3.城市化会遭遇耕地瓶颈吗？

实际上，当前城市化的问题是城市面积扩张太快，而不是城市人口增长太快。恰恰相反，不同的研究都说明，中国的城市化水平滞后于国际上相似发展阶段的其他国家大约10个百分点。在这种现状下，如果通过压低城市人口增长速度来控制城市化的进程，无异于南辕北辙。然而恰恰在这个问题上，社会公众甚至职业学者都充满了疑虑。为此，我不断地解释着一些问题，现在不如将这些答案写下来。

城市面积扩张不利于保护耕地吗？

仅从数据上来看，中国的城市面积扩张似乎威胁到了耕地保护。中国社科院农村所党国英等发现，1980—2005年我国经济快速发展、城市急剧扩张的时期，经济每增长1%，占用农地为2万公顷左右。而日本1965—1984年的快速发展时期，GDP每增长1%，占用农地为2500公顷左右；也即我国GDP每增长1%的占地面积是日本的8倍。69

这个比较本身就有问题，中国人口规模是日本的10倍，同样1%的经济增长带来的就业增加量和土地占用量不能与日本直接比啊。

再仔细想想，不对啊。农民在农村住的是平房，而进城住的是楼房，怎么城市化越推进，占地越多呢？原来，中国农民进城之后，是难以在城市定居的，所以，进城的农民不愿意放弃他在老家的宅基地和农业用地，放弃了，也没有令人满意的补偿。但这恰恰是制度需要解决的问题。如果进城的农民能够在城市里安居乐业，如果他们能够得到合理的补偿，那么，农民进城后就可以将他们的宅基地复耕为农业用地，城市化反而有利于耕地的保护，因为城市人口密度更高，建设容积率也更高。来看数据，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城镇建设用地4.06万平方公里，70农村居民点面积是城镇建设用地面积的4倍！同样根据党国英等提供的数据，在城镇化率提高较快时期，英国耕地面积基本没有减少，日本还略有增加，法国耕地面积以0.324%的速率减少，但草地和森林面积有显著提高。71

事实上，2001—2006年耕地面积急剧减少并不是因为城市化的迅速进行，而是由于生态退耕还林。1998年遭遇华东大水，中央决定退耕，鄱阳湖、洞庭湖那些围垦的农业用地全部拆掉，内蒙古生产建设兵团开垦的田地全部退耕。由表7—1可知，2002—2005年是退耕还林规模最大的时期，此时耕地减少的面积往往小于退耕还林的面积，退耕还林才是耕地减少最主要的因素。

表7-1　1999—2011年耕地总面积与退耕还林面积

有人说，宅基地复耕的成本太高了，而且复耕后的土地肥力不足，生产力低。任何国家在从农业国走向工业国的过程中，都有农民进城的问题，也都有宅基地复耕的问题，为什么到了中国却不可行呢？任何事都有成本，值得不值得做，还是要看成本收益。即使宅基地复耕后的地力在短期内难以恢复，也仍有益于将农地连成片，实现规模经营，有益于总体劳动生产率的提高。至于地力，我的农村调研经历告诉我，不用担心，宅基地复耕而来的土地并不差，反倒是大量现有的农业用地使用化肥过多，地力已经严重下降了。

有人说，如果放开土地市场，农民更多地进东部的城市，中西部更多发展农业，但东部的土地肥沃，所以，这不利于农业生产。请再次注意，即使东部城市面积扩张一倍，只要农民进城的同时能将宅基地复耕，那么，农业用地总量反而会增加。而且，即使如此，城市面积占比还只是一小部分。根据国土资源部的数据，2008年全国的4.06万平方公里城镇建设用地仅占全国陆地国土面积的0.42%，即使仅计算全国除未利用土地之外的陆地国土面积，城镇建设用地也仅占其中的0.59%。更重要的是，资源的利用方式取决于“比较优势”，如果东部的土地在发展工业和服务业上更有优势，那么，更多地在东部推进城市化，就没有什么不对。事实上，我的研究发现，在中国，平均来看，只有在距离香港和上海这样的大港口450公里的范围内，城市面积的扩张才有利于发挥城市的规模经济，提高土地的产出效率。在广阔的中西部，城市化进程应主要以推进区域型的大都市圈为主，而中小城市则必须依赖大城市的带动才能实现更快发展。72

还有人说，农民不能失地，否则，就会使失地农民变成城市贫民，依中国古代的教训，农村的土地兼并必然导致社会动荡。这个问题前文也已论述过，失地是不是会导致社会动荡，要看失地的背景。在农业社会，土地是农民的命根子，失去土地就没了活路。在现代社会，就业和收入的创造主要是靠工业和服务业。关键是进城的农民要在城市生根，有就业，有社保，有公共服务，完成向市民的转变，在放弃农村土地时，还能够得到合理的补偿，或者可以用土地的使用权入股，参与农业的规模经营。这时，农村土地的“兼并”反而有利于实现农业规模经营和现代化。中国要现代化，农业现代化是必要条件。当然，要旗帜鲜明地反对强征强拆，同时，也要花同样的力气呼吁土地（或其使用权）应该成为农民的资产，可以变现、交易、入股。总之，在国家走向现代化的进程中，土地（或其使用权）应该可以为农民增加资产收入，而不只是承担社会保障功能。特别是对于已经进城并且有稳定工作的农民来说，让他们在城市获得社会保障才是现代化的出路，始终将土地视为进城务工人员的社会保障来源，这是不可能实现现代化的。

东部和大城市已经没地了吗？

很多人会说，东部的城市已经没有地了，还能够容纳得下更多的人吗？如果你也有类似的疑问，我想，那是因为你生活在城市，并不了解实际的情况。且不说在城市的常住人口中已经有约30%的非本地户籍人口，他们已经在城市里就业并居住了，也不要说在过去10多年的时间里中国城市密度下降得非常厉害，即使不增加城市面积，仅依靠提高人口密度就可以容纳下更多人口。在东部城市，包括上海，工业园的密度非常低，随着产业结构的调整，一些工业园可以转为居住用地，这也并不增加建设用地总量。退一万步讲，即使城市新增人口要占用更多的建设用地，城市周边也还有空间，对此，你只需要打开百度地图，并且启动“卫星模式”就可以看到了。

还是再用上海来举例吧，即使在这个人口最为密集的城市管辖范围内，也还有空间能够容纳更多的人口。我估计很多人都不知道，2012年上海市仍然有19.9万公顷，约1990平方公里的耕地，这些耕地还不包括林地等生态用地，其面积大约相当于上海市土地面积的三分之一。73同样，你只需要打开百度地图的“卫星模式”就知道，这个数据不是假的。在全世界的国际大都市里，没有哪个会将如此多的土地用做农业用地，道理很简单，一个城市的土地应该用在最能够发挥它的价值的地方。粮食安全、耕地保护应该是国家战略，而大城市（不只是上海）的比较优势应该是为全国人民创造第二、三产业的就业岗位和产值。也就是说，对于特大城市来说，除了必要的绿化和生态用地，有多少用地用于农业，哪里的地用于农业，是用于种粮食、种蔬菜，还是用来搞观光和生态型的农业，最终的决定因素还是市场供求。政府要做的，是将由市场决定的交给市场，把市场做不了的，由政府来做。那么，什么是市场做不了的呢？就是生态用地的供给量和布局，因为生态的价值是隐性的，难以有价格机制。当生态用地的供给和布局规划给定之后，那么，其他可以被称为经济型用地的土地中，政府再规划一下基础设施和公共设施的用地，这部分也很难用价格机制来配置资源，再剩余的土地，其用途的结构与布局就应该交给市场了。这时，有多少用地用于农业，农业用地是用来种粮食、蔬菜还是果树，则由土地带来的收益（包括农业旅游收益）和成本决定。

我在几年前的一篇文章里就算了这样一笔账，如果以每平方公里5000人计，只要将上海目前耕地中的一半（近150万亩、大约1000平方公里）转为建设用地，就可以容纳约500万人口。如果按2011年上海工业用地平均成交价格大约38万元一亩来计算，这其中可产生5700亿元土地出让收入。74如果这些新增建设用地达到松江区的单位面积产出和财政税收，则这些面积每年创造的产出和财政税收将分别达到1500亿元和420亿元。75即使不考虑这些土地上创造的产值和税收还将递增（这其实会大大低估土地价值），仅简单将这个数值累计10年，则这些土地出让收入和税收平均到每位新进人口，每人大约可以在城市扩容中创造20万元（≈[5700亿元+420亿元×10]/500万人）。这些新增的资源可以大大缓解城市新增人口获取城市公共服务的财政压力。

与此同时，如果这些被吸纳的人口来自农村，他们进城后，家乡的宅基地复耕为农业用地，按2007年全国农村人均占用200平方米（0.3亩）宅基地计算，76则可增加耕地150万亩，大致相当于其在上海占用的150万亩耕地，可以实现跨地区的耕地（农业用地）占补平衡。考虑到新增城市面积的人口密度可能高于5000人/平方公里，并且进城农村人口在家乡不只占有宅基地，还占用其他建设用地，这些农村人口进城后，如果复耕他们在家乡占用的建设用地，反而可使全国耕地总面积增加。这件事情实际上要借助于跨省级行政区域的耕地（农业用地）占补平衡和建设用地指标的跨地区再配置来实现。当前，在中原经济区等地区的改革中，建设用地指标的跨地区交易已经在试点。因此，在大城市的发展中，应大胆改革，敢于突破。

那么，当农民事实上已经大规模地跨省流动起来，而建设用地指标却仍然禁止跨省再配置的结果是什么呢？有些今天看起来非常不科学的现象就出现了。大家如果到全国各地去调研，可以去看看一些沿海城市在干什么。比如说，我在大连和浙江一些沿海的城市调研，那里在大面积地填海造地。注意，当地不是没有地了，而是明明有地，却没有建设用地指标了，于是填海造地，一个相应的结果是我们国家岛屿的面积在急剧减少，这真是太可惜了，地方政府根本就没看到一些小岛未来的经济和生态价值。

然后，再来看看内地省份的一些工业园，工业园和新城遍地开花，却没有足够的企业和人口，工业园大量的土地和厂房闲置。人口净流出的农村地区大量住房出现空置，而目前的政策仍然仅允许同村内部进行宅基地交易，在人口流出地是没有同村内部的宅基地交易需求的，为什么不能允许已经事实上在城市定居的农民将自己的宅基地使用权（实际上就是建设用地的指标）带到自己常住的城市去呢？