1.城市化模式：事实胜于雄辩

时光仿佛倒流，1980年代在中国曾经有过的城市化模式之辩近年来再次兴起。不同的是，改革开放之后，中国已经走过了30多年的城市化道路，已经可以用事实来说话。

中国人口过于集中了吗？

有一种流行的看法，认为过去30年来大量的资源向东部（特别是东部的大城市）集聚，所以，中国的集聚度太高了。其实，这种看法的前后半句话之间毫无理论和事实的基础。

经济集聚和城市扩张是发展的客观规律。从正面来说，集聚和城市的扩大带来“集聚效应”，城市的规模经济对经济发展和提高人们的生活质量有利。但同时，城市发展也会带来城市自身的一系列问题，比如拥挤、污染、犯罪，这被称为“拥挤效应”，俗称“城市病”。经济的集聚程度和城市的规模是“集聚效应”和“拥挤效应”相互权衡的结果。在不同的经济发展阶段，最佳的集聚度和城市规模是动态变化的。随着经济发展水平的提高，特别是随着服务业比重的提高，经济的集聚度和城市最佳规模也逐步上升。如果横向比较的话，随着一个城市的功能逐步转向服务业，其最优规模也是随之变大的，这就是经济发展的客观规律。人们总是认为，中国自改革开放以来，经济集聚度的提高是政策所致，其实，中国的政策只是适应了经济发展和全球化的需要，只要是开放的市场经济，没有当年那些政策，经济集聚度一样会提高。

那么，中国今天的集聚度太高了，大城市太大了吗？人们往往凭直观感受说“是”，但是，数据给的答案是否定的。在我与同事的研究中，我们发现，1990年代以来，中国城市之间GDP规模的差距的确在明显扩大，但是，由于劳动力流动仍然受到户籍制度的限制，城市建设用地指标的配置又受到全国规划的制约，中国城市之间人口和建成区面积的差距却没有明显扩大。特别值得一提的是城市间人口规模的差距，最近20年来只有微小的上升，而如果以2000年的数据作国际比较，中国的城市间人口规模差距是远低于国际水平的，与中国同样属于城市间规模差距较小的国家只是那些中亚的前计划经济国家。57

除了我们自己的研究以外，国际上也有研究证实，由于受劳动力难以自由流动的政策限制，中国绝大多数的城市规模是低于其最优水平的。换句话说，如果要提高劳动生产率，中国的绝大多数城市应该扩张其规模，而不是小型化。恰恰是因为对于城市发展规律的认识存在误区，中国的政策也相应地走入了误区。没有人能否定，户籍制度对劳动力的跨区域配置有极大的影响，而且对中国发展构成了极大的制约。但是关于户籍制度如何改革，目前的政策主导性的意见是，户籍改革要从中小城镇开始，而在特大城市户籍制度的改革进展非常缓慢。显然，户籍制度仍然在被用做改变劳动力流动方向的一个政策手段。58

事实上，在中国的大城市，没有本地户籍的人口并不只是农民工。表面上看，大城市似乎是欢迎大学生的，事实上，大城市里的大学生有相当大一部分仍然是外来人口身份。比如说在上海，利用2005年小普查的数据，我发现没有上海户籍的大学本科毕业生占上海非户籍人口的比例为15.1%，占大学以上劳动年龄人口的比例为30.29%，占全部劳动力年龄人口的比例为5.86%。

在《改革内参》上，我曾经看到一篇文章，作者说自己是一个农民工，来自豫北农村。文章提到政府想以发展小城镇来启动内需，但作者认为“一个没有二、三产业和大城市带动的城镇，无法吸引人们聚居”。他呼吁：“政府不要再为农民做这种理论上的人生规划了。每个农民知道自己真正需要的是什么，到哪里去发展。”事实上，近年来，主张农民工就地城镇化的声音不绝于耳，同样也是因为没有理解为什么城市规模是重要的。劳动力流动的最根本目的是提高收入，获得更好的就业机会。大城市具有规模经济，人们的收入水平更高，就业机会更多。于是我们就会看到，大城市自然而然地成为劳动力流动的首选。

既然如此，为什么户籍制度不从大城市开始呢？常常被拿来说的一个理由是，中国公共服务的筹资体制是基于地方财政的，所以地方政府总觉得，教育啊，交通啊，都是我本地财政提供的，如果你不是我本地人，我为什么要把这个公共服务平等地提供给你呢？当我把这个逻辑说给我的欧洲同事听的时候，他们觉得这很荒谬！他们的第一个反应就是，难道这些移民在大城市没有创造价值，没有给政府的税收作贡献么？

不能简单地说外来人口没有在本地交税，其实，只要收入超过免税额，外来人口是一样要在常住地缴纳个人所得税的。更重要的是，他们所在的企业要交增值税、企业所得税，这些都是外来劳动力共同参与创造的。外来劳动力只要签了劳动合同，就需要缴纳社会保障，而这笔钱是本地居民养老资金的重要来源。很难精确地估算外来劳动力到底在常住地贡献了多少税收，但可以肯定，劳动者有贡献才会有收入。如果以2005年人口普查数据里的工资信息来看，外来人口的工资总额占全部工资总额的比重在北京达到28%，而在上海，这一比例是33%。如果计算外来劳动力对城市发展所作的贡献，这个数据是个参照，是他们在常住地享受公共服务的基础。

在当前中国，谈到外来移民问题时，很多人都混淆了国内移民和国际移民的区别。在绝大多数国家，一国内部的自由迁徙和居住都是宪法赋予的权利。但是，这还不只是权利的问题，如果在一国内部，移民不自由，就会出现本书第一章里说到的问题，即国家内部的地区间收入差距问题。而不管是通过财政转移支付的方式，还是通过帮欠发达地区还债的方式，发达地区都需要负起相应的责任。读者可能会问，发达地区为什么要负起这个责任？道理并不复杂，因为这是统一国家的必需，而且，发达地区恰恰是因为处于一个统一国家和统一货币区的内部，享受了统一市场的好处，获得了来自欠发达地区不断流入的劳动力资源，并且恰恰因为自身是这个国家统一货币区的一部分而成了金融中心。只想要统一的好处，不想承担统一的义务，这是任何国家的政治都不会允许的。比较近的一个例子是，苏格兰要投票决定是不是要从英国独立出去，伦敦说了，如果苏格兰真投出了独立的结果，那么，对不起，他们就不能再使用英镑了。如果这样，苏格兰将独立成为一个缺乏强大货币的小国，这个损失幸亏被他们的选民们意识到了。

与国内移民不同的是，任何一个国家都对国际移民流入有严格管制，这是因为国家间政治决定了一国政府不需要为非本国国民的福利承担责任（除非出现类似于难民危机这样的特殊情况）。即使如此，发达国家对于持有合法工作签证的外国移民仍然是提供均等化的公共服务的。在欧盟内部，甚至国家间的移民也是自由的。欧盟东扩后，新加入欧盟的东欧国家收入相对较低，但是，根据欧盟的规定，只要是欧盟成员国的国民，就享有欧盟范围内的自由移民、自由经商和政治权利上的平等、无歧视的公共服务等一系列的平等权利。在欧盟国与国之间已经做到的给予移民的待遇，在中国一国的地区间却没有做到，对此，我们只能说，中国仍处于转型期。但当前的状态总是要改变的，转型是需要有时间限度的。

人口规模：城市的承载力还是生命力？

人们习惯于用一个数字来表示城市的人口承载力，却看不到人口规模不断突破“承载力”恰恰体现了城市的“生命力”。

有一次，我在一个官方的会议上讲了城市人口问题。有位与会的国企老总问，有没有考虑过大城市的“承载力”问题。我也知道，主张控制大城市人口的人一直在批评学者为什么算不出城市的承载力。既然算不出，就只好直接“规划”了。

回头看看城市已往的人口规划是件很幽默的事。1983年出台的《北京城市建设总体规划方案》提出，要把北京市2000年的人口规模控制在1000万人左右，但仅仅3年后的1986年，北京市总人口便已达1000万；《北京城市总体规划（1991—2010）》要求，2010年北京市常住人口要控制在1250万左右，事实是，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人；《北京城市总体规划（2004—2020）》提出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万，但2010年第六次人口普查显示，北京常住人口已经达到1961万……

类似的现象也出现在上海。2003年春节后，媒体报道说，从现在开始，设计上海城市将以2000万人口为目标，比原定的1700万城市人口又上了一个台阶……在此之前，上海的建设交通设计基本上都是以1700万城市人口设计……估计到2020年，申城6340万平方米的中心城区将拥有2000万的城市人口。而实际情况是，10年之后的2013年，上海的常住人口已经达到2371万。

城市人口规模一再突破“规划”，常常被用来作为需要控制人口的理由，但是，鲜有人换个方式来问问题，今天我们特大城市面临的各种“城市病”，是不是因为若干年前决定城市建设的预测人口规模远远低于实际的人口规模？也许又会有人说，人口规模怎么能够科学预测？这个问题，前文已经讨论过，不再重复。我只补充一则材料。2014年同济大学出版社出版了1940年代的《大上海都市计划》，这份半个多世纪之前的规划预测，在50年内（即1996年），上海的人口将达到1500万。请读者注意，制定这份规划的时候，全国的总人口是4亿多，上海的远期规划人口是当时全国人口的3%。而今天，中国的总人口已经超过13亿。

那么，中国的大城市是不是已经太大了，人口密度是不是已经太高了？问题是，我们怎样来判断一个城市的人是不是太多了呢？大城市的收入高、生活丰富，这些显然不能作为大城市人太多的理由。有所得必有所失，很多人会说，大城市已经人满为患，交通拥挤且环境污染严重。如果这些问题真的已经不能忍受了，那么，人们为什么不逃离北、上、广呢？如果你作为原住民，你说自己的家庭、工作、社会关系都在大城市，走不了，那么，那些新进入大城市的人，人生地不熟的，为什么也要去大城市呢？如果你说，那是因为他们不了解大城市的问题，那么，在大城市读书毕业的大学生，有足够的时间体会大城市的“艰难”，为什么他们毕业后还是在大城市找工作呢？

长期以来，在中国社会各界始终存在一种认识上的误区，认为中国已经出现了大城市人口过密的问题。事实上，虽然伴随着经济的高速增长，中国的城市人口也在高速增长，但如果将中国放在国际比较的视野里去看，那么，就不能简单地认为中国的城市（包括大城市）已经太大了。

首先，除了1000万人口以上的特大型城市以外，中国的一般大城市还有巨大的成长空间。著名的区域经济学家亨德森对142个国家人口超过10万的2684个城市的统计研究发现，2000年，人口达到300万以上的城市有94个，人口在100—300万的有324个，两者比率为0.29；按同样口径定义城市，2000年中国人口规模超过300万的城市有10个，人口规模在100—300万的城市有84个，两者比率为0.119。59我和陈钊教授在一项研究里对2009年的中国城市数据进行了类似的计算，结果发现，市辖区年末总人口超过300万的城市有18个，人口规模100—300万的城市有106个，两者比率也仅为0.17。60亨德森还指出，中国的城市人口分布不够集中。全球总样本城市人口的空间基尼系数（表示城市间的人口规模差距）为0.5619，中国、印度、美国、印度尼西亚、巴西、俄罗斯和日本等7个人口大国中，日本的空间基尼系数最高，为0.6579；中国的空间基尼系数最低，为0.4234。61另据区域经济学家藤田昌久的计算，中国城市间人口规模的差异远远低于世界上其他市场经济国家，仅和中亚的其他前计划经济国家相近。可见，总体上来说，中国存在大城市不大、大城市数量不够多的规模均等化现象。62

很多人认为，大城市要考虑承载力问题。有一次我在博客上谈到这个问题，有一个读者留言，他说，承载力根本就是个托词，那么多农民工不是已经在城市里待下去了吗？如果用上海的数据来看，上海2015年的整个人口规模约2500万，这是常住人口的概念，在一个地方每年待到半年以上的人口就是常住人口。在2500万常住人口中大约有1000万人没有上海户籍，占到上海市常住人口的约40%。如果大城市的承载力真的有问题的话，这么大规模的外来人口是怎么待下来的呢？

我们需要理性地问一问，若讲承载力问题，中国今天到底是东部的承载力高还是中西部的承载力高？到底是大城市的承载力高还是中小城市的承载力高？其实，中国中西部很多地方的生存条件远比东部恶劣，自然灾害也更为频繁。有些地方环境脆弱，人往地上刨点发菜，这个地方就会荒漠化。我们今天总认为大城市拥挤啊、污染啊，但是当我们把这些人放到小城市的时候，放到中西部的时候，那些地方的承载力更差。

让我们再问两个直接与承载力有关的问题。首先，城市的容纳能力有没有物理上的极限？当然有，城市的大气、土地都有自然的极限。不过，讨论城市在物理意义上的人口极限，这个问题意义不大，原因在于，在城市规模的物理极限到来之前，价格机制已经成为制约城市扩张的力量。换句话说，当城市人口增加时，会带来地价和房价的上涨，如果一个人（或企业）在这个城市生活（或生产）的好处还抵不上其成本，那么，城市就不会继续扩张。从这个意义上来说，恐怕没有一个城市的人口规模真正达到了物理上的极限。事实上，我们今天讨论的承载力根本不是这个物理意义上的问题。

接下来的问题是，如果我们讨论的是资源供给、基础设施和公共服务方面的承载力，这些承载力是不是一成不变的呢？为此，我查阅了一些估算城市的人口承载力的文献，我发现，这些文献都在不同程度上假设了现有的资源总量是给定的（比如水），而在资源的需求方面，则假设了人的消费模式和产业结构等关键因素也是不变的。而事实是，决定承载力的供给和需求这两方面因素都是可以变化的。

在诸多影响城市人口容量的因素中，首先可以改变的是技术与管理。以水资源为例，在“水质型缺水”的城市上海，在长江河口建成了一个青草沙水库，2010年供水规模达719万立方米/天，而黄浦江总的设计供水能力为500万立方米/天。这一水库的受益人口超过1000万人，其规模占全上海市原来水供应总规模的50%以上，一举解决了城市供水的难题，而这一水库的兴建恰恰是对上海日益增长的人口规模和用水需求的一个反应。上海市政协的一个调研组认为，如果今后能加大长江新水源开发力度和治污、节水力度，未来上海淡水资源可支撑2800—3000万人口。

用电呢？以前，上海每到夏季用电高峰的时候，都不得不对工业用电进行限制，以保证民用。现在，这种现象已经不复存在了。发生了什么？上海现在的用电大量受益于西电东输工程，输电问题解决了，上海就不缺电了。

再以交通和环境为例。大城市依靠密集的地铁网络来解决出行的难题，同时可以减少汽车废气排放。曾有学者提供这样的数据：在上海，居民以轨道交通和公共交通出行的通勤人数占总人口的25%左右。在一些国际大都市，如伦敦，轨道交通占65%的客流；在纽约，轨道交通占61%的客流；在东京，轨道交通占80%的客流。另外，很多城市都有对于汽车使用的限制。比如提高牌照费、停车费、燃油税和环境税，再比如伦敦和新加坡对特定路段征收拥堵费。对于使用汽车的收费政策实施后，汽车的使用量下降，拥堵问题得到了有效的缓解。

再以产业结构为例。大城市的产业结构应以服务业为主，制造业（尤其是重工业）、农业的单位产值所耗水资源和土地使用量均大大高于服务业，因此，通过调整产业结构，将能够极大缓解城市在水和土地两方面的压力。比如在北京，虽然近30年里人口大幅度增长，但随着城市功能的转型，工业比重大幅度下降，结果是人均用水量也大幅度下降。

公共服务的总量也是可以改变的。今天，在中国的大城市感受到的公共服务压力与长期以来公共服务按户籍人口来做规划有关，也与对常住人口的增长趋势估计不足有关。而事实上，公共服务的供给是一个投资的问题，只要经济总量持续增长，公共服务的投资就可以（也应该）相应增长。

在公共服务总量短时期内不可能迅速增长的情况下，现实的做法是对外来人口获取本地公共服务设置一定的门槛。但这只是短期的权宜之计，从长期来看，只有增加供给和降低门槛才能缓解人口增长与公共服务不足之间的矛盾。否则，只要优质公共服务的获取资格仍然与户籍挂钩，就会加剧人们为了公共服务而进入大城市，并且等待户籍身份的焦虑。举例来说，当前特大城市集中了大量高校，而高校的招生名额更多分配给本地生源，这就只会加强外来人口争取大城市户籍的动机。未来，教育部直属大学应该减少所在城市地方政府的投入，增加国家投入，并相应地减少本地生源招生比例，更多体现全国人民教育机会的公平性。而作为高校所在地的政府要做的，应该是让自己成为大学生就业和创业的首选地，这最终将改善人口结构，使全体市民受益。为此，大学生落户大城市的门槛应降低，这才更有利于大城市的发展。

如果制约城市人口增长的因素都可以随着经济发展以及技术和管理的进步而不断调整，那么，城市的人口承载力就可以继续增长。从世界上其他国际大都市的状态来看，最终城市的人口规模增长速度会随着规模经济效应逐渐释放而放缓，但人口持续增长的趋势并没有发生实质性的变化。

2013年，上海市出台了《上海市主体功能区规划》，根据这个规划，“到2020年，上海全市常住人口总量预期为2650万左右”。这个规划没有再使用将人口“控制在”某个数字的表述，这才是进步，值得那些想着要动用政府力量将人口控制在某个数字之内的人们好好去想想。