3.2 中国的就业体制及渐进转型

在我们所归纳的四小类经济体制中，前苏联和东欧转型经济中的体制实际上 并不构成一种稳定的经济体制，在那些国家表现出的经济现象大多可视为计划经 济体制向“标准”市场经济体制的迅速过渡所导致的结果.因此在这一节中,我们仅 考察中国转型时期的就业体制和劳动力市场发育过程。

通过对成熟市场经济国家劳动力市场发育过程的回顾，我们可以发现,中国转 型时期劳动力市场的发育与西方国家有着迥然不同的历史背景和约束条件。在近 现代历史中，中国从来未曾真正地确立过现代意义上的市场经济体制，虽然在新中 国成立前中国的资本主义经济也有所发展，也曾建立过企业内部企业与工会间的 工资谈判机制，劳动力的城乡间和地区间流动也是自由的，但这种市场化就业体制 仍然处于较为初级的阶段，而且随着新中国成立后计划经济体制的确立，之前市场 化的就业体制也因为与计划体制不相容而退岀了历史舞台。

在新中国成立以后到改革开始之前的这段时期•中国基本上照搬了刖苏联的 计划体制来实行各种资源(包括消费品和生产资料)的配置。对劳动力资源的配 置，中国政府也学习了前苏联的计划体制•这个体制的基本特征是：

劳动和人力资源经济学

(1) 工资是由政府部门制定和管理的。在计划经济体制下，企业不是一个利 润中心，它的任务是完成上级完成的计划，包括生产计划和就业安置目标。企业销 售产品后，将所有的利税上交给上级主管部门,再由政府把工资总额下放到企业, 而工资水平和级别则由政府统一制定。

(2) 劳动力流动和配置是由政府部门实施的。在计划经济体制下，企业的目 标是完成计划，再加上政府试图在社会主义体制下消除失业，因此，劳动部门的一 个重要目标就是为每一个想工作的劳动力安置工作,而企业则通常都在政府的安 置下接受了相对于生产所需要的过多的劳动力就业。在这种体制下，企业不能自 主地雇用和解雇劳动力，劳动力也不能自主地在企业间、行业间和地区间流动，要 流动必须要通过政府部门的“调动”,而能够因各种理由实现“调动”的劳动力数量 几乎可以忽略不计。

(3) 社会保障的功能是由政府通过企事业单位来提供的。在计划经济体制 下，政府试图通过计划手段压低职工的工资，从而控制企业的生产成本，提高企业 的利润，然后再把利润转成重化工业的资本积累。为了对低工资进行补偿,政府为 企事业单位的劳动者提供了全方位的“社会保障”。在这个体制下，失业保险是不 需要的，因为政府包就业，医疗是由单位免费提供的，养老是由企业以“退休工资” 的形式发放的，住房是公有的，子女教育也由公立的学校免费提供。这种状况实际 上起到了鼓励劳动力就业的作用,也形成了企业办社会的沉重包袱。

中国实行计划就业体制的一个直接原因是所有的社会主义国家在当时都以充 分就业作为一个重要的目标。尽管有一些经济学家指岀社会主义国家虽然表面上 实现了充分就业，其实只不过是以隐性失业取代了公开的失业.但这种表面上的充 分就业仍然是让实行计划体制的社会主义国家引以为豪的。除了充分就业这一理 想化的目标以外,至少还有两点原因促使中国政府选择了计划就业体制。

(1) 人口和劳动力资源的快速增长。除了 20世纪60年代初“三年自然灾害” 的困难时期人口总数有所下降以外，中国的人口总数自新中国成立以来一直保持 着快速的增长，而人口的快速增长带来的则是劳动力资源的快速增长。“文革”后 期和改革开放的最初几年里大量知识青年返城，使得城镇人口的数量快速提髙。 为了实现城市劳动力的充分就业，中国政府实际上将计划就业体制的实施一直延 续到了 1985年。在这一阶段，国家实行了“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部 门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针，并相应地调整了所有 制结构和产业结构，实行了搞活经济、广开门路的政策，大量安置了就业，使城镇失 业率在1985年降到了改革以来的历史最低点,但这一时期的计划就业体制并没有 发生实质性的变化。

(2) 以重工业为重点的“赶超型”发展战略的实施。几乎所有社会主义计划经

济国家在改革前都采取了“赶超型”的发展战略，这一背离自身比较优势的发展战 略要求重工业部门有超常规的资本积累，为此，中国实际上相对地抬高了工业品价 格，而压低了农产品的价格。这样做的目的是为了压低城镇职工的工资和生活费 用，从而降低劳动力成本,提高企业的利润上缴，为实现重化工业部门的高积累创 造条件。所以，控制工资水平及其增长速度也成了计划就业体制的一项重要 内容。①

劳动力市场：体制差异与历史演变

在计划就业体制下，城市职工虽然将一部分的劳动所得交给了国家，仅得到了 被人为压低的工资，但他们也由此获得了一些其他的利益，其中最为重要的就是没 有失业的风险，此外还有养老、医疗、住房等福利。而从政府这一边来看，虽然计划 就业体制的实施使得工业部门的高投资得以实现，但却由此而导致了国有企业内 部大量的隐性失业和人浮于事的低效率问题，同时也因为职工的养老、医疗和住房 等福利造成了国有企业的沉重负担。

面对传统计划就业体制所遗留下来的一系列问题，中国在20世纪80年代初 开始在就业体制中引入了一些市场化的因素，以解决当时严峻的就业问题,但是以 劳动合同制全面推行和失业保险体系建立为标志的就业体制市场化改革是从 1986年才真正开始的，当时，统计上的城镇失业率已经降到了历史最低点。

从总体上来看，中国的就业体制改革采取了一种渐进式改革的策略，这也是在 解决改革、发展、稳定之间的矛盾时的理性选择。具体地来说，中国之所以不能很 快地实现就业体制的完全市场化，是因为我们在相当长的一段时间里至少面临着 以下几个方面的制约因素：

（1） 庞大的隐性失业规模和尚待健全的社会保障体系限制了企业富余人员的 分流速度。传统的计划就业体制导致国有企业存在着大量的隐性失业，直到1995 年前后，一些调查结果仍然表明国有企业的隐性失业率可能高达20%左右。如果 将这样大规模的隐性失业进行迅速的显性化，就有可能造成像前苏联、东欧国家所 出现的失业率快速上升和社会动荡等问题。中国虽然自改革开放以来一直保持了 较快速的经济增长，但仍然不足以吸纳如此大规模的隐性失业。从另一方面来看, 中国的社会保障体制也有待完善，失业保险体系的承受力不允许社会上出现大规 模的失业队伍。在这种情况下，隐性失业的显性化过程也只能是渐进的。

（2） 劳动力的社会保险关系没有理顺，市场就业意识没有形成。在传统的计 划经济体制下，职工的社会保险关系一直是与所属企业挂钩的。为了实现向市场 经济体制的转轨.中国也开始对社会保障体制进行社会化的改革。养老保障自 1997年开始建立以社会统筹加个人账户的社会保障体制，而医疗保障也在世纪之 交的几年时间里逐步与企事业单位脱钩，实现了社会化。在社会保障没有被社会 化之前，企业的富余人员心里有后顾之忧，不愿与企业解除劳动关系。同时，劳动 者的观念制约也是一个重要的因素。企业内的富余人员一般具有年龄大、文化程

①对于计划经济体制的形成和“赶超型发展战略”之间的关系，读者不妨参阅林毅夫、蔡昉、李周, 1999,《中国的奇迹：发展战略与经济改革（增订版）》，上海三联书店和上海人民岀版社。 度低的特点,这些职工都是企业的老职工，大多数都是在劳动合同制实施之前就业 的。这些职工在传统体制下是由政府和企业保障其就业的，因此他们缺乏自主就 业和参与竞争的意识.不愿意通过市场渠道实现再就业。

劳动和人力资源经济学

(3)受到传统计划经济体制的影响，政府还不能完全顺应市场经济体制的需 要转变自身职能。在传统体制下，一般劳动力和人才分属劳动部门和人事部门管 理，从而造成了这两类劳动力市场的分割。在改革过程中，非国有部门逐步发展壮 大并形成了市场化的就业体制，而政府对国有部门工资和就业的管制措施有些则 长期存在，于是又形成了不同就业体制下的劳动力市场分割。政府部门长期习惯 于在劳动力市场上居于管理者，而不是服务者的地位,制约了劳动力市场的改革。

中国转轨时期劳动力市场的发育呈现出渐进的特点。具体地说来，政府在避 免激化社会矛盾的前提下,对国有部门原有的传统体制进行了边际上的改革。相 反，自改革开放以来，新生的非国有部门逐步发展壮大，这一部门是在市场化的环 境下成长起来的，使得越来越多的劳动力(特别是年轻劳动力)通过市场机制进行 配置。这样,就在劳动力市场转型时期形成了国有和非国有部门“二元”的就业体 制。非国有部门的市场化就业体制对传统的就业体制产生了巨大的冲击,对整个 劳动力市场的发育起到了不可忽视的推动作用。

1.新生的劳动力市场的成长

在改革开放的历史中，按照先后次序，新生的劳动力市场的发育是从三个方面 逐步推进的。

首先，城镇劳动力的体制外就业成为劳动力市场发育的最初动力。在上世纪 70年代末至80年代初的一段时间里，出现了一个安置就业的困难时期，压力来自 于城镇地区在“文革”中积存的待业人员、新增劳动力和大量返城的上山下乡知青, 为了缓解这一就业压力，国家在就业体制中引入了灵活的市场机制。1980年8 月，党中央在全国劳动工作会议上制定了新的劳动就业方针,即“在国家统筹规划 和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针, 并相应地调整了所有制结构和产业结构，实行了搞活经济、广开门路的政策。从那 以后，城镇的个体经济开始发展起来，随后，私营经济也成为了一支吸纳就业的重 要力量。与此同时,随着国家放开对于外资进入的限制，三资企业在中国取得了快 速的发展,三资企业的劳动力资源配置也是通过市场机制实现的。

其次，农村剩余劳动力向城市的流动加强了劳动力市场的竞争,促进了劳动力 市场的发育。从20世纪80年代中期开始，在城乡收入差距的作用下，农村剩余劳 动力开始了向城镇地区的流动。进入90年代,这一农村向城镇的劳动力流动规模 越来越大，一方面,沿海地区的外资企业创造了大量就业需求，另一方面.随着粮票 取消，农民工从家乡跨地区流动到另外一个地方就业也变得容易得多了。①当时, 农民工在城市里没有养老、医疗、失业等保障，他们的就业也完全通过市场化的渠

①在上世纪90年代中期之前，由于粮食短缺.城镇居民需要凭粮票购买商品粮，而农民进城务工因 为没有粮票•构成了进城务工的障碍。

道实现，因此，农民工就业加强了城市劳动力市场的竞争和劳动力的流动,对僵化 的传统就业体制产生了巨大的冲击，对整个劳动力市场的发育起到了非常重要的 推动作用。

第三，传统国有部门的富余劳动力寻求体制外就业是城镇劳动力走向市场化 就业的关键一步。20世纪90年代以来，国有企业隐性失业显性化的进程有所加 快.90年代中期开始出现了国有企业富余职工大规模下岗的现象（具体请参见本 书第10章）。失业下岗人员中有不少是通过市场化的渠道实现再就业的,再就业 的主要去向是从事个体、私营经济，也有一部分再就业困难人员从事社区公益性劳 动，或者在政府扶持的非正规就业组织中就业。其中，不少失业下岗人员是以“隐 性就业”的形式实现再就业的，也就是说,他们虽然实际上已经就业了，但却仍然被 政府部门和企业当作失业下岗人员对待，享受着由政府或企业提供的失业保险金 或下岗工资。在转轨时期劳动者社会保险关系还未理顺的情况下，为了使下岗职 工能够进入劳动力市场，政府对部分下岗人员采取了协议保留社会保险关系（简称 “协保”）的方式，鼓励下岗职工实现市场化的就业，但是，这些协保人员往往是以隐 性的形式实现再就业的。从雇用协保人员的企业（多为非国有企业）来看,无需与 协保人员签订劳动合同，便可以不为他们缴纳“三金”,劳动力成本较低。从协保人 员自身来看，他们一方面不愿放弃与原单位的社会保险关系，对就业能瞒就瞒.同 时，他们也不愿（或不能）与新就业的企业签订劳动合同，因为他们一旦提出这种要 求企业就可能不再愿意雇用他们。这种失业下岗人员隐性就业的现象从客观上对 政府和企业造成了一定的损失.形成了国有企业和非国有企业之间社会负担不同 的局面，但是也正是这种过渡时期看似不合理的制度安排使得一些国有企业的富 余劳动力走向了市场，这些劳动力通过市场在非国有部门就业是城镇劳动力走向 市场化就业的关键一步。

劳动力市场：体制差异与历史演变

我们可以看到，非国有部门的发展对新生劳动力市场的发育过程起到了关键 性的作用。首先,非国有部门的发展壮大同时就意味着实现市场化就业体制的范 围逐步扩大，新的就业体制对传统的就业体制产生了巨大的冲击，对就业体制的市 场化改革起到了一定的示范作用。其次，非国有部门的市场化就业体制也促使从 业于这一部门的劳动力更新观念,带动了劳动力（特别是国有部门职工）平等竞争、 自主就业观念的形成。第三，非国有部门在发展壮大的过程中不仅吸纳了大量城 镇新生劳动力和农村剩余劳动力的就业，还为国有部门的富余劳动力再就业提供 了大量的就业岗位，这就有效地缓解了国有部门就业体制市场化改革可能导致的 社会矛盾,为改革的进一步推进创造了条件。

2.传统部门劳动力市场的逐步转轨

与非国有部门形成对照的是，中国的国有部门长期保留着带有计划色彩的就 业体制，但在改革进程中，国有部门的就业体制总体上进行了市场化取向的改革。

中国城市就业体制的改革开始于1986年,其标志性的事件是劳动合同制的实 施。选择这一时机开始就业体制的市场化改革既是1984年开始的国有企业改革

劳动和人力资源经济学

的必然要求，也是因为1985年时城镇失业率降到了改革以来的历史最低水平。劳 动合同制的实施首先经过了在上海、广东等少数地区的试行，直到1986年国务院 颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,开始在全国范围内正式实行劳动合 同制。在这一制度下，合同工的劳动合同期满后就业即自行终止，而在合同期内, 如企业和工人任何一方在规定允许的情况下也可以终止合同。实行劳动合同制以 后，企业雇用增量劳动力的权力已经较为自由。从劳动力进入和退出行为选择来 说，自由度也增大了,劳动力的自由流动机会也增多了。

与此同时,企业对职工的辞退权也有所扩大。1982年，国务院颁发了《企业职 工奖惩条例》，规定企业可对犯有各种严重错误者给予开除处分，可对无故旷工者 给予除名处分。1986年，国务院又发布了《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，进 一步规定企业对于错误严重程度尚未达到开除和除名的违纪职工可以予以辞退的 处罚。这一阶段的改革扩大了企业的辞退权,但这一权力的行使仍然是以职工的 过失行为为前提的，企业实际上不能根据生产需要解雇职工，即使在有限的辞退权 范围内，由于缺乏其他相应的配套措施，许多企业实际上还无法充分行使其辞退 权。据统计，在1986年10月到1989年10月间被辞退的职工仅占全国登记失业 职工总数的2.8%。①1995年开始，一些国有企业被挑选出来进行现代企业制度的 试点，这些试点企业被允许在法律的许可范围内解雇多余的人员。至此，国有企业 的就业制度改革取得了一定程度上的突破，但从现实情况来看，即使是当时的现代 企业制度试点企业也仍然受到各种因素的限制，实际上还不能完全根据自己的经 济目标解雇富余人员。

在经济体制的过渡时期，不允许国有企业完全按照自己的经济目标解雇职工 是有其合理性的。特别是对于那些老职工来说，他们在传统的就业体制下所得到 的是被人为压低的工资,作为对低工资的补偿，职工不会有失业的风险，而就业体 制的改革实际上打破了这一“隐含的合约”。如果市场化改革一步到位，一定会引 发职工的不满，甚至成为社会和政治的不稳定因素,从而抵消改革本身带来的成 果。为了避免由改革而引起的社会矛盾激化，同时又兼顾国有企业的经济效益，国 家开始允许国有企业以企业内下岗的形式逐渐分流一部分富余人员。1996年7 月，上海市政府下发了《关于推进上海纺织、仪电控股（集团）公司再就业工程试点 意见的通知》，在下岗职工相对集中的纺织、仪电两行业建立了企业主管部门与困 难企业共同负责、政府与社会共同资助，对下岗职工进行托管的“再就业服务中 心”,随后这一工作又扩大到轻工、化工、机电、冶金和建材等系统。从上海开始，全 国范围内以再就业服务中心形式分流企业富余人员的工作逐渐推开。

作为向市场化就业体制过渡的一个中间阶段，再就业服务中心的成立有效地 减轻了企业的负担,促进了再就业工作的开展。然而，国有企业的下岗职工规模也 是受到政府控制的。在成立再就业服务中心的操作中，只有连续亏损两年以上的

① 数据引自符钢战・1992,《中国：劳动力市场发育的经济分析一一从微观到宏观》，上海人民出版社, 第107页。

国有企业才可以建立“再就业服务中心”，其他企业只能小规模地搞企业内下岗。 在上海，根据政府的财政支出能力、全市的下岗人员上年结存数和企业富余人员分 流的压力，每年上海市劳动部门均会制定当年下岗职工规模的总量规划，然后•再 根据各个行业的效益情况将下岗人员的总量指标分解到各个行业。而效益好的企 业即使存在着富余人员，也不能得到政府的下岗指标,只能通过企业内转岗等手段 将富余人员进行分流。在不能完全自由地决定企业的就业数量的同时，国有企业 的工资总额和工资增长决策也曾经受到来自于政府部门的管制。

劳动力市场：体制差异与历史演变

经过若干年的就业体制市场化改革•即使在国有企业里，只要在法律规定的范 围内，工资的制定和职工的辞退都已经比较自由，就业决策受到政府行政干预的情 况已经大为减少。2008年1月1日，新的《中华人民共和国劳动合同法》施行，企业 与员工的雇用关系,包括企业的解雇行为被更为正式地纳入到了法律的框架之内。

所谓就业体制的市场化，并不仅仅是建立一个供需见面的市场•使得工资和就 业的决定较为自由，也不只是建立一套完善的法律体系，这些都只是市场化就业体 制的一部分。就业体制的市场化改革,首先是要明确市场经济体制下劳动力市场 机制的基本框架，同时，要培育起市场的主体，明确他们各自的角色。举例来说，上 海市劳动部门曾经提出目标，劳动力市场体制的基本框架的主要构件为“一个核心 机制、四个支撑体系”，即：劳动力市场配置劳动力资源的核心机制,辅以充分体现 政府在市场经济中重要职能的就业促进体系、社会保障体系、监督调控体系和管理 服务体系。这样的目标是符合市场经济体制下市场与政府之间的功能互补原 则的。