开城门，欢迎外地工商企业来做生意，鼓励农民进城开店、设摊；等等。抛掉原来一级站、二级站、三级站层层批发的体系，组织企业与商家直接见面，减少流通环节，降低交易费用。石家庄创造出一种经验，让所有生产资料（包括计划内调拨部分）都进入市场，实行市场高价结算，计划内调拨部分再补差价。工业管理权限也进行了调整，如下放中央和省属企业给城市统一管理，对工业企业试行联合改组，赋予试点城市必要的运用经济调节手段的权力，如可对一部分产品进行价格调整。整顿行政性公司，落实企业自主权。有些省市开始试行市领导县新体制，等等。②在一些企业内部试行厂长（经理）负责制、实行分组管理制度、改革用人制度、落实各级经济责任制等试验。
①安志文：《80年代中国改革开放的决策背景》，《与改革同行》，第6、7页。
②《国务院办公厅转发（全国城市经济体制改革试点工作座谈会纪要》的通知》（1985年3月27日），《十二大以来重要文献选编》（中），第675～684页。
重庆市的改革试点特别受到中央重视。中共中央对重庆寄望很高，希望重庆发展成大西南地区的经济枢纽，并探索出一条军工民用结合的新路子。③1983年3月，国务院副总理薄一波率财政部部长王丙乾、体改委副主任安志文等32个部委负责人集体赴重庆，与四川省、重庆市举行三方协商谈判，落实中共中央、国务院7号文件关于重庆市改革的意见。薄一波说：“重庆是奉中央之命，充当全国城市经济体制综合改革的‘尖刀连’、‘突击队’，这个任务是非常重大的。”“你们的眼睛不能只看到重庆……要站得高一点，看到西南，看到全国。”①重庆改革的特殊性在于要处理双重关系：一是省市之间的权限划分与利益分割问题，二是中央所属企业如何融人当地经济问题，特别是后者。重庆是三线建设重镇，中央在“大三线”投入1200多个亿，其中1/3在四川，四川的大头在重庆，全国80多万台军工设备，重庆就占了30多万台。②有47个中央直属企事业单位在重庆。薄一波说：“不把军工系统的企业搞进来，重庆就不算是经济联合体。”薄一波还提出，商业部、外贸部要把权力放下来，给重庆相当的自主权。③这次会议商定，四川省将13个县划归重庆管辖，中央直属企事业单位下放30个给重庆，其中工业企业23个。④省属在渝企事业单位、科研机构和学校，除少数单位外，共下放了67个。5重庆进行了多项“小配套”改革试点。如在34个国营工业企业实行工资总额同企业利税挂钩的办法；在149个企业实行厂长（经理）负责制；对50多个行政性公司进行改革调整；全市建立起110多个贸易中心；逐步建立国营、集体、个人的多元批发体系；放开统购包销的工商关系，实行自由购销；把933个国营商业小企业转为集体经营或租赁经营，占小型企业的61％等，为全国的城市改革提供了一些经验。⑥
③1982年4月，在首钢搞承包制调查的两位经济学家蒋一苇、林凌向国务院呈送一份报告，建议选择重庆进行试点，获得同意。1983年1月10日，四川省委省政府正式向中央、国务院呈送《关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告》，建议批准在重庆进行城市综合改革。2月8日，中共中央、国务院批转四川省的报告（中发“7号”文件），批准重庆试点。李彦一：《重庆直辖的大序曲—80年代开始的重庆计划单列始末》，《红岩春秋》2008年第3、4期。
①俞荣新：《20世纪80年代重庆市经济体制综合改革试点研究》，《当代中国史研究》2013年第2期。
②李彦一：《重庆直辖的大序曲—80年代开始的重庆计划单列始末》，《红岩春秋》2008年第3、4期。
③《周少华工作笔记》，第797页。④《周少华工作笔记》，第782页。
⑤《四川省人民政府关于省属在渝企业、科研机构和学校下放重庆市管的通知》（1983年4月23日），重庆市档案馆藏，档案号：1001—22—301。
⑥《中国经济年鉴（1985）》，第II部分第26～27页；中国经济年鉴编辑委员会编《中国经济年鉴（1986）》，经济管理杂志社，1987，第IV部分第6页。
城市综合改革试点，另一项重要措施是发展横向经济联合，就是生产企业之间的协作配套。横向联合这个想法在1980年就提出来了。改革重点转向城市以后，横向联合更是城市和企业改革的重要选项，并在一些大型企业取得很好的效果。如第二汽车制造厂通过横向联合，建立起东风汽车联营公司，到1985年，有21个省市的126个企业参加了联合体，形成一个跨地区、跨部门的汽车专业化协作生产网。重庆嘉陵摩托车经济联合体，有11个成员厂，与220多个企业建立了协作配套关系，1985年产量达26万辆，比上年增长17％。其他试点城市也进行了类似试验，如南京市很大一部分企业和科研机构分属中央、省、军队的33个部门，他们在不打破企业隶属关系的情况下，从组织名优产品和重点产品联合生产入手，推动部、省企业与地方企业联合和军民联合。①石家庄搞企业间的松散联合，联合体内实行期票贴现：生产单位为生产借贷款，销售单位用销售的钱还生产单位的贷款，相互之间用期票不用现金。1986年3月23日，国务院发文进一步推动横向经济联合，称“企业发展经济联合，是一项重要经营战略决策”。②
①《中国经济年鉴（1986）》，第IV部分第5页。
②《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》（1986年3月23日，国发〔1986〕36号）。